我国地方政府财政支出绩效管理的制度研究.docx
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我国地方政府财政支出绩效管理的制度研究
我国地方政府财政支出绩效管理的制度研究
制度、户籍制度和城乡二元制结构基础上,以城市“单位福利制”和农村“集体福利制
度”为主体,建立起一个相对简单、平均主义和国家配给的公共产品供给体系,在城市
实行“单位福利制”,采取“企业办社会”的公共产品提供模式,各种企事业单位同
时兼具生产经营和公共产品供给的双重职能,向所有员工免费提供同质的基础教育、公
费医疗、福利服务、住房分配等公共服务.在农村通过“集体福利制度”提供基础教育、
集体养老和合作医疗,村集体成为农村公共服务的融资和供给主体,国家直接提供的资
金和资源支持较少。
在这种行政管理体制下,有利于克服无政府状态,在当时财力紧张
的情况下集中资源办大事,有效实现较大范围内的广义公平,但存在“政府和企事业单
位的关系越是密切,政府的职能就越具有经营性和生产性,政府的职能也就越扭曲。
”
的问题。
由于政府无法取代市场和中介组织在公共生活中有效作用,这种密切的政府和
企业、政府和社会的关系,导致政府注重生产经营而无力提供足够的公共产品,提供公
共产品的出发点以及具体提供何种公共产品也依赖于政府官员的主观意志,没有一个健
全的公共产品输出体系,直接影响国民经济健康快速发展,造成公共产品供给的范围和
种类极其有限,政府成为社会生活中唯一的公共产品投资者,其融资方式具有全国性、
单一性和强制性的特点。
在国家高度集中的计划经济体制管理模式下,计划指令管理是国家经济社会运行的
核心和基础,财政管理仅作为计划控制的简单会计核算手段,并且凸显出生产型财政的
重要特征,侧重于以企业利润为核心的财政收入管理。
此阶段财政支出管理的主要特征:
一是国家垄断经济社会管理,财政支出范围无所不包,几乎覆盖到整个社会生产和消费
的各个方面,所有的政府财政支出都是合理的、必须的。
二是财政支出管理流于形式,
一方面由于财政支出完全附属于国家计划管理,财政支出遵循行政长官意志并且随意性
较强,财政支出预算约束软化;另一方面基数加增长的财政支出管理模式,需要高度完
善的信息管理、计划控制、实施能力和修正机制,这些条件是新中国建立初期难以达到
的,只能是不考虑实际运行情况的简单粗放的机械计划管理,计划管理和实际运行脱节
现象比比皆是,国有企业运行成本高、效益低问题始终难以解决。
长期奉行高积累、低
消费的发展政策使社会公众理应享有的公共产品和公共服务长期处于较低水平。
在计划经济时期,地方政府具有战略防备性的制度设计趋向。
从行政管理角度看,
地方政府是被动的、僵化的政策执行者和权力传递者,难以发挥地方政府了解辖区居民
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财政部财政科学研究所博士学位论文
部分地区和行业出现公共产品过渡市场化问题,造成公共产品和服务供给不足。
农村公
共产品仍维持“集体福利制度”,政府减少农村地区公共产品投入,拉大城乡政府管理
服务差距。
在政府财政管理方面,政府财政支出逐步退出生产性领域资源配置,以推动
经济运行体制的市场化步伐,以存量减少的方式体现政府职能转变。
该阶段政府财政支
出范围界定较为复杂,同时包括改革和发展两个主题。
一方面必须打破财政支出作为计
划经济体制下生产性资源配置的主体作用,以便让体制外的资源能够寻求自发组合的方
式,通俗地讲就是政府财政放权让利的过程,开放资源配置权,让出资源配置范围,形
成以利益为导向、以供求为平衡、以资本社会动员为核心的市场化机制雏形。
另一方面
在社会资源配置转型过程中,政府必须继续承担社会经济发展的稳定任务,包括保持政
府和国有企业的税收纽带关系以保持基本的平衡支撑能力、保持对经济建设较大投入以
确保对经济总量的基本维持能力、保持对利益受损者财政补贴以确保体制转轨的平滑
度,此时政府既要主动推动改革,又实际承担体制改革所带来的损失和成本。
总体而言,
这一阶段是一个传统资源配置方式逐渐被削弱、瓦解的过程,主要表现为政府在经济增
长中地位和比重的下降。
在社会主义市场经济构建时期,我国启动以放权让利为核心的中央政府和地方政府
改革,把激发地方政府积极性作为制度建设重点,地方政府逐渐获得广泛权力:
一是扩
大地方政府事权,赋予地方政府人事管理权、固定资产投资项目审批权、对外贸易和外
汇管理权、物价管理权、物资分配权、工资调整权等;二是扩大地方政府财权,推行多
种形式财政包干体制,实行分税制财政管理体制;三是增加地方社会管理权,通过行政
发包和属地管理,逐步将政府绝大部分公共产品和公共服务供给职能划归地方政府。
自
此地方政府转变整个国家政权结构中“权力传送带”的职能定位,逐步成为相对独立的
政府管理主体,地方政府不仅是中央政府在地方区域的代言人,而且是职责相对独立、
对区域政治经济社会发展承担责任的政府主体。
作为真正意义上的一级政府,地方政府
开始具有独立的意志表现、独立的利益追求和独立的行为能力27,地方政府成为国家经
济社会发展最为重要的推动力之一,得到世界各国广泛的承认和赞誉,甚至被认为是三
十年来中国经济奇迹背后最为重要的、最为独特的政府体制因素。
"沈荣华,钟伟军.中国地方政府体制创新路径研宄.北京:
中国社会科学出版社,209:
25-26
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第三章我国地方政府财政支出绩效管理的发展回顾
公共需求偏好的管理优势,难以自主决定公共产品供给的种类和数量。
从财政管理角度
看,按照国家行政区划分预算级次,原则上实行一级政权一级预算,但实际上地方政府
预算管理权和收支分配权相对较小,预算管理权限集中于中央政府,只留给地方少许财
力,用以解决农村、文教卫生事业和城镇市政建设以及其他临时性需要。
并不构成真正
意义上一级独立的预算主体,地方政府收入统一上缴中央政府,地方政府一切开支均需
要经中央政府核准并统一按月拨付。
综上所述,此阶段地方政府财政支出管理特征:
一是地方政府并未享有真正意义上
的独立财权,财政支出外部控制作用明显,自身财政支出管理职能弱化;二是地方政府
财政支出依附于计划指令,并不实际承担资源配置职能,仅履行财务会计核算职责;三
是地方政府财政支出生产性特征明显,采取基数加增长的投入控制模式,容易造成支出
控制弱化、计划和实际相脱节的现象。
二、社会主义市场经济构建时期地方政府财政支出管理（1978-1998）
社会主义市场经济构建时期是我国从计划经济体制向市场经济体制、从量变到质变
的发展过程,其特征是政府职能和经济发展高度相关。
我国社会主义市场经济体制改革
是政府在充分认识到计划经济体制的弊端后,积极推动、精心组织的强制性的制度变迁。
在这一过程中,政府扮演体制改革的组织者和执行者的重要角色并发挥重要作用。
在社会资源配置方面,政府不再是唯一的资源配置主体,大量政府机构被裁减,大
量政府职能和政府权力被废除,政府由直接参与经济管理转向间接发展区域经济。
政府
经济发展职能仍然居于重要地位,但国家指令性计划大幅度缩小,价格控制逐步放开。
市场经济迅速启动并发展起来,市场成为另一社会资源配置主体,大量具有自主或半自
主产权的企业迸发出极髙的创造热情,为社会生产大量的产品,极大丰富市场供给,满
足人们的物质需要“。
从公共产品供给方面,城市公共产品打破“单位福利制”供给模
式,逐步剥离行政机关、企事业单位公共服务职能,实行政府统一公共供给和收费供给,
26陈国权等著.责任政府:
从权力本位到责任本位[M].浙江:
浙江大学出版社,2009:
21
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第三章我国地方政府财政支出绩效管理的发展回顾
自1949年建国以来,我国经历从计划经济体制向社会主义市场经济体制的巨大转
轨变革,目的就是要发挥市场机制在资源配置中的决定性作用以及更好地发挥政府作
用,导致我国政治、经济、社会管理运行模式的重新构建和持续改善。
按照财政支出是
政府资源配置方式的本质属性,分阶段回顾建国以来我国地方政府财政支出发展情况,
指出我国地方政府财政支出绩效管理改革的重要性和必要性,阐述目前我国地方政府财
政支出绩效管理的主流模式和存在问题,提出今后我国地方政府财政支出绩效管理的发
展模式和框架性制度管理问题。
第一节我国地方政府财政支出管理发展回顾
本节根据财政支出外部控制一管理控制一责任控制的发展脉络,按照地方政府财政
支出管理的时间发展顺序划分为三大历史阶段:
计划经济时期地方政府财政支出管理
（1949-1978）、社会主义市场经济构建时期地方政府财政支出管理（1978-1998）和社
会主义市场经济完善时期地方政府财政支出管理（1998-至今）。
一、计划经济时期地方政府财政支出管理（1949—1978）
1949年中华人民共和国成立后,为迅速恢复发展饱经战争创伤的国内经济、解决国
内外严重的政治社会管理危机,我国模仿原苏联建立国家垄断的大一统的高度集中的计
划经济管理体制,相应地建立国家统收统支的财政管理制度。
在社会资源配置方面,中央政府是社会资源配置的唯一主体,对宏观经济进行全面
控制,对微观经济实施全面渗透,国家将各种经济活动纳入国民发展计划中,企业不过
是政府的附属品,企业的产、供、销等各项经济活动都被限制在政府指令性计划的范围
内,企业利润的大部分直接上交政府财政部门。
在公共产品供给方面,中央政府在单位
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第三章我国地方政府财政支出绩效管理的发展回顾
社会主义市场经济体制构建过程中,地方政府财政支出管理的最大变革是:
通过政
府间经济政治分权和财政体制调整,地方政府逐渐摆脱中央政府附庸的角色定位,通过
政府间博弈获取相对独立的财政支出管理权;随着社会主义市场经济体制构建,地方政
府职能定位日益明晰,财政支出重点逐渐由企业生产转向经济发展和公共服务,但受到
传统计划经济体制的制度约束,财政支出管理仍存在诸多问题。
（一）政府间财政体制改革使地方政府成为相对独立的财政主体
政府间财政体制变革的核心是政府间事权财权划分和财政支出责任确定,1978年后
我国政府间财政管理体制变革大致经历两个阶段:
财政包干管理体制阶段和分税制财政
管理体制阶段。
1.财政包干管理体制阶段
1980年中央政府开始财政管理体制改革,实行“划分收支,分级包干”的财政包干
管理体制,其基本内容是按照经济管理体制的隶属关系,划分中央和地方的收支范围,
收支指标确定后原则上五年不变,地方政府在划定的收支范围内自求平衡,这一制度首
次明确地方政府独立财权并划定财政支出范围,开启地方政府财政支出管理序幕。
1985
年中央政府推行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制,1988年中央政府
根据各地不同的财政经济情况,分别推行“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分
成加增长分成”、“上解额递增包干”、“定额补助”和“定额上解”等六种不同的制
度安排,财政体制调整主要集中在收入方面,中央政府和地方政府财政支出仍然按照行
政隶属关系来划分,并没有出现实质性的财政支出管理制度创新。
实行财政包干体制,
有利于进一步明确中央和地方的权力、责任和利益,增加地方的机动财力,调动地方各
级政府管理财政、发展生产的积极性。
然而中央政府财政收入状况和宏观调控能力未得
到有效改善,地方政府为了增加自己的财政收入,往往忽视全局利益,出现短期行为,
不利于跨省市、跨地区的联合和协作,不利于社会主义统一市场体系的形成和发展。
社
会经济生活中存在的投资膨胀、重复引进、重复建设和重复生产,都和地方财政包干体
制有一定的关系。
在财政包干管理体制阶段,地方政府初步成为具有现代意义的地方财权主体,拥有
较为完整的收入权和支出权,中央政府和地方政府支出范围开始划分,由于财政收支平
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衡和地区经济社会发展的需要,地方政府逐渐认识到财政支出管理的重要性,在实际工
作中逐步幵展科学管理活动,开启地方政府财政支出管理的序幕。
2.分税制财政管理体制阶段
随着社会主义市场经济的逐步确立,宏观经济管理和微观经济实体发展均需要破除
政府间财政利益博弈所带来的负面影响。
1993年国务院印发《关于实行分税制财政管理
体制的决定》,从1994年1月1日起在全国各省、自治区、直辖市以及计划单列市实
行分税制财政管理体制,政策意图在于合理划分中央政府和地方政府之间的事权财权和
财政支出责任,提高财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。
我国
分税制财政体制的具体内容包括:
中央政府和地方政府事权和财政支出划分。
中央政府承担国家安全、外交和中央机
关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须的支出以及
由中央直接管理的社会事业发展支出。
地方政府承担本地区政权机关运转以及本地区经
济、社会事业发展所需支出。
中央政府和地方政府的收入划分。
根据事权和财权相结合的原则,按照税种划分中
央收入和地方收入。
将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划分中央税收;将同
经济发展直接相关的主要税种划分为中央和地方共享税;将适合地方征管的税种划分为
地方税收,充实地方税税种,增加地方税收收入。
建立中央政府转移支付制度,改革前期主要通过中央财政对地方政府税收返还、原
体制中央补助、地方上解等过渡性措施实施,改革后期建立和完善政府间转移支付制度。
一方面建立和完善一般性转移支付制度,按照规范和公正的原则,根据客观因素计算确
定各地区的标准财政收入和标准财政支出,以各地标准财政收支的差额作为分配依据。
财政越困难的地区,转移支付程度越高;配合积极财政政策,适时出台工资性转移支付,
由中央财政适当补助财政困难和老工业基地和中西部地区;配合农村税费改革,实施农
村税费改革转移支付,中央财政按照统一规范、公正合理、公开透明的原则,重点补助
农业大省、粮食主产区以及民族地区和财政困难地区。
另一方面调整和完善专项转移支
付,配合西部大开发,保护和改善西部生态环境,对天然林保护工程、退耕还林还草工
程,新增部分专项转移支付项目;改进专项转移支付资金分配办法,按照客观因素的标
准制定专门的管理办法,提高资金使用效率,从源头上防止腐败。
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户,其实质是由财政部门最大限度进行政府资金管理,避免资金闲置,控制资金用途;
二是规范收入收缴程序,要求财政收入采用直接缴库和集中缴库两种方式进行收缴,小
额零散税收和法律另有规定的应缴收入,可采取征收机构集中缴库方式缴纳,其他税收
和应缴收入应釆取纳税人和应缴人直接缴库方式缴纳;三是规范支付方式和程序,按照
不同的支付主体,对于不同的支付项目,采取财政直接支付和财政授权支付两种模式,
部门支付应主要采用财政直接支付方式,未实行财政直接支付支出和零星支出釆取财政
授权支付方式,通过规范制度和程序,实现财政资金有效控制和监督。
3.政府采购管理制度改革
1999年财政部先后出台《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行
办法》和《政府采购合同监督暂行办法》,明确规定政府采购范围、管理机构、采购模
式和采购资金拨付方式。
2002年全国人大通过《中华人民共和国政府采购法》,使我国
政府釆购管理步入法制化轨道。
地方政府财政部门建立政府采购管理机构,制定一系列
政府采购运行机制和制度,形成各具特色、操作性较强的政府采购预算编制制度、市场
准入制度、监管制度、采购业务代理机构管理制度、资金拨付制度等,解决部门分散釆
购引起的资金浪费、容易腐败、缺乏公开透明等问题。
4.财政投资评审管理改革
2001年财政部以部长令的形式出台《财政投资评审管理暂行规定》,扩大基本建设
预决算的工作职能,推行财政投资评审制度,强化项目预算约束,提高资金使用效率,
控制部门项目管理无视市场规律、不顾财力可能、投资盲目攀比等行为。
从发展历程看,
财政投资评审由基本建设项目扩展到服务类、信息类、宣传类等财政专项项目,评审重
点由事后评审逐步向事中评审、事前评审延伸。
5.行政事业单位国有资产管理改革
北京市财政局于2005年率先开展行政事业单位资产管理工作,财政部于2006年出
台《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》,正式构
建“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的管理体制。
随后陆续出台行政事
业单位国有资产配备标准、行政事业单位国有资产处置管理办法、行政事业单位国有资
产收益管理办法等规章制度,建立动态管理的行政事业单位国有资产信息管理系统,逐
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第三章我国地方政府财政支出绩效管理的发展回顾
进财政管理体制改革”为目标,做出“进一步健全和完善公共财政体制的战略部署。
自此地方政府财政支出幵始倾向于满足辖区居民的公共需要,大量提供包括政治、经济、
科学、教育和文化等公共产品和公共服务。
在社会主义市场经济完善时期,地方政府财政支出管理的最大变革:
一是构建适应
社会主义市场经济的公共财政管理模式,合理界定政府和市场的资源配置关系,转变政
府投资拉动经济增长的传统模式,控制与经济发展相关的公共产品过渡供给,改善政府
基本公共服务供给不足现象,推动公共服务型政府建设;二是财政支出管理由外部控制
向管理控制、责任控制发展,按照西方国家财政支出管理经验,推行财政支出合规管理
工作,规范财政支出管理行为,推进财政支出绩效管理工作,提升财政支出管理能力。
（-）地方政府财政支出合规管理
1.部门预算管理改革
我国部门预算管理管理改革1999年起源于河北省,其后陆续在全国范围内广泛推
行。
具体内容包括:
一是改革预算编制的基本组织形式,每个部门一本预算,部门所有
收支均包含在一本预算内,预算内容完整地涵盖所有政府部门活动;二是细化部门预算
编制,所有资金都编制到部门、落实到项目,部门预算包括部门所有收支项目,收支信
息全面、细致、具体;三是部门预算编制从基层部门开始,主管部门审核汇总后逐级上
报财政部门,由财政部门汇总成年度预算草案,经政府审核后报送同级人大审批,改变
传统财政代替部门、部门代替基层编制预算的方法,提高预算编制的科学性;四是延长
预算编制时间,进行项目预算必要性和可行性论证,保证预算编制质量;五是统一预算
编制标准,制定人员经费标准定额和公用经费标准等额,按照财力可能和轻重缓急控制
项目预算29。
2.国库集中收付制度改革
2002年国务院审议通过《财政预算国库管理制度改革方案》,全面推行国库单一账
户体系,实现财政收支国库集中收付制度。
具体内容包括:
一是构建国库单一账户体系,
包括国库存款账户、财政零余额账户、部门零余额账户、财政预算外资金专户和特设专
2^9培勇,张斌,王宁.中国公共财政建设指标体系研究[M].北京:
社会科学文献出版社,2011:
1-3
29王加林.发达国家预算管理与我国预算管理改革的实践[M].北京:
中国财政经济出版社,2006:
103
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第三章我国地方政府财政支出绩效管理的发展回顾
在分税制财政管理体制阶段,地方政府逐步扭转重视财政收入而忽视财政支出的
理理念:
一是地方政府事权与财政支出挂钩,财政支出不仅是政府配置资源的权力,
时也是政府提供公共产品和公共服务的责任,无论从中央政府政绩考核,还是政府收
平衡要求,都促使地方政府幵始关注财政支出管理;二是中央政府转移支付制度影响
一般性转移制度依据地方政府财政收支差距来核定,财政支出在政府转移支付额度测
过程中起到至关重要的作用,地方政府需要认真核算本级政府所需承担财政支出额度
以作为与中央政府进行体制博弈的棋子。
（二）社会主义市场经济构建时期地方政府财政支出的管理特征
在社会主义市场经济构建过程中,地方政府财政支出的管理特征是退出生产性资源
配置,增加強补市场失灵、提供公共产品和公共服务等服务型资源配置,拉开地方政府
/财政支出管理的大幕。
但此阶段地方政府财政支出管理仍带有浓厚的计
理简单粗放,财政支出外部控制仍发挥主要作用,财政支出管理控制处于起步阶段,财
政支出存在效率低下、效益不高的突出问题。
1.地方政府财政支出仍采用基数加增长的管理模式
预算编制时间过短,一般在每年10月份开始下一年度预算编制工作,仅用两三个
月完成全年预算编制工作,预算资料收集不完备,项目论证不充分,预算编制仅到类款
不能细化到具体项目,预算编制流于形式,编制内容简单粗放,刚性支出比重过大,部
门利益固化而导致分配格局难以打破,资源配置与部门、行业实际需求不匹配,财政支
出随意调整支出方向,支出管理流于形式,财政资金使用效率不高,使用效益低下。
2.地方政府财政支出实行功能管理
政府部门没有一个完整的预算,具有资金分配管理权限政府部门,如计划、科技、
文化、农业等,甚至财政部门内部各业务赴（科）室之间,分别管理同一政府部门的不
同项目。
由于政府部门间信息不对称,导致部门多头申请经费、重复申请经费现象屡见
不鲜,普遍存在财政资金挪用、违规使用问题,政府部门财政支出使用情况控制弱化,
难以有效优化资源配置。
3.地方政府财政支出内容不全面
预算完整性受到挑战,部门预算外资金（包括行政性收费、罚没收入、经营性收入）
和政府型基金未能纳入预算管理,游离于政府和财政部门监管之外。
部门拥有资金自行
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第三章我国地方政府财政支出绩效管理的发展回顾
步实现行政事业单位国有资产管理与部门预算、国库集中收付、政府采购等制度衔接和
统筹推进,提高财政管理整体效能。
6.政府收支分类改革
财政部2006年正式实施政府收支分类改革,具体内容包括:
一是确定新的政府收
入分类,全面、规范、明细反映政府各项收入,在原有一般预算收入、基金预算收入和
债务预算收入的基础上,增加实行财政专户管理的预算外收入,采用国际货币基金组织
收入分类标准和国家统计局公布的最新行业标准对收入进行划分;二是确立新的政府支
出功能分类,涵盖财政内外、社会保险基金等所有政府支出,统一按照支出功能分类,
集中直观反映政府职能,尽量与国际通行做法以及国民经济统计分类标准保持一致,科
目设置充分体现财政预算管理的实际需要;三是确定新的政府支出经济分类,明细反映
政府各项支出的具体用途,构建一个可按支出具体用途独立反映全部政府支出性质的附
属科目表,按照支出管理要求分设80余个款级科目,充分满足细化预算和强化经济分
析的要求。
通过财政收支分类改革,力图推动我国财政信息的根本改进,为预算管理、
统计分析、宏观决策和财政监督等工作提供全面、真实、准确的财政信息,为构建科学、
民主的现代财政管理制度体系提供基础保障,提高财政管理的公幵性和透明性。
7.财政内外监督管理改革
从财政外部监督体系方面看,1999年全国人大通过《全国人民代表大会常务委员会
关于加强中央预算审查监督的决定》,地方政府据此陆续出台财政预算审査监督的地方
性法规,具体包括:
进一步提前预算初审时间,各级人大代表会议举行前一个半月,政
府要将年度预算草案提交人大财经委员会进行初步审议;进一步明确预算初审内容,要
求政府预算收支科目明确到类、重要项目明确到款,河北省要求对120个省级部门年度
预算进行预算初审,深圳市年度重大项目预算必须经过市人大常委会审议;加强预算执
行的监督,全国人大规定中央预算安排的农业、教育、科技、社会保障预算资金的调减,
须经全国人民代表大会常务委员会审查和批准,部分地方政府规定部门内部预算科目之
间的资金调剂要报送同级人大常委会备案,跨部门预算资金调剂要报送同级人大常委会
审批,年度超收收入预算的使用方向和项目安排也需要报送同级人大常委会审核批准。
从财政内部监督体系方面看,建立财政部门内部预算编制、执行、监督分离的内部控制
机
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