村民自治怪胎村务管理委员会.docx

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村民自治怪胎村务管理委员会

村民自治怪胎——村务管理委员会

　　[论文摘要]村民自治在给农村复杂问题的解决带来了巨大的机遇的同时，还催生了一个被许多专家学者和实际工作者所忽视的怪胎——村务管理委员会，全国的村民自治怪胎，是一个大于5万的庞大的群体，但在基层政府眼中这种怪胎反而美丽，而且在一些地方的出生率还呈现出逐年增高的趋势，怪胎的产生基于先天因素和后天因素，但是以先天因素为主，让怪胎不再出生，保障村民自治健康发展迫在眉睫的选择就是加强对村务管理委员会的监管，修改村民组织法，减少操作中的漏洞。

近期的选择就实行上下统一的机构改革，改变政府运行机制，改变基层参与选举的动力来源。

长期的选择就是提高农民素质，增强农民的民主意识，调动起农民参政议政的积极性。

　　自广西合寨村诞生第一个村民委员会至今，20多年来，村民自治，已经给我国农村的经济政治文化带来了巨大的变化，逐步而又深刻地改变着中国的农村形态，给农村复杂问题的解决带来了巨大的机遇，也给学术界带来了一个宏大的研究目标和课题，同时还催生了一个被许多专家学者和实际工作者所忽视的怪胎——村务管理委员会其基本特点就是选举失败或者没有经过法定选举而产生的村务管理机构。

发端于基层而被上层强制力推动的村民自治，为什么会催生这样一个怪胎？

这样的怪胎又为什么是美丽的？

这是当前村民自治研究的一个空白，而那些被村务管理委员会所管理的村也是村民自治所遗忘的一个角落！

更让人担心的是在一些地方，这样的怪胎越来越多，对村民自治的发展带来了巨大的阻力和负面影响！

　　一、怪胎的出生率——村务管理委员会在农村中的比率测算

　　我国从80年代初开始村民委员会选举以来，一般的村委会都经过了六到七次换届选举，每次换届选举的成功率从旧有的一般资料来看是在一半以上，从当前公开的资料来看，近期选举的成功率多在90%以上，但这多是各地对外报的喜，如果选举的成功率低于这个数较多，就再没报道了，根据笔者的不完全调查，一般县市的选举成功率在85%——95%之间，其它超过95%的是一部分，但100%的报道却很少见到过，也有低于85%的县市，具体到个别乡镇甚至有低于50%的成功率，按照一般的概率测算，截止到目前全国总计有68万个行政村，选举不成功率按5%——15%计算的话，那么就有万到万个行政村是没有村委会的，这些没有村委会的村，对村务的管理大概有以下几种选择，一是连村党支部也没有或无法建立的就暂时放置，叫做乱村，但这是极少数。

二是由村党支部代行村委会的职能，不再另设管理机构，这也是少数，尤其是集中在人口较少的小村，因为对于一个几千人的村子来说只有区区几个支部干部是远远不够的。

三是多由乡镇或县级根据村中提实际情况，经过推荐或选拔一部分人，另组成一个管理机构，协助村党支部开展工作，这个管理机构叫村务管理委员会也好、村务管理领导小组也好甚至连名称也没有必要，关键是这个并不是依法选举产生的机构要代理村委会行使法定职权！

因为在农村，无论是村委会的公章使用、干部待遇、村务管理、上级工作安排等等村务管理委员会和村委会都是一样的待遇，甚至于在农村村民的眼中，连称呼都是等同的，都统称为村委会、村主任！

这个比例在农村中是远大于前面两种情况的。

具体全国有多少类似的机构在行使村委会职能，也就是村民自治有多少怪胎，笔者限于视野问题无法精确统计，但是如果按一般的统计规律，取中间值的话，加之笔者从本地和邻地得到的信息来佐证，这个数字应当是一个大于5万的数字，如此庞大的群体，却没有引起我们有关部门的重视，也没有引起专家学者的重视确实是一件让人费解的事情。

　　二、怪胎为什么美丽——村务管理委员会与当前体制的高度契合

　　按照局外人的推断，这些选举不成功或没有选举的村，应当是各种工作无法开展、村子管理秩序混乱、社会风气不正的村，其实，根据笔者的观察，这样村子，在乡镇当中，并不是最差的村，这样村子，尤其是有了村务管理委员会的村，除了没有村委会以外，其它的各种工作和管理都有相当正常，而且在与乡镇或上级有关部门的工作配合上，多数情况都优于有村委会的村，有许多是县乡两级干部眼中的顺手村、稳定村，因为这些村，无论是在以前的税费征收、工农业生产任务目标完成，还是现下的计划生育、信访稳定、农村公益事业甚至与村委会相同的民主议政、村务公开等工作中，都不仅与上级保持着高度的一致，而且有一个最大的特点，在这样的村子中，基本上没有支村两委“两张皮”的情况，也没有过多的信访稳定隐患。

要问为什么会这样，稍加分析就可以明白，根本的原因还在于村务管理委员会这个机构的产生方式和运作过程，首先是产生方式，村务管理委员会的产生方式从一些情况报告上来看，一般是由乡镇或县级组织部门在对本村的各种情况进行调查研究的基础上，为了平息全村各种派性之间和干群之间等各类矛盾，而对村中各阶层、各派别的代表性人物进行平衡的结果，就是将村中产生矛盾的各方都按照各有自己代言人的原则进行组阁，成立一个以平衡力量平息矛盾为中心目的的管理机构，这样的机构，虽然会存在良莠不齐的状况，甚至于有的村务管理委员会成员每年干不了几天工作，却工资补助照旧领，但他的作用本来就不是要干多少事，主要就是一个平衡力量，平息矛盾，乡村两级实际上是在花钱买平安，或者说是在类似于以前的官府招安！

对于有些成员的一些问题基层政府也同样是睁一眼闭一眼能过去就让他过去了，为什么？

就是它对稳定是压倒一切的问题，稳定就是政绩的体制压力下的乡镇政府，在稳定村情、化解矛盾上，绝对有着巨大的吸引力。

同时在乡镇当前处于行政压力末稍，与上级毫无讨价还价余地的困境中，在各种不计成本、不计实际、不计是否合理的一票否决工作层出不穷的压力下，开展一些可左可右的，行政命令式的工作，村务管理委员会执行的速度和效率上也绝对是有着比村委会要大得多的优势。

其根本原因还是在于这个管理机构是由乡镇任命或者变相任命的，让谁干，不让谁干，主要领导一句话！

用我们当地一句俗语叫做：

两条腿的蛤蟆不好找，两条腿的人多的是！

你这个派别、这个家族你不干了等着干的人多呢！

总的来说在这样的前提下产生的村务管理委员会，在村务管理中、在执行上级命令、开展上级安排工作的态度和积极性上，有着村委会所不能比的优势，这也是在基层政府眼中这种怪胎反而美丽的原因！

正是如此，这样的怪胎在一些地方的出生率才会呈现出逐年增高的趋势！

不过这样的怪胎不仅成为村民自治进程的一大逆流，而且有的反而会成为大规模群体事件的蕴藏地和发源地。

　　三、谁催生了怪胎——村务管理委员会产生的因素分析

　　村民自治的怪胎和动物的繁殖有着可比拟的地方在于，怪胎的产生也是基于两个主要要素，即先天因素和后天因素，但是以先天因素为主。

在这里笔者并不是对村民自治的否定，而是对村民自治中的不足之处加以分析，以便在今后的工作中加以重视和改进而已。

　　村务管理委员会产生的先决条件就是选举不成功，那么，分析选举不成功的原因就成为怪胎产生的先天原因的一个主要方面。

一般说来，选举不成功，我们的媒体或党政部门归结的客观原因多是村民民主意识差、参与积极性差、村子中的派性、家族斗争严重，或者说是遗留问题多，干群矛盾突出等，主观原因多是宣传不到位，指导不够等等，以上原因都对，但都只是表面上的原因，尚未触及问题真正的实质。

做为一名实际工作者，我认为应当从以下几个方面来分析：

　　1、参与选举各方的动力来源存在问题：

　　首先是国家的实施选举的动力来源，这已经基本上成为了定论，就是说无论从民主化进程也好，还是从乡村治理的角度来说，都无疑是正确的。

但是用强制的方式来推动民主化进程本身就是一个悖论，这其中所蕴含的内在矛盾也是产生怪胎的先天性因素之一。

　　其次村民自治的指导部门民政部门的动力来源。

其参与选举的动力也是相对比较符合上级的政治意图的，但是一个县级的民政局有三十多个人已经是不少了，而且这些人还多数不是专门用来搞选举指导，只有基层科少数几个人再抽调一些本局或其它部门的人员临时组成几个指导组在开展工作，这样对于少则上百多则几百的村子来比，就根本不可能有真正到位的指导和监督，民政部门只能叫做心有余而力不足，没有有效指导和监督的村委会选举走上歧途的可能性要大得多了。

　　第三个是乡镇参与选举的动力来源。

这是对选举有着重要作用的一个因素，实际的操作中，更多的实施指导和监督的工作的，实际上就是乡镇。

作为乡镇参与指导和监督村委会选举的主要动力来源是来自于上级党委政府指令性文件或工作安排，这在当前命令——执行的行政压力体制下，实际上是一种反动力，对于选举出的村委会，乡镇很难再将这种来自于上方的一级大过一级的压力顺利传导下去，上级开展工作的方法江山依旧，而乡镇对下开展工作却成了没有自己腿的跛脚。

现在让乡镇自己搞选举将自己的脚自己砍掉，无疑在让乡镇干部自己给自己在戴紧咒，在这样的动力来源之下，出现一些媒体批露的乡镇消极对待选举，甚至于拉歪套的作法就不足为奇了！

　　第四个是村干部参与选举的动力来源，村干部参与选举的动力来源主要是对既得利益和权力的保持，这也是选举中的一个重要因素，在当前农村中，组织村委会选举的除了选委会外，能够安照上级安排为村委会选举作主要工作的就是原任的村干部了，而且最重要的一个因素就是许多选委会的成员中有一半以上是原村干部，甚至有的全部是村干部，其实这也是在当前基层开展村委会选举工作的一个要求，许多县市的文件提倡村支部书记通过合法途径担任选委会主任，以体现党在农村的领导！

而到乡镇则大部分成了要求村支部书记必须担任选委会主任，这样的要求下，这些在任的村干部，对本村的选民情况和动态基本上是了如指掌的，无论出现何种因素，如何应对、如何开展选举工作是早已经心中有数了。

可是在关系错综复杂的农村当中，村干部能够用自己的所作所为保证在村民中的形象和在上级领导中的形象完全一致并受天大部分村民拥护的实在是太少了，每当有异己或者新兴的力量的出现对现任村干部都是一个威胁，都会让现任村干部和异己力量站在对立的两方，面对这种不是你上就是我下的选择，现任村干部的选择是自不待言的，农村选举中出现的诸如贿选，抢票箱、砸会场、打架、上访、选民不到场等几方争斗现象的背后，至少有一方由现任村干部在操纵！

　　第五村民参与选举的动力来源：

当前村民参与村委会选举的动机非常复杂，根据笔者亲自指导监督几届村委会选举的经验和在日常工作中对村民的调查，大致可以分成以下几个方面，在是派性不是特别严重的村，最大的方面是无序、无目标型的村民，这些人对村委会选举是不太关心，谁当选也不关心，参加不参加选举更是不关心，他是没事的时候或者给动员人的面子才去参加选举的，他最终的选择是无论村干部还是家族中的人，谁找了自己，谁和自己搭了话，谁给了自己好处就选谁，其比例能占40%左右；还有一种人对现任的村干部或参选的候选人有自己的认识，无论是个人恩怨还是凭心公论，这些人不管别人说什么，做什么，选谁自己有自己的主意，其比例能占到20%左右；还有一种人是自己没有主意，只听从家族或亲朋的观点，而且比较积极活跃，大家安排选谁就选谁，让做什么样的工作就去做什么的工作，出现问题时还往往去跟着起哄，这些人的比例也在20%左右；还有一类人是无论在家族中，还是在派性中，属于突击队型的人，这些人虽然是少数，只占10%左右，但是他们在选举中却起到了举足轻重的作用，在几个或十几个核心人物的统领下按照自己的目标开展各种工作，他们的对立或联合往往能决定一个村子选举的成功或失败；最后的一部分人就村中的比较特殊一些的村民了，比如那些常年在外的不了解情况的村民、上了年级行动不便或卧病在床由儿女作主的村民以及由于鳏、寡、孤、独、精神或智力不正常的被各派所忽视的人。

需要说明的是在宗族派性比较明显和严重的村子，以上比例虽有所变化，但其比例却相对清楚，易于分析，选举的成功与失败主要决定于几个派性或宗族之间的力量对比变化，以上分析的只是宗族派性不是太明显不易查觉的情况。

在这样的选民参选动力结构下，选举不成功的主要因素看似全部选民的参选积极性不高，或民主意识不强，实际上的主要因素却是为身在选举之外的人所难以发现的外力因素，即村干部或村中的精英积极作为