广州市本级政府性债务管理办法实施细则 精品.docx

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广州市本级政府性债务管理办法实施细则精品

附件3

广州市本级政府性债务管理办法实施细则

（送审稿）

第一章总则

第一条为加强地方政府性债务管理，建立规范的地方政府举债融资机制，有效防范和化解潜在风险，根据《广州市政府性债务管理办法》，结合我市实际，制定本实施细则。

第二条政府性债务分为三类：

（一）地方政府负有偿还责任的债务，指地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司和其他相关单位举借，确定用财政资金偿还，政府负有直接偿债责任的债务，分为以下三类：

1．地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务；

２．融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务；

３．地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

（二）地方政府负有担保责任的债务，指因地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务，分为以下两类：

1．融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保的债务；

２．地方政府（含政府部门和机构）举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

（三）其他相关债务，指融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府（含政府部门和机构）未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。

政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。

举债机构是指市本级政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司和其他相关单位。

公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的的投资项目，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政设施、园林绿化、公共交通、环境整治等城市基础设施建设项目，以及教育、卫生、基础科研、保障性安居工程等基本建设项目。

公益性项目债务是指举债机构因公益性项目建设发生的债务。

举债机构承担非公益性项目的融资不属于政府性债务。

第三条市本级政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司和其他相关单位举借、使用、偿还政府性债务适用本实施细则。

第四条举债机构举借的债务包括：

（一）依法通过银行贷款投入的在建项目必须严格执行国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）规定。

对原计划由市融资平台公司通过银行融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况进行处理。

市财政部门要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目。

经市政府审批后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司银行贷款融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。

（二）拓宽融资渠道，通过市场化方式引导社会资金解决建设资金。

鼓励和引导民间资本进入公共事业领域项目建设，支持民间资本进入市政设施、公共交通等基础设施项目，以及教育、卫生、基础科研、保障性安居工程等基本建设项目；融资平台公司依法发行企业债券、使用中期票据和保险基金等为公益性项目筹集建设资金；中央、省政府允许采取的方式推进我市市政基础设施项目建设。

第五条政府性债务管理实行统一领导、分级负责的办法。

政府性债务的举债由市政府统一管理，举债机构依法需要通过银行贷款、发行企业债券、使用中期票据和保险基金等的举债计划，先报市财政部门审核，再报市政府审批。

市财政、发展改革、审计、法制等部门应当履行下列职责：

（一）市财政部门负责举债计划的审核、债务的日常管理和履行财政监督等职责；

（二）市发展改革部门负责本级政府性债务投入项目的审批、年度投资计划下达和投资管理工作，会同有关部门履行行政监督等职责；

（三）市审计部门负责对政府性债务进行审计；

（四）市法制部门负责政府性债务合同的审查；

（五）市融资平台公司的行政主管部门协助政府相关部门对其相应的举债单位履行监管职能。

第六条举借政府性债务应遵循适度举债、注重实效、防范风险、明确责任的原则，做到“权、责、利”和“借、用、还”相统一。

举借地方政府负有偿还责任的债务规模应与本级政府财政的承受能力相适应，年度地方政府负有偿还责任债务余额已达到或超过当年本级政府财政可支配财力的，不得再直接举借新债。

第七条建立监测政府性债务的指标体系和预警机制，运用负债率、财政债务率和财政偿债率等国际通用的监测指标，设置警戒线，监控地方政府负有偿还责任债务规模和风险。

负债率，是指反映本地区国民经济状况与政府负有偿还责任债务余额相适应的程度，表明本地区生产总值所承担的政府负有偿还责任债务情况。

即：

负债率=政府负有偿还责任债务余额/地区生产总值，警戒线为10%。

财政债务率，是指反映市本级当年可支配财力与本级政府负有偿还责任债务余额的比例。

即：

财政债务率=市本级政府负有偿还责任债务余额/市本级当年可支配财力，警戒线为100%。

财政债务率分析，如债务率超过100%，表明本级政府债务风险较高；如低于100%，表明本级政府债务风险较低。

财政偿债率，是指反映市本级当年可支配财力所需支付当年市本级政府负有偿还责任债务本息的比重。

即：

财政偿债率=当年市本级政府负有偿还责任债务还本付息额/当年市本级可支配财力，警戒线为20%。

财政偿债率分析，如偿债率超过20%，表明市本级政府到期债务的偿债压力较大，风险较高；如低于20%，表明市本级政府到期债务的偿债压力较小，风险较低。

市本级的负债率、财政债务率、财政偿债率中有一项指标超出警戒线，或者严重拖欠到期债务的单位，原则上不得举借新债。

特殊情况需要举借新债的，须经市财政部门审核后报市政府批准。

第八条政府性债务实行年度收支计划管理。

政府性债务年度收支计划应当根据建设需要和承受能力，充分考虑本地区经济社会发展状况和政府可支配财力。

政府性债务规模应当与国民经济发展状况和可支配财力相适应。

市融资平台公司的负债规模应当与其偿债能力相适应。

第二章政府性债务计划的管理

第九条市财政部门会同市发展改革部门对“十二五”规划期间我市经济发展状况和可支配财力情况进行预测，提出中长期严格控制政府性债务规模的方案报市政府，作为市政府宏观经济调控的参考依据。

全市政府性债务收支计划由市本级、区（县级市）政府性债务收支计划组成。

市本级政府性债务收支计划由市本级举债机构的政府性债务收支计划组成，由市财政部门负责本级经批准的政府性债务收支计划的汇总工作。

区（县级市）财政部门负责本地区经批准的政府性债务收支计划的汇总工作，并于每年3月底前上报市财政部门。

举债机构举借政府性债务的，必须按照市财政部门的要求编制部门（含所属所有单位，下同）、单位政府性债务投入项目年度收支计划，举借政府性债务投入的项目必须按基本建设程序办理报批手续。

其中，融资平台公司于每年10月上旬前，应就政府投资项目按照投资总体需求制定下年度债务收支计划（包括本年度实际使用融资情况、年末债务余额、下年度融资计划、投入项目资金计划、偿债计划、偿债资金来源、预测年末债务余额等信息），及时报送相关主管部门审核，由主管部门在10个工作日内报市财政部门审核，报市政府批准后，纳入下年度项目预算管理，确保政府性债务按期偿还。

第十条政府性债务收支计划包括举借、偿还政府性债务计划和债务余额变动情况，按项目、债务类型反映举借和偿还政府性债务的情况，按债务类型反映偿还债务的资金来源、逾期债务处理等内容。

第十一条举债机构使用政府性债务资金投入的项目应当由市发展改革部门按照《广州市政府投资管理条例》的规定，审批通过项目建议书或可行性研究报告，并纳入市政府投资项目储备库的项目。

举债机构应向市发展改革部门申报政府投资项目年度计划。

其中，续建项目直接申报列入市本级政府投资项目年度计划；新开工项目一般从市本级政府投资项目储备库中选取，初步设计、概算经审批后，方可申报列入市本级政府投资项目年度计划。

市发展改革部门会同市有关部门对举债机构申报的年度投资项目进行审查后，列入市本级政府投资项目年度计划，并按程序报批下达。

第十二条举债机构必须在市政府批准的计划内举借政府性债务。

未按《国务院办公厅〈关于加强和规范新开工项目管理〉的通知》（国办发〔2007〕64号）明确的项目开工建设条件完成项目前期工作，以及未列入年度固定资产投资计划、政府性债务年度收支计划和未经市政府批准的政府性债务投入的建设项目，不得进行项目招投标和开工建设。

第十三条举债机构的政府性债务年度收支计划经批准后，在执行中确需调整的，应按《广州市政府性债务管理办法》有关规定重新报批。

第十四条上级政府或者上级财政部门转贷、承诺的政府性债务，市政府或财政部门应当签订还款承诺协议。

第三章政府性债务的举借

第十五条除使用外国政府贷款或者国际经济组织贷款进行转贷外，市政府（含政府部门和机构）不得作为政府性债务的担保人，也不得为其他经济组织担保。

第十六条需举借政府性债务或提供担保的部门（单位），应向市财政部门提出申请，经审核后报市政府批准。

第十七条符合下列条件之一的项目，可以批准举借政府负有偿还责任的债务或提供担保：

（一）市政道路、桥梁、隧道、园林绿化和公园、路灯、垃圾和污水处理、公共交通（含轨道交通）以及土地储备开发等城市基础设施建设项目；

（二）教育、卫生、基础科研、公立医院、保障性安居工程等基本建设项目；

（三）按照国家、省有关规定需要由政府偿还债务的项目。

第十八条有下列情形之一的，不予批准举借政府负有偿还责任的债务或提供担保：

（一）债务偿还资金来源和责任没有落实的项目；

（二）举借或提供担保的债务用于国家明令禁止项目的；

（三）举借政府负有偿还责任债务用于举债机构经常性支出的；

（四）政府负有偿还责任的债务已超过警戒线的。

第十九条申请举借政府负有偿还责任的债务或提供担保的部门（单位），应向市财政部门提供以下资料：

（一）举借政府负有偿还责任的债务或提供担保申请书。

申请书应载明项目名称、内容、具体用途、债务数额、贷款期限、年利率、偿还债务资金来源等事项；

（二）项目可行性研究报告或项目建议书；

（三）举债机构上一年度财务会计报表；

（四）市财政部门要求提供的其他相关资料。

第二十条举借政府负有偿还责任的债务或提供担保，要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院规定外，市政府（含政府部门及机构）和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或下列形式为融资平台公司提供担保：

（一）为其融资行为出具担保函；

（二）承诺在其偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；

（三）承诺当其不能偿付债务时，承担部分偿债责任；

（四）其他直接或间接形式为其提供担保。

第二十一条市财政部门对举借政府负有偿还责任的债务或提供担保的审核工作应当在30个工作日内完成，情况复杂的，可延长20个工作日。

第二十二条经批准的债务举借计划，举债机构在签订有关债务合同前，应由其主管部门法制机构对债务合同进行审查；数额较大的，还应按规定报市政府法制机构审查。

法制机构应对举债合同的主体、担保情况、违约责任等条文规定的合法性和合理性进行审查。

经审查的债务合同签订后10日内，举债机构应将合同副本报送市财政部门。

第四章政府性债务资金拨付和使用

第二十三条举借机构应严格按照批准的用途合理使用政府性债务资金，不得挪作他用。

其中，政府负有偿还责任债务资金不得用于举债机构办公用房建设项目、不得用于经常性支出和竞争性项目建设。

第二十四条加强政府负有偿还责任债务投资项目资金管理：

（一）使用政府负有偿还责任债务资金的项目，应实行项目法人责任制，项目法人对政府负有偿还责任债务资金的使用效益负责。

政府负有偿还责任债务资金投资项目，需要进行政府采购的，应当严格按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》的规定执行。

（二）使用政府负有偿还责任债务资金投资的项目，要严格控制建设项目工程变更。

建设项目实施中确需变更的，应遵循先审批、后变更的原则。

承包发包合同签订后，单项工程项目合同变更需要追加用款，应按市财政局、发展改革委、建委《关于加强单项工程项目合同变更追加用款管理的通知》（穗财库〔2009〕21号）规定执行。

（三）政府负有偿还责任债务资金的拨付。

建设单位依据市发展改革部门下达的年度固定资产投资计划，填写《工程项目资金拨付申请书，按规定程序向相关部门提出资金申请，经相关部门审核后，送相关举债机构办理拨款手续，由举债机构按工程进度通过直接支付方式将资金拨付到施工单位或提供劳务单位。

（四）市财政部门应当组织对政府负有偿还责任债务资金投资项目的预（概）算、结算进行财政投资评审，项目预算评审意见作为项目招标、政府采购的参考依据；项目结算评审意见作为拨付项目工程款总额的依据。

建设单位要严格按照财政部《基本建设财务管理规定》的要求，做好基本建设财务管理的基础工作，按规定设置独立的财务管理机构或指定专人负责基本建设财务工作，做到专账核算。

建设单位及其主管部门应加强对基本建设项目竣工财务决算的组织领导，组织专门人员，及时编制竣工财务决算。

建设单位应在项目竣工后3个月内完成竣工财务决算的编制工作。

在竣工财务决算未经批复之前，原机构不得撤销，项目负责人及财务主管人员不得调离。

（五）建设单位应按照绩效评价的有关规定及要求制定建设项目绩效目标，对纳入评价范围的项目资金的使用情况开展绩效自评工作，配合市财政部门开展重点评价工作。

第二十五条举债机构应定期向市财政部门报送使用政府性债务资金项目财务报告和政府性债务资金使用情况报告。

第二十六条使用政府性债务资金的单位，在使用政府性债务资金项目竣工验收合格30日内，向项目主管部门提交项目竣工报告。

第五章政府性债务的偿还

第二十七条使用政府性债务资金的部门或单位为最终债务人，最终债务人应当按举借政府性债务时出具的承诺承担偿债责任；最终债务人的法定代表人为偿债责任人，对偿还政府性债务承担领导责任；最终债务人的上级主管机关为偿债监督责任人，对偿债责任人组织偿还政府性债务承担监督责任。

举债机构应当督促最终债务人按时偿还政府性债务，在最终债务人不能按时偿还债务时应当依法履行偿还责任。

第二十八条市财政部门依照省府办公厅《转发省财政厅关于加强我省地方政府债务管理意见的通知》（粤府办〔2005〕50号）规定，根据债务规模统筹安排偿债准备金，为偿还政府负有偿还责任的债务提供资金保障。

第二十九条经市政府批准需用财政资金偿还政府负有偿还责任债务的，由市财政部门列入财政预算。

按规定需报市人大的，应上报审议通过后执行。

市财政部门根据需用财政资金偿还政府负有偿还责任债务的规模和期限结构，合理安排偿债准备金。

举债机构对非财政性资金偿还的政府性债务要统筹安排资金，制定偿债计划、明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

第六章财务管理和会计核算

第三十条市投融资平台公司应当建立财务预算管理制度，以现金流为核心，按照实现企业价值最大化等财务目标的要求，对资金筹集、资产运营、成本控制、收益分配、重组清算等财务活动，实施全面预算管理。

第三十一条市投融资平台公司应当建立财务风险管理制度，明确经营者、投资者及其他相关人员的管理权限，按照风险与收益均衡、不相容职务分离等原则，控制财务风险。

第三十二条市投融资平台公司应当以实际发生的交易或者事项为依据进行会计确认、计量和报告，如实反映符合确认和计量要求的各项会计要素及其他相关信息，保证会计信息真实可靠，内容完整。

市投融资平台公司向市有关部门报送的有关政府性债务报表必须与该单位的会计信息相一致。

第三十三条市投融资平台公司公益性项目债务核算必须按照财政部《关于印发〈地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法〉的通知》（财会〔2010〕22号）的有关规定执行。

第七章政府性债务的监督检查

第三十四条市财政、审计部门依法对政府性债务进行财政、审计的管理和监督。

举债机构应当严格按照有关规定进行财务管理和会计核算，接受市财政部门和主管部门的监管；在市审计部门的指导下建立健全内部审计制度，对政府性债务资金使用情况进行内部审计。

审计部门应当对政府性债务安排的项目进行定期抽查审计。

第三十五条举债机构应当在每季度结束后20日内向市财政部门报送政府性债务统计表。

区（县级市）财政部门按照市财政部门的要求，每季度结束后30日内报送季度、年度政府性债务统计情况等报表。

市财政部门按照省财政厅的要求，及时审核、汇总上报季度、年度政府性债务统计情况等报表。

举债机构应当将银行开户情况报送其主管部门及市财政部门，接受主管部门和市财政部门的监督。

第三十六条市财政部门牵头会同发展改革、审计、法制等部门，每年对市本级政府性债务情况进行一次全面调查，及时掌握政府性债务资金使用情况，向市政府提交政府性债务情况分析报告，对可能产生风险的债项及时预警。

第三十七条市审计部门应按照国家法律的规定，对政府性债务的举借、使用、偿还或提供担保等情况进行审计，并将审计意见抄送市财政部门。

第三十八条政府性债务的举借、使用、偿还或提供担保等情况列入领导干部经济责任审计范围，其审计结果作为考核领导干部的依据。

违法提供担保或贷款、违反规定使用以及骗取政府承贷或担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款和赠款的，依据《广州市政府部门行政首长财经责任问责试行办法》（穗府〔2008〕28号）、《广州市领导干部任期经济责任审计实施办法》（穗办〔2009〕2号）追究部门行政首长和相关负责人的责任。

第八章责任追究

第三十九条违反本实施细则规定，属于《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）所列违法行为的，依照该条例规定予以处罚或处分。

第四十条举债机构应严格按照市财政部门要求，及时、如实报送有关政府性债务资料，对恶意瞒报、不报、漏报行为，给予通报批评。

第四十一条不按规定程序私自举借政府性债务或提供担保的，对举债机构及其主管部门给予通报批评；情节严重的，依法追究有关单位及其工作人员的责任。

第四十二条举债机构应严格按照经市政府批准的用途使用政府性债务资金，对违规使用的，对举债机构给予通报批评并限期整改；情节严重的，依法追究有关单位及其工作人员的责任；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

第九章附则

第四十三条国家和省对政府性债务管理另有规定的，从其规定。

第四十四条区（县级市）政府可参照本实施细则执行。

第四十五条本实施细则自发布之日起施行，有效期至2014年7月5日止。

有关法律、政策依据变化或有效期届满，根据实施情况依法评估修订。