bi商务智能绿色绩效评估ManagementAccountabi.docx
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bi商务智能绿色绩效评估ManagementAccountabi
（bi商务智能）绿色绩效评估-ManagementAccountabi
尊敬的研讨会成员，
本信随附将于5月15-18日在广东省党校举办的绿色干部绩效评价研讨会上我们加拿大研讨会成员将要介绍的某些思想和观点的相关信息。
我们已经要求预先将这些信息转交给您，以便在研讨会讨论期间尽可能节省时间。
环境问题已经成为世界人民和各国政府所关心的中心问题。
各国公民越来越希望他们的政府能够更加负责任地保护和保持良好的环境。
他们希望看到在实现环境保护的目标方面取得明显的进展。
近20年来，加拿大和其他西方国家的政府和非政府组织一直在设法制定一系列的绩效目标，以跟踪和监测国家、地区和企业的环境保护成果。
在附件中我们为您提供了关于最重要绩效指标的简要描述（参见“关于环境绩效指标系统的背景简介”）。
制定和试用这些环境绩效指标系统已经取得了一些显而易见的好处。
比如，这些指标已经被用来使政策制定者更好地了解环境方面的情况，并且提高了他们关于环境价值及环境如何受到影响的意识。
这些指标也存在某些缺陷。
有些指标系统存在一些方法学方面的问题，并且数据过分密集，或者太复杂，因此很难供政策制定者使用。
在加拿大，正在通过多方面渠道和多个领域继续开展这方面的研究和开发工作。
例如，我们正在研究在加拿大的国家会计核算制度环境下，如何实施在控制空气、水污染和温室气体排放方面取得进展的衡量标准。
需要说明的是，就我们所知，在西方国家中这些绩效指标不是用来衡量官员个人的工作绩效的，这与我们所了解的目前中国进行的研究重点不同。
十多年来，加拿大政府一直在努力采取“面向结果”的公共管理方法，这种方法的关键是必须使用与预期成果相关的绩效信息。
根据该方法的实践经验，加拿大政府了解到，该方法需要用各种指标作为对成果进行绩效衡量的补充，这些指标将有助于评估它取得这些成果的能力。
这种方法的目的是确定取得成果所需要的能力以及这些能力究竟是已经存在还是必须加以培养。
这种用于绩效衡量的“能力建设”方法并不是加拿大独有的，而是许多西方国家都在使用的，它的目的是提高能够取得的和将要取得的成果的可能性。
加拿大政府用于这种“能力建设”方法的重要手段称为“管理问责制框架”（MAF）。
在附件中我们也提供了关于管理问责制框架的详细信息（参见“关于管理问责制框架的背景简介”）
作为这次研讨会我们要研究的问题的一部分，我们又将加拿大的这个管理方法向前推进了一步，制定了一个“环境管理问责制框架”（EMAF），该框架描述了完善环境管理的概念，并且提出了高级官员需要达到的十项要求（参见附件中的“环境管理问责制框架：
要素、指标和衡量标准”）。
有人建议说，环境管理问责制框架可以像目前使用的管理问责制框架方法那样，用于评估加拿大政府中高级官员的环境管理能力。
虽然目前仍然处于研究和制定阶段，但是这个环境管理问责制框架版本已经得到加拿大政府中某些重要的利益相关者初步的积极评价。
除了这次研讨会中的其他讨论项目外，我们还向您推荐这一部分的研究成果。
也许类似它的某种方案可能适用于中国，能够提供一种工具，对干部实现预期环境成果的能力进行评估并提高他们这方面的能力。
最后，为了消除我们在语言和文化上的差异，方便我们之间的沟通和理解，我们还在附件中提供了一个“加拿大术语表”。
谢谢您的热心参与。
我们要感谢中央党校和广东省党校邀请我们参加这个研讨会。
我们非常期待与您见面，讨论这个很有意义和非常重要的问题。
此致
敬礼！
亚瑟·汉森博士（ArthurJ.Hanson）
韩得胜先生（DouglasHenderson）
彼得·米莱
博士（PeterMilley）
海伦纳·莫雷斯女士（HeleneMaurais）
福临先生（GuyFollen）
2007年5月8日
绿色GDP和其它环保指标
绿色GDP
GDP=私人消费+投资+政府支出+存量增长变化+（出口–进口）
它与国民生产总值（GNP）不同，后者还包括国外经济活动和资产所得收入减去国内非居民所得收入。
在最简单的定量表达式中，绿色GDP可以由下列公式描述：
绿色GDP=GDP–（环境退化成本和资源耗减成本+环境和资源保护支出）
目前，还没有一个国家有能充分发挥作用的国家体系。
而尽管人们抱有很高的期望，但将资源与环境核算纳入国家未来经济增长政策的挑战仍相当艰巨——无论在中国还是在其它比较成熟的经济体。
人们表示了谨慎的意见
资源与环境核算
在过去十年里，日本、德国、挪威、荷兰、澳大利亚和加拿大等国家展开了共同努力，在国民账户体系（SNA）中把环境与经济联系在一起。
这项工作一般被称为资源与环境核算。
中国国家统计局已开展此类活动，通常与环境、林业、水资源和财政等一个或多个政府部门合作。
迄今进展有限，尤其是在努力发展综合框架方面。
不过，如今人们对于所能做的事情和相关障碍也有了更好的了解。
在国际上，这个议题已得到与联合国环境规划署和世界银行等机构密切合作的联合国统计署的高度关注。
一项重大成果是制定了一套方法，可广泛应用于富裕国家和贫困国家。
汇总在“综合环境与经济核算体系（SEEA）”名下的这套方法在500多页的手册和软件中进行了完整描述，并辅以案例研究应用，任何人均可获取（也可从联合国环境规划署获取缩编的250多页手册）。
“综合环境与经济核算体系”相关活动由“伦敦小组”（LondonGroup）提供支持，它就各种议题召集会议，并对绝对复杂的议题进行详细审查。
此外还可获取许多关于资源与环境核算应用的文章，讨论卫星账户的发展，或者如何与GDP等宏观经济学指标相结合。
因此本议题具有充分的文献资料，而一种方法或其他方法的倡导者都非常清楚地列出了各自的理由。
国际经验和视角
SEEA（《综合环境与经济核算手册》）
这本“最佳实践”综合手册是十多年努力的成果，汇总了关于环境-经济核算新课题的大量国家经验。
SEEA资料（可从http:
//unstats.un.org/unsd/environment获取）采用了卫星系统方法，包括四类账户：
∙污染、能源和原材料流账户；
∙环境保护和资源管理支出账户；
∙自然资源资产账户；和
∙对非市场流量和环境宏观经济总量的评估。
在大多数情况下，前两类账户的数字有较大可信度，而最后一类账户可信度最小。
SEEA“代表环境-经济核算概念、定义及方法的规范和协调工作向前迈进了一大步。
”但这并不意味着我们对于有关方法乃至这些账户的有用程度存在共识。
特别是，SEEA可十分有效地用来对自然资源设置最低价值，如森林和水，或许有关这些资源之间的联系，比如伐木对流域和土地使用账户的影响，对生态系统非经济利益的评价等。
事实上，对生态服务的评价仍值得商榷。
SEEA可以成为以政策为导向的工作的一个有用工具，包括绩效评估，也可用于设计新的经济手段和监管框架。
真实储蓄
着眼于可持续发展的GDP和其它一些衡量指标用收入作为确定进展的依据，而世界银行则探索用真实储蓄（GenuineSavings）作为一种选项，并取得了一些成功。
该方法利用各类资本组合来估算资产价值的变化。
该方法用财富变化来代表可持续性。
真实储蓄=针对固定资本消费、人力资本投资、自然资本变动和环境破坏调整后的国内总储蓄
该方法的一个优点是，它确实能够进行比较分析，当然是国际比较分析，但也可能是在不同区域之内。
世界银行已利用该方法来计算世界发展指标。
可持续发展的联合国可持续发展委员会（UNCSD）指标
在近期的联合国可持续发展委员会（UNCSD）指南中突出了大约28项可持续发展指标。
其中大多数都可以从SEEA找到来源。
这类指标的价值是它们能够以比较方式使用，汇入国际体系，并作为一个国家国内绩效的基准，与其它地方环境和经济类似的情况作比较。
有用的国家经验资料
从许多网上资料中可以找到汇总的相当丰富的经验，尤其是《综合环境与经济核算手册》（SEEA）和伦敦小组（LondonGroup）的出版物，以及“可持续发展宏观经济学方案”。
对于衡量整个经济体的可持续发展指标的各方面努力的结果，兰格（Lange,2003）第六章提供了十分有益的综述。
因此，例如在5个国家衡量经环境调整的国内生产净值（NDP）的尝试中，国内生产净值分别减少了0.6%到6%。
这些国家衡量指标都不能视为充分全面。
以下几段简要总结了一些国家和地区的有用经验资料。
加拿大——加拿大统计局“生态联系”（Ecoconnections）系列出版物中描述了加拿大环境与资源账户体系（CSERA）。
加拿大环境与资源账户体系与国民经济核算体系（SNA）兼容。
加拿大环境与资源账户体系可用于检查材料和能源流、环保支出和自然资源存量的环境-经济联系。
在过去的几年中，加拿大环境与经济圆桌会议进行了一系列努力来制定一套可靠的可持续发展指标，用作新的进展衡量指标。
在确定的6项指标（空气、水、温室气体、森林、湿地和教育程度）中，有3项（空气、水和温室气体）正在审查，以便在加拿大国民经济核算体系范围内执行。
欧盟——欧盟统计局并未建立环境账户，但是“鼓励和协调各成员国在符合欧盟和各国政策需求的领域的生产”。
大部分努力集中在自然资源核算、包含环境核算的国民经济核算矩阵（NAMEA）在排放核算中的应用以及对环境保护支出的检查等。
日本——日本经济企划厅国民经济核算司的织田（K.Oda）汇编的相关数字表明如果考虑以下因素，经环境调整的GDP将减少16%：
与环境保护有关的商品和服务的供应和使用；与环境保护有关的固定资本消费；旨在保护环境的生产活动的成本结构；培育林等人造环境资产的存量和积累；以及非常重要的，污染、资源损耗和生态系统损耗的估算环境成本。
荷兰——包含环境核算的国民经济核算矩阵（NAMEA）是在荷兰设计的一组统计产品，已纳入综合环境与经济核算体系（SEEA），目前在欧盟成员国内部和挪威等国广泛采用。
它编制宏观经济实物指标用于选定的政策主题，如大气质量、固体废弃物管理和水域富营养化等。
不过它并非汇总所有各类问题的单值指标。
因此，尽管可以对比GDP对个别要素进行跟踪，但不可能使用包含环境核算的国民经济核算矩阵（NAMEA）来直接调整GDP。
挪威——努力重点是将资源和环境问题纳入经济政策。
其目标并非调整GDP作为真实收入的一个衡量标准。
挪威在30年前就建立了自然资源的卫星账户，是这方面的先驱。
菲律宾——在20世纪80年代末和90年代初做出努力，以显示资源退化对国内生产净值（NDP）的影响，从而得出经环境调整的国内生产净值的一个粗略衡量指标。
瑞典——对矿产耗竭、氮氧化物和硫氧化物导致损失以及环境保护支出的检查表明这只是轻微减少了国内生产净值。
这种最小限度的减少可能与变数的选择有关，由此突出了忽视某些环境构成因素和退化来源的问题。
美国——美国一直非常谨慎致力于其国民经济核算体系的环境调节。
美国商务部已进行了一些有益工作，作为综合经济与环境卫星账户（IEESA）的一部分，但是这项工作在国家决策中的意义并不显著。
背景简介：
加拿大政府的管理问责制框架
什么是管理问责制框架（MAF）？
2003年，加拿大政府中负责全面管理事务的机构“加拿大财政委员会秘书处”（TBS）推出了一个管理问责制框架（MAF），为加拿大公共服务部门中的高级官员和所有管理人员提出了一套关于他们管理职责的明确要求。
管理问责制框架列出了10项互相依存的管理要素，这些要素综合起来，构成了人们对出色的公共管理水平的愿景期待（参见图1）。
管理问责制框架规定，高级官员和所有公共服务管理人员的职责是将政府制定的工作方针转变成公民希望达成的结果。
出色的管理首先是要清楚地制定工作日程，选择与此相关的相应绩效指标，落实相应的机构条件以执行该日程，并且运用绩效信息来衡量工作进展。
管理问责制框架显示出应该如何通过坚持公共服务价值观来作出所有的管理决策，并支持民众进行学习、创新和变革的能力。
管理问责制框架还说明在决策过程中，高级官员和所有公共服务管理人员为什么必须做到以下事项：
▪首先要考虑公民的利益；
▪进行严谨的政策分析；
▪考虑到关键的风险因素；
▪建立合适的工作团队；
▪确保诚信可靠地管理公共资源；和
▪切实根据能力来分配明确的职责。
如何运用管理问责制框架
加拿大财政委员会秘书处鼓励政府的高级官员和公共服务管理人员将管理问责制框架用做批判性自我反思、学习和不断改进其管理工作的重要手段。
例如，一些管理小组运用管理问责制框架来组织关于其机构中管理状况的讨论，同时，管理问责制框架也被用作领导力和管理培训课程中的教学工具。
管理问责制框架也确立了一种问责机制，目的是确保高级官员为他们机构中出色的公共管理提供相应的条件。
加拿大财政委员会秘书处每年要对大多数部门和机构进行一次“管理问责制框架评估”。
然后它运用评估得到的结果，让高级官员参与对他们机构中管理状况的讨论，并在合适的情况下，就具体的管理改进行动计划签订相应的联合协议。
此外，管理问责制框架和通过评估程序产生的结果为加拿大财政委员会秘书处提供了一个研究加拿大公共服务部门中的总体管理状况的分析工具。
这种分析可以用来进行风险管理，并将重点放在改进公共管理的特定要素上。
为什么说管理问责制框架是加拿大的一项重大创新？
近10年来，世界各国政府越来越清楚地认识到，强有力的公共管理是使他们能够面对严峻的挑战、把握各种机遇和实现公民预期的管理成果的关键因素。
因此，它们实施了许多管理改革举措，以对他们的机构和政府官员进行能力建设。
在加拿大政府中，管理问责制框架将已经启动的一系列管理改革（比如基于结果的管理、价值观和道德观、审计工作，风险管理等）归纳为一种比较简单的全面管理模式。
这样做的结果至少产生了3个明确的效果。
首先，它将高级官员和政治人士的注意力重点放在了对公共管理能力的评估和建设上，以此作为制定和实施公共政策的必要内容。
其次，它提供了一种人们讨论公共管理问题的统一语言。
第三，它提供了一个机制，将精力和资源重点用于改进公共管理的关键领域。
图1：
管理问责制框架
环境管理问责制框架
潜在的要素、指标和衡量标准
环境治理中的价值观
要素：
通过他们的行动，机构领导将强化他们在政策的制订和实施以及政府服务的提供中的关键环境价值观。
指标：
问：
机构领导是否增强了关键环境价值观？
衡量标准
∙机构领导在多大程度上宣传了环境价值观
∙机构领导在多大程度上表现出致力于环境治理的个人承诺和领导能力。
潜在的数据来源：
绩效管理协议，绩效评价（尤其是全方位的绩效评估），可持续发展战略（SDS），绩效管理问责制框架，计划和优先事项报告（RPP）/部门绩效报告（DPR），员工调查
环境的治理与战略领导能力
要素：
机构领导要使一些基本条件（即内部协调，集体纪律和注重环境成果）能在其机构中得以落实，以便对环境政策的实施和达成预期的环境治理成果等方面实施战略上的领导。
指标：
问：
机构领导是否已制定有效的环境治理框架，以支持旨在取得环境治理成果而实施的战略领导能力？
衡量标准：
∙执行小组在多大程度上显示出确立明确、现实和可衡量的环境治理成果的能力
∙组织机构的合理性在多大程度上符合环境治理成果
∙项目活动结构（PAA）的合理性在多大程度上符合为达到期望的环境治理成果而提供的经费投入
∙环境绩效衡量结构（包括预期的环境治理结果，产出，指标，目标，数据来源和数据收集的频率）的质量
∙执行小组在多大程度上运用环境绩效信息来指导决策并且认真重视环境治理成果
潜在的数据来源：
计划和优先事项报告/部门绩效报告，项目活动结构，执行小组会议日程，执行小组会议的决策纪要和记录。
环境政策和服务
要素：
机构领导要培养和保持对环境状况的分析能力，以确保政策的有效实施。
他们应确保以有利于环境保护的方式来提供政府服务。
指标：
问：
机构领导是否已确保以符合期望的环境治理成果的方式来分析、评价和实施环境政策和方案？
衡量标准：
∙环境标准在多大程度上出现在针对政策和方案制订及分析的质量控制进程之中
∙环境分析和评价的质量、充分程度和合理性
潜在的数据来源：
内阁文件（即内阁备忘录），财政委员会文件（即财政委员会提案），战略环境评估报告，行政管理政策，执行小组会议日程，执行小组会议的决策纪要和记录，部门学习战略和计划
环境治理结果和绩效
要素：
机构领导要建立相应的体系，以便及时、准确和可靠地提供关于期望的环境治理成果的信息，同时，他们要始终一贯地运用这些信息来进行决策。
他们关于环境治理成果的报告要做到统筹兼顾，透明和便于理解。
指标：
问：
机构领导是否已建立相应的环境绩效衡量体系，以跟踪实现环境目标的进展？
衡量标准：
∙环境绩效衡量体系已经建立，并且正在有效地运作
∙环境绩效在多大程度上得到了例行的评估和评价
潜在的数据来源：
计划和优先事项报告/部门绩效报告，执行小组会议日程，执行小组会议的决策纪要和记录，可持续发展战略报告，环境绩效报告，临时绩效报告
环境知识的学习和创新
要素：
机构领导促进员工的环境知识学习机会，巩固企业知识，鼓励创新，以提高环境治理绩效，并不断地从他们的个人绩效以及他们机构的环境治理成果绩效反馈中学习有益的东西。
指标：
问：
机构领导是否充分促进了环境知识的学习和创新，以提高环境治理绩效？
衡量标准：
∙员工能在多大程度上获得并参与培训的机会，以培养他们提高环境治理绩效的能力
∙在多大程度上鼓励以提高环境治理绩效为目标的创新。
潜在的数据来源：
部门学习战略和计划，个人学习计划，人员数据库，绩效评价，奖励和表扬计划，环境绩效报告
环境风险管理
要素：
机构领导确保在制定和实施政策和方案的过程中明确和降低环境风险。
适当时，他们对战略风险进行评估和控制，使环境政策和方案得到全面实施。
指标：
问：
机构领导是否已经确定和有效地控制了政策与方案的环境风险？
问：
在适当的领域，机构领导是否已经确定充分实施环境政策和方案的风险？
衡量标准：
∙机构领导在多大程度上促进机构定期评估、公布和降低环境风险
∙企业环境风险评估的现状和概况
∙有关关键环境风险的风险缓减战略已经制定落实
∙风险管理在多大程度上被应用到环境政策和方案的实施之中
潜在的数据来源：
风险管理框架和行动计划，审计计划，评价计划，业务计划，业务连续性计划，应急准备计划，可持续发展战略（SDS）
人力资源
要素：
机构领导促进环境友好型机构，对员工作为环境监督管理员进行能力建设
。
在需要环境专业技术的地方，要对合适的人员开展培训并配备这样的人员，以提供这样的专业技术。
指标：
问：
机构领导是否对员工成为环境监督管理员进行了能力培养并使之保持下去？
衡量标准：
∙在制定和实施环境行动计划和可持续发展战略的过程中，多大程度上体现了对人员的能力建设
∙接受过环境培训和/或具备环境专业技术的人员百分比
∙环境治理人员在多大程度上具备从事他们工作的资格
潜在的数据来源：
员工调查，人员数据库，环境绩效报告和可持续发展战略
环境监管
要素：
机构领导确保建立正确的监管机制，以监督并引导环境朝着期望的治理成果方向发展。
指标：
问：
机构领导是否已确保环境信息系统建立？
问：
机构领导是否已确保环境项目得到了有效和出色的管理？
问：
机构领导是否已确保良好的内部审计系统已经建立，以监督环境计划和服务取得的进展？
衡量标准：
∙环境信息管理系统的质量
∙环境项目管理过程的质量
∙与环境治理方案及服务相关的审计计划、报告和资源的质量
潜在的数据来源：
信息管理/信息技术（IM/IT）计划和报告，审计报告，业务计划，计划和优先事项报告/部门绩效报告，环境绩效报告
面向民众的服务
要素：
机构领导确保环境政策和服务项目的制定必须征求它们所影响到的民众的意见，并要通过合作来加以实施。
指标：
问：
机构领导是否已确定有效的方法，以了解公众对环境的需求和期望，并对他们的需求和期望作出响应？
问：
机构领导是否已经建立相应的合作关系来实施环境政策和服务项目？
衡量标准：
∙公众在多大程度上参与了环境政策和服务项目的制定
∙涉及环境问题的决策在多大程度上征求了公众的意见
∙公众对环境政策和服务项目的满意度
∙在多大程度上与合作伙伴共同实施了环境政策和服务项目
潜在的数据来源：
内阁文件（即内阁备忘录），财政委员会文件（即财政委员会提案），审计和评价，公众调查，网站，赠款和捐款计划，业务计划，合同/行政管理协议/谅解备忘录
环境问责制
要素：
机构领导确保与环境治理成果绩效有关的各项责任分工明确，同时，这些责任要与指令、职责和资源相一致。
指标：
问：
机构领导是否已确保环境治理成果被恰当地纳入了问责机制和系统之中？
衡量标准：
∙环境问责制已经出现在企业和高级行政管理人员的绩效承诺中
∙环境问责制在多大程度上以制度的形式纳入了高级行政管理人员的绩效协议中
∙与环境问责制相关的绩效在多大程度上得到了监测和评估
∙管理人员在多大程度上得到了相应的环境问责制方面的培训
潜在的数据来源：
授权机制，绩效管理协议，绩效评价，项目活动结构，业务计划，计划和优先事项报告/部门绩效报告
加拿大术语表：
绿色干部评价研讨会
问责制（Accountability）：
对完成了什么工作和工作是如何完成的等问题同时作出回答的一种问责制度。
当问责制形成文后，它们就被视为官方责任。
与普通职责不同的是，普通职责可以分配给不同级别的许多个人来承担，而问责制往往只有一个评估对象，即各个行政官员。
环境与可持续发展专员（CESD）：
作为常驻加拿大审计长办公室的官员，该专员负责向议会议员提供关于联邦政府在保护环境和促进可持续发展方面所做努力的客观、独立的分析和建议。
该专员负责监督联邦政府所属各部必须制定和实施的可持续发展战略，开展审计和专门研究，监督政府对加拿大人民就政府在环境事务上所做工作提出的申诉所作出的反应，并向议会提交年度报告。
承诺（Commitment）：
用生动语言表达的一种简单和便于履行的陈述，说明某个行政官员承诺要取得的工作结果，同时，通过该承诺，该官员申明他承担的个人责任。
能力（Competencies）：
成功地胜任某项工作或职务所需要的技能、能力、知识类型或价值观。
符合性（Congruence）：
一方面指某项绩效衡量标准与承诺之间的符合程度，同时也指一组绩效衡量标准与所记录的一组工作结果之间的符合程度。
枢密院书记长（ClerkofthePrivyCouncil）：
加拿大公共服务部门中的最高级官员，负责公共服务部门的全面领导工作。
该书记长也担任内阁的秘书，负责向总理和内阁提供非党派性建议和支持。
部门绩效报告（DPR）：
联邦政府各部和机构必须每年（财年底）向议会提交一份报告，对照承诺以及在《计划和优先事项报告》和其他报告中提出的预期绩效，说明它们所取得的结果。
部门计划和优先事项报告（RPP）：
联邦政府各部和机构必须向议会提交一份报告，详细说明其下一年的计划和优先事项，并说明如何将提供给它们的资源用于取得他们的战略成果。
部门概算（Departmentalbudgetestimates）：
它详细列出各个部门和机构在下一个财年中为执行他们负责实施的计划所需要的各项资源。
该文件确定了费用开支机构（表决产生）和要求议会批准的随后拨款提案中包括的经费开支金额，以便使政府能够执行它的经费开支计划。
经济增长（Economicgrowth）：
一个国家在很长一段时间内总产出或人均产出的持续增长。
环境账户（EnvironmentalAccounts）：
针对自然资源和环境资产、环境保护支出以及物资和污染物流量的变化所调整的国民收入/财富的衡量指标。
这些账户可以通过实际存量和流量、货币支出，或者根据环境调整的宏观经济总量如
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