中国领导集权体制的改革.docx

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中国领导集权体制的改革

中国领导集权体制的改革问题研究

——论央地关系中集权与分权的辩证统一

[内容提要]一直以来，对于中国领导体制的认识，普遍看法是中国作为一个单一制国家，一方面是最集权的国家；另一方面，由于历史传统等诸多问题的影响，中国同时又可能是最分权的国家。

因此，我们就不应该试图建立一个完全分权或完全集权的体制，而应该走一条有选择性集权的道路。

这意味着在集权的同时还要进行分权，把中央集权与地方分权结合起来，实现“集分统一”。

[关键词]领导体制，集权，体制改革，央地关系

一、引言

（一）改革背景

一直以来，对于中国领导体制的认识，普遍看法是中国作为一个单一制国家，一方面是最集权的国家[1]，中央以下达文件和命令的方式控制了大部分决策。

所有行政组织的设计权和立法权高度集中于中央；地方政府拥有的权力是行政授权，随时可能被收回，不存在地方自治；剩余控制权在中央。

由此，自1978年以后，中央为了刺激地方经济快速发展，开始大量放权。

即使在1993年之后中央又开始将权力往上收，但由于种种原因，地方自主权仍然较大。

因此另一方面，中国同时又可能是最分权的国家[2]。

事权高度集中于地方政府，除国防、外交之外的几乎任何事情的执行权均在地方政府；地方政府享有大量的自由裁量权，地方行政首脑有时被形象地比喻为“土皇帝”。

由此可见，单纯的强调领导体制的过分集权是片面的，只要求地方分权与自主性势必会带来诸多隐患。

只有将“集”与“分”有机地结合起来，才能真正实现领导集权体制的有效改革。

（二）本文结构

本文意图从“集分关系”入手，讨论集权体制的改革方法，第二部分将介绍集权体制的现状；第三、四部分将从正反两个方面入手，分别论述集权与分权的优劣，由此得出不可以单纯追求一方面，而对另一方面全盘否定的结论；第五部分则以结论为基础，论述改革的具体方法；第六部分为全文小结。

（三）改革意义

中国领导体制的权力过度集权现象有目共睹，权力过分集中的弊端，给社会主义现代化建设事业造成了种种危害。

一旦集权现象得到改变，首先，企业的积极性与创造性将得到解放，进而促进了社会主义市场经济的发展（这也是中国领导集权体制改革这些年来的主要方向）。

其次，将会改变政府机构的臃肿、人浮于事和工作效率低下的现象。

最后，可以减轻领导机关负担，改变事务主义以致官僚主义的现状。

另一方面，作为经济发展的代价，地方财政乃至行政的过分分权，同样有着急需关注的现状。

因为过度分权则可能导致国家的分崩离析，尤其在中国这个有十二亿人口的大国，对任何“乱”的隐患，切不可掉以轻心。

居安思危、防微杜渐是关心国家命运的人们应取的态度。

王绍光曾以前南斯拉夫为例解释过度分权的危害，一九八九年，其联邦政府只能支配国内生产总值的4％，财政总收支的20％。

财力上如此虚弱的政府是不可能履行许多非它履行不可的职能的。

无怪乎，一年以后，这个国家就分崩离析了。

中国今天的分权程度与前南斯拉夫八十年代初的很接近，关心中国前程的人，切不可以侥幸心态漠然视之[1]。

由此可以看出改革地方分权的重大意义。

二、问题现状

从理论上说，中国目前的政权是世界上少数几个权力非常集中的政权之一，而中央政府则在其中居于绝对的主导地位[2]。

中国是一个单一制国家，就统治制度内部来说，一切政治权力的源头都是中央政府。

然而，权力的高度集中性并未能保证权力意志的有效落实。

许多中央决策一旦下派到地方，就会出现执行不力、上级决策无法贯彻落实的现象。

中国的体制改革不能只盯着中央，如果中央无限民主化，而地方集权化，就会出现地方集权主义。

因此有人也指出，中国目前隐患最大、危害最深的体制性危机是中央逐渐民主化，而地方势力集权化，而由此得出体制改革的关键在地方政府的结论[1]。

在中央集权但欠足够的权力，地方分权但欠足够的民主的困境下，尽管体制设计与权力运行方式使领导权力集中、甚至过度集中与中央，但中央对基层地方的实际领导力与权力的集中度不符；尽管地方拥有了自由的裁决权，但地方的民主不等同于公民的民主，地方政府利益的最大化也不等于当地公民的利益的最大化[2]，导致领导权力的下放没有给予地方政治实际的民主化发展。

处在“集权——分权”悖论中，如何正确处理好“集分关系”，成了领导集权体制改革进一步深化的先决条件。

    在那些涉及到全国性意义的领域，中央政府要不惜一切代价把权力集中起来，并通过垂直系统行使这些权力。

但在有关地方事务的领域，应当视地方政府为一级政府，让地方政府拥有包括地方司法、立法和行政在内的所有权力。

因为在管理地方事务上，地方政府不可或缺。

没有足够的名实相符的权力，就会很难履行其应当的政府责任。

三、传统认知：

集权之害与分权之优

在传统认知中，集权招人厌恶，如今是分权的时代[3]。

不可否认，虽然本文要求以辩证全面的观点和态度来解读“集权”与“分权”，但是，集权倾向于导致危害，分权利于实现发展，也是不争的事实。

（一）集权之害

1、中国领导集权体制的形成

集权，是指一切最后决定权集中在上级领导机关和领导者，下级必须完全遵照上级的指示和决定办事。

首先，在历史上中国有着高度集权的传统。

其一，中国历史上封建专制主义对集权体制产生了影响，这一点不做过多阐述；其二，过去革命战争时期共产党传统领导体制对集权体制产生了影响，一个是党的一元化领导口号，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。

党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导，使少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误[1]。

另一个是党的家长制作风，家长制作风，除了使个人高度集权以外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。

从一九五八年批评反冒进、一九五九年“反右倾”以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。

这些历史与传统对现在的领导体制有一定影响；其三，共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统与原苏联领导体制模式对集权体制产生了影响，高度的垂直管理控制权力使得前苏联成为了以中央集权为核心的官僚国家[2]，这种权力控制模式仍然在影响着现有体制。

其次，领导集权体制的改革再次有如此大的呼声，与大部制改革有着密切关系。

大部门体制改革缩减了部门数量，增加了部门职能与权限，就必须要预防集权的风险，处理好“央地”关系，合理划分中央与地方事权体系，在不与国家法律相抵触的建立与事权相匹配的财权、人事权、机构组织权等地方自主权，更好地实现责任政府和民主政治[3]。

2、中国领导集权体制的后果

关于集权体制的弊端，1980年8月18日，在中共中央政治局扩大会议上，邓小平指出，权力高度集中，会妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因[1]。

从而高度概括了权力高度集中的危害。

从历史上看，有观点认为，造成文化大革命与苏联解体，都与权力高度集中有着密不可分的关系。

在高度集权的条件下，中共“八大”以来，党代表大会未能按规定行使决策权，是与反右派、大饥荒和“文革”这三场大灾难联系在一起的[2]。

 而高度的垂直管理控制权力使得前苏联成为了以中央集权为核心的官僚国家，地方政府没有任何实质性的权力，更不用说是社会了。

没有地方和社会的权力，体系的运作和可持续发展就缺乏动力，最后导致失败。

从当代社会的角度，权力的过度集中，使以权力主导的资源分配机制不公、权力与权利的失衡以及权利的不平等，导致资源、利益和代价分配失衡，从而引发了当下中国现代化过程中出现的“城市病”、贫富分化、城乡差距、地域差距等“发展综合症”。

要化解“发展综合症”带来的困顿，就必须分权。

（二）分权之优

1、分权的优势

分权的好处可以归结为一句话：

分权有利于提高效率[2]。

具体说来，第一，当地方掌握了权力的自主性，就可以针对当地情况，为了实现地方利益，因地制宜地采取地方特色政策。

这样，一方面，分权可以为公民提供更多选择，因为分权可以发挥地方官员对当地充分了解的信息优势，为满足本地居民的偏好服务，因此，人们可以依据自己的偏好进行选择；另一方面，分权有利于调动地方的积极性，促进地方制度创新与实践。

第二，分权有利于促进政治体制的民主化进程。

一方面，当地域范围缩小后，分权有利于促进居民参与当地事务，从而有利于促使地方政府对各地居民负责；另一方面，Brennan和Buchanan提出了分权有利于缩小政府的总体规模的假设[1]，认为分权带来了地方政府间的竞争，从而打破了中央政府一统天下的局面。

这意味着将市场关系引入政府部门，结束了垄断。

其结果必然是政府效率的提高和政府规模的缩小。

四、集权与分权的双面性

（一）国家的权威

在社会主义性质的中国，集中力量举国建设之事屡见不鲜，集权所带来的巨大成效也显而易见，集权下的高能量、高效率，令人利目相看，觉得集权难以取代，也不可全丢。

正如印度一位议员曾经说，他们国家因为没有邓小平，所以没有中国这样的飞速发展。

他又说，他们的民主制度，不可能让邓小平这样的人物长期在台上执政，推行其改革方针。

言外之意，中国的集权统治，成就了中国的改革开放。

事实也确实如此。

[1]

20世纪80年代，“新权威主义”的论调在知识界曾引起强烈争论，从中可以看出，即使被视为改革先锋派的知识分子，也有相当一部分人对权威抱着崇拜。

“新权威主义”的代表萧功秦指出，“新权威主义”是指第三世界的非社会主义国家，由于国家内部现代化因素缺乏，新建立的民主体制无法控制整个国家的政治局势。

此时，政权内部便会自上而下地推行权威政治，稳定社会秩序，从而为社会稳步地向现代化过渡创造条件。

但是，新权威主义具有许多前提条件。

首先，治国者在经济上必须具备一定现代化导向，应与市场化趋同；其次，在政治上凭借官僚体制与军事力量，甚至不惜采取高压手段镇压政治反对派；最后，对西方资本、先进技术、文化采取开放政策。

当我们考察这个概念在中国的适用性，可以看出中国不符合上述概念实施的背景和条件。

但是，作为一种现代化模式的选择，“新权威主义”中强调的集权的重要性，无疑具有一定的参考及启迪作用。

从“新权威主义”的讨论中，可以看出集权的诸多好处。

虽然，当行政区域范围缩小后，管理难度被降低，公民得以参与政治生活，但全国性事务的统一性与一致性，甚至国家的权威无法保证。

在这种情况下，第一，只有集权才能保证有效地提供全国性共享物品和服务，例如统一的武装力量、国防和外交，所有这些属于现代国家的最重要的政治权力，这些制度的建设不需要很多的民主方面的考量；第二，集权有利于将跨地区外部效应内部化（internalized）[1]，解决许多跨行政区域的问题，例如河流污染治理，跨省教育等等；第三，集权有利于获得规模经济效应，因为对有些公共服务而言，使用他们的人越多，人均成本越低。

这时，如果几个地区协调对这类公共服务的提供，这些地区的居民都会受益；第四，集权有利于进行收入再分配，因为进行收入再分配可能是出于两种考虑：

一是社会正义，二是社会安定，而不论是出于何种动机，靠地方政府来实行再分配都难以达到其目的。

综上而言，集权有利于实现国家的宏观稳定，出于这些考虑，我们不可能在集权体制改革中，对集权采取全盘否决的态度。

（二）分权的底线

在前文中，我们已经多次提到了分权是有底线的这一观点，原因有二：

其一，分权的优势是有条件的。

首先，分权的单位必须足够小，否则我们说的由于行政区域缩小带来的管理难度降低的优势就不复存在，而这个“足够小”至少应限制至乡镇；其次，公民必须能行使用投票影响政府构成的权利，投票能够揭示自己的政策偏好，也能迫使地方政府对他们负责；最后，公民必须有自由迁徙的权利即“用脚投票”的权利。

如果居民没有“嚷嚷”（voice）的选择，那么他们必须有“撤出”（exit）的选择。

原因其二，分权不是万能的。

首先，分权有利于缩小政府的总体规模的假设也许根本不存在。

自从Brennan和Buchanan在一九八○年提出他们的假设后，很多人已试图用横截面数据或时间序列数据来检验它，最后发现：

分权与政府大小没有任何必然关系；其次，分权只能在有限的范围内促进制度创新，更确切地说，制度创新只会出现在地方政府活动的范围内。

并且虽然分权结构有利于促进创新，但集权结构更可能促进推广；最后，分权有许多无法解决的领域，这些领域就是集权的长处，包括：

分权不能提供全国性共享物品和服务；分权难以克服跨地区外部效应（interjurisdictionalexternalities）问题；分权有时无法得到提供共享物品或服务的规模经济效应（scaleeconomies）；分权几乎完全不可能解决宏观稳定问题，分权体制不利于解决收入再分配问题[1]。

五、领导集权体制的改革措施

既然分权和集权各有利弊，我们就不应该试图建立一个完全分权或完全集权的体制，抽象地争论“到底是分权好还是集权好”是徒劳无益的。

中国要建立一个现代规制型国家，就必须走一条有选择性集权的道路。

这意味着在集权的同时还要进行分权，把中央集权与地方分权结合起来，实现“集分统一”。

（一）选择性分权

1、地方分权

在领导集权体制改革中，分权一直是一个传统思路。

关于地方权力究竟可以有多大，应以地方能力大小为原则，地方可以独自承担与处理的地方事务，要放手地方；地方无力独自解决的事务，中央则应收权，由其统一处理。

在这个原则的指导下，主要有以下具体要求：

第一，在行政权上尽可能分权，充分调动地方自主的积极性，行政必须分散，这样对地方的统治才会有效。

能够由地方提供共享物品和服务的功能应尽可能下放，同时，若出现跨区域外部效应，应尽可能由低的一级政府负责将外部效应内部化，减少对中央的依赖；第二，在财政权上有选择性的下放权力，如税收制度、金融制度等等，需要具体的考量和分析，有些需要集中，有些则需要分散。

中国在经济领域的分权起步最早，目前成效也最大，虽然如今已有地方财政权不能再继续加大放权力度的呼声，但从分权制改革中可以看到，中央政府的集权化改革是和分权化、地方化进程联系在一起的在中国这样一个人多地广的国家，高度的集权非但非常困难，而且会造成实际行政过程中的分权和政令不通。

过分相信财政和行政集权的力量最终反而可能削弱中央政府真正的施政能力。

有观点认为，选择性集权的另一面就是真正意义上的地方分权。

这在某种程度上，表明了选择性集权的实质与领导集权体制改革的重点，都在于分权。

2、中央集权

随着领导集权体制改革不断摸索与实践，越来越多的人认识到集权的中央政府的不可或缺性，只有中央的集权，才能保证地方自主权力的实施与社会主义制度优越性的体现，已经成为许多人的共识。

不断规范党政关系，是集中中央权力的关键。

邓小平就曾指示，要真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。

今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。

政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了[1]。

基于此，有观点提出了要形成“四权统一，两权平衡”的政治格局，即党权、军权、政权、民权统一，同时做到执政党权力和政权权力的平衡[2]。

只有规范党政关系，加强党的宏观领导，减少党的具体指导，中央政府的权力才能进一步集中。

中央集权的重要措施是加强自身制度的建设，在地方政府之外，在地方建立属于自己的各种制度。

一方面，完全属于中央政府的事情，如统一的武装力量、国防和外交，是不能让地方政府分享的；另一方面，中央政府要在地方政府之外，建立一套属于自己的制度体系。

如控制司法权力，加强宪政建设，对这些权力的行使实行法律监督，以建立法治国家为进行领导集权体制改革的辅助目标。

中央制度建立自己的独立于地方政府之外的统治体系，并不是要对地方进行全面的统治，而是要把那些事关国家利益的权力集中起来，而把另外一些权力完完全全下放给地方，只对其进行宏观上的方向指引。

（二）向社会分权

曾有过比较极端的对文化大革命的评论表示，“对文化大革命可以有多种解读，我从中体会最深刻的，就是民主权威的势力，只要将觉悟并行动起来的劳动群众按法制组织，调动并发挥其作为民主权主体的积极性，那么，他们的民主权所包含的权能就可以转化为权力，具有相当强大的权威，这是可以制约并改革行政集权体制的惟一力量。

文化大革命的历史意义，可能主要就体现在这一点上，这是以巨大损失和沉痛教训换来的，我们更应珍惜并深入发掘。

”[1]从中可以一窥民主的威力。

中央与地方关系中的制度问题之一是分权但缺乏民主[2]。

我们无法保证地方政府一定代表本地公民的利益，它可能只代表它自己的利益，这就导致地方政府利益的最大化并不等于当地居民利益的最大化，因此地方分权只停留在地方政府，而公民并没有分享到权力。

这就要求我们切实加强民主进程，这是使领导集权体制改革达到预期效果的保证。

中央权力要增加的人民性，来保证其有效地深入地方，分解地方权力。

人民性要通过发展民主制度来实现：

一要给予公民真正的投票权，保证公民表达政治诉求的渠道畅通；二是要确保基层直接选举的落实，使地方政府真正代表公民利益，以此使地方自主治理的优势得以真正体现。

除了政治参与，中央向社会放权还应体现在公民能够对权力进行制约与监督上。

亚当.史密斯曾说：

只有社会才能管制权力和金钱，只有赋予社会，正义才能得到伸张。

权力制约的突出特点是群众性、社会性、自下而上性。

也就是说，权力制约不仅是一种组织或制度制约，更主要的它还是一种群众制约和社会制约。

只有领导者真正置身于群众和社会的监督之下，权力滥用的情况才有可能大为减少。

而对于权力监督，真正起作用的权力监督不可能是内部监督，而是社会监督，中央进一步向社会放权，是领导集权体制改革的改革方向。

六、小结

中国的领导集权体制改革已经进行了三十多年，重新分析目前情况，考察问题出现原因，就可以发现，再单纯的考虑改革方向应朝着集权还是分权，已经不合时宜。

为此，本文就领导集权体制改革的新尝试：

“集分结合”，做了简短的描述，并就具体实施要求提出了一点看法。

但是，不可否认，对此仍有许多亟待解决的疑问，例如公民真正地政治民主虽然有种种设想，但真正得以实施的可行度有多高？

又凭借什么来保证地方政府愿意让公民分解它们的权力？

地方应得权力又该如何得以保证尽可能独立？

中央到底可以采取何种制度创新来控制地方以保证集权？

这都是有待我们进一步深思的问题。