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我国工程监理研究论文
摘要
我国建设工程监理制度自“鲁布革水电站引水工程”开始探索，经历了从1988年的部分省市试点到全国普遍推广至今，其在工程建设中地位日益提高。
我国的建设工程监理制度虽然已走过了二十多年的发展历程，但是由于我国的建设监理制度起步晚，目前我国工程监理法规体系仍不够完善，对工程监理的责任、权利和义务缺乏全面系统的规定。
旧的建设工程管理体制还在运行并束缚着监理制度的发展，有关工程建设监理的法规制度不完善，监督引导机制不健全，对工程监理的作用、意义和监理人员的条件理解片面等原因，使我国的工程建设监理还存在许多问题，还有一些需要改进和完善的地方。
文章通过对我国建设监理制度所涉及到的某些建设行为的有关现状进行调查、统计和比较分析。
首先提出了我国目前建设监理制度执行过程中出现的一些问题，结合在工作实际中问题的解决，提出了相关的处理办法，如监理在实施时对项目的安全监管和控制，强化国内监理制度上的某些管理行为，加强对监理单位资质、监理人员的注册管理，监理人员的职业道德管理，监理队伍的人员培训和管理，工程监理责任和风险的转移等一系列的解决措施和改革发展的方向。
关键词：
建设工程，监理制度，监理行为，现状，改革
Abstract
TheprojectofLubugehydropowerstationturnsonourcountry’ssearchonprojectmanagementsystem.Sincefrom1988ourcountryhasfinishedtheexperimentaltestsandgeneralization,andtheprojectmanagementbecomesmoreandmoreimportantinprojects.Althoughtheprojectmanagementsystemhasexperienced20yearsdevelopment,itisstillnotwellestablished,theresponsibility,rightanddutiesstillneedoverallandsystematicdefinitioninprojectmanagementsystem.Nowtheoldsystemisstillrunning,anditrestrictsthesystem’sdevelopmentverymuch.Manyproblemsintheprojectmanagementsystemarenotresolved,suchas:
therulesoflawisnotwellinstituted,theleadermechanismisnothealthiness,onlyfewpeopleknowthefunctionandconditionofsupervisionengineerwell.Inaword,theoldsystemneedstobeimproved.
Thispaperanalysisthepresentsituationofourcountry’ssupervisionsystembasedonourinvestigationandstatistics.Atfirst,thispapergeneralizestheproblemsinsupervisionwork.Thencorrespondingprocessingmethodsarepresented,suchas:
strengthensupervisors’controlandmanagement,closecheckofsupervisionenterprises’qualification,strengthenmanagementofsupervisors’register,educationofsupervisors’professionalethics,professionaltrainingofsupervisors,responsibilityofsupervisors,transferriskofsupervision.Thesemethodspointoutthereformdirectionofourcountry’ssupervisionsystem.
Keywords:
constructionengineering,supervisionsystem,supervisionbehavior,presentstateofsupervisionsystem,reformofsupervision
1.绪论
1.1我国工程监理现状
工程监理制度是我国根据工程建设项目管理体制改革的需要，借鉴世界先进的工程管理经验，并结合国情所建立的有关建设工程项目管理的基本制度之一。
这项行之有效的建设工程管理制度，虽然在世界发达国家已有上百年的历史，但在我国推行，仅走过22年的历程。
它自1988年试点起步开始，于1996年在建设领域全面推行后至今，业已取得了明显的社会效益和经济效益，促进了我国工程建设管理水平的提高，得到了全社会的广泛认可。
因此，建设工程施工监理已成为建设工程管理中不可或缺的重要环节，其发展状况将对建设行业的发展产生重大影响。
[1]
建设监理制使我国的建设工程管理体制开始向社会化、专业化、规范化的管理模式转变，在项目法人与承包商之间引入了建设监理单位作为中介服务的第三方，在项目法人与承包商、项目法人与监理单位之间形成了以经济合同为纽带、提高工程质量和建设水平为目的的相互制约、相互协作、相互促进的一种新的建设项目管理运行体制。
建设监理制度正在逐步由摸索、借鉴阶段向完善、成熟阶段发展。
中国工程监理制度起源于1988年，以建设部同年颁发的《关于开展建设监理工作的通知》和《关于开展建设监理试点工作的若干意见》为标志，率先选择在北京、上海、天津、南京、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳八市和能源、交通两部的水电和公路系统等城市和行业进行试点。
经过试点和铺开，迄今已有22年的历史。
此间，经历了起步（试点）阶段、稳步推广阶段、全面推广阶段以及业务拓展阶段等四个发展阶段，无论从理论上还是实践上都积累了丰富的经验。
在这期间，伴随着相关经验的积累、监理法规的不断完善，施工监理工作内容也呈不断扩展趋势。
实践证明，推行施工监理制度，促进了我国工程建设管理水平的提高，取得了明显的社会效益和经济效益，得到了全社会的广泛认同，监理已成为工程建设中不可缺少的重要环节。
此种趋势和现状，见证了施工监理行业的巨大发展。
但是由于我国的建设监理制度起步晚，目前我国工程监理法规体系仍不够完善，对工程监理的责任、权利和义务缺乏全面系统的规定。
旧的建设工程管理体制还在运行并束缚着监理制度的发展，有关工程建设监理的法规制度不完善，监督引导机制不健全，对工程监理的作用、意义和监理人员的条件理解片面等原因，使我国的工程建设监理还存在许多问题，需要改进和完善。
1.1.1起步（试点）阶段
建设部于1988年11月印发的《关于开展建设监理试点工作的若干意见》的通知中明确指出，施工阶段的监理业务内容是：
审查工程计划和施工方案；监督施工单位严格按规范、标准施工，审查技术变更，控制工程进度和质量，检测原材料和构配件质量，认定工程质量和数量，验收工程和签发付款凭证，审查工程价款，整理合同文件和技术档案，提出竣工报告，处理质量事故等。
上述内容，归结起来就是质量控制、进度控制以及投资控制（以下简称三控制）。
其实，在当时的历史背景下，施工监理工作主要还是侧重于质量控制，因而当时有人将“施工监理”俗称为“质量监理”，是有一定道理的。
1.1.2稳步推广阶段
1988年，经过一些地区和部门的试点，取得了积极成果，证明了监理制度的可行性，建设部又于1989年7月印发了《建设监理试行规定》。
这个规定罗列的施工阶段的监理工作内容有：
协助建设单位与承建单位编写开工报告；确认承建单位选择的分包单位；审查承建单位提出的施工组织设计、施工技术方案和施工进度计划并提出改进意见；审查承建单位提出的材料和设备清单及其所列的规格与质量；督促、检查承建单位严格执行工程承包合同和工程技术标准；调解建设单位与承建单位之间的争议；检查工程使用的材料、构件和设备的质量，检查安全防护设施；检查工程进度和施工质量，验收分部分项工程，签署工程付款凭证；督促整理合同文件和技术档案资料；组织设计单位和施工单位进行工程竣工初步验收，提出竣工验收报告；以及审查工程结算等11项工作任务。
如此，将施工监理的工作内容在三控制的基础上，追加了合同管理任务，拓宽了监理工作内容，形成了“三控制、一管理”的工作内容。
1.1.3全面推行阶段
经过试点和稳步推广阶段的实践经验总结，建设部为确保工程建设质量，进一步提高工程建设水平，充分发挥投资效益，促进工程建设监理事业的健康发展，于1995年7月签发了《工程建设监理规定》规定明示的施工监理的主要内容是：
控制工程建设的投资，建设工期和工程质量，进行工程建设合同管理，协调有关单位间的工作关系。
但在施工监理实践中，相关公路、铁路业主还增加“施工信息管理”任务。
因此，全面推行阶段的施工监理内容实质上是“三控制、两管理、一协调”，业务范围进一步扩大。
1.1.4业务拓展阶段
党的十六届五中第一次提出了科学发展的全新理念，将安全发展与节约发展、清洁发展和可持续发展紧密联系在一起，共同构成了科学发展观的重要内容。
为深入贯彻科学发展观，自2004年初以来，公路、铁路以及城市建设工程行政主管部门均陆续将“安全控制”和“环水保控制”纳入施工监理工作内容，大大拓展了施工监理业务范围，由“三控制、两管理、一协调”拓展为当今的“五控制、两管理、一协调”，监理工作内容进一步扩展，监理工作负荷急剧加大。
22年来，施工监理工作内容已从试点阶段的“三控制、两管理、一协调”演变成当前的“五控制、两管理、一协调”，从中可以得到如下重要启示：
（1）建设工程监理制度这项新生事物，在纳入我国工程管理机制后，其重要性和必要性越来越受到建设行业甚至全社会的认可。
（2）工程监理制度的成功推行，是我国改革开放的一大成果，也是建国60年尤其是改革开放30年辉煌的一个缩影。
（3）施工监理工作内容的演变情况和历程，见证了监理行业的发展和壮大，是监理行业蓬勃发展的显著象征之一。
（4）施工监理业务内容的拓展结果充分表明工程监理人员大有可为，监理工程师肩负的使命神圣而光荣。
（5）社会对建设工程监理工作的期望值更高，尽快解决监理行业和监理工作中存在的问题是当前改革的当务之急。
虽然国家发布了一系列的法律法规和部门规章制度来规范有关监理行为，如《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）、《建设工程质量管理条例》（以下简称《质量条例》）和《建设工程安全生产管理条例》（以下简称《安全条例》）仅对工程监理的部分市场行为做出了规定，尚缺乏系统性和完整性。
原建设部与其它部门联合发布的《工程建设监理规定》及《建设工程监理规范》（GB50319以下简称《监理规范》）等属于规范性文件，法规层次较低约束力不强，而且有一些已不适应我国当前市场经济发展的需要。
为此原建设部起草了《建设工程监理管理规定》。
该规定比较科学地界定了建设监理的性质、地位、作用，明确了工程监理企业的权利、义务和责任，系统地规范了监理企业和监理人员的市场行为。
但当前无论是业主、施工单位还是监理企业内部都普遍存在对监理工作认识上的误区，主要表现在以下几个方面：
1.2施工监理行业存在的主要问题
1.2.1施工监理行业发展中遇到的主要困难
虽然从法规上讲，工程建设监理是监理单位受项目法人委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，对工程建设实施的监督管理。
但长期以来，社会各界尤其是一些建设单位对工程监理地位和作用认识不够到位，导致监理单位在工作遇到了诸多自身难以克服的困难，此乃制约我国监理行业发展和监理行业之社会影响力提升的主要原因之一。
（1）监理管理的国字号专项法规建设不足
当前，监理行业缺少国字号的专项监理管理的法律法规，如缺乏国务院令形式颁发的《建设工程监理管理条例》，国务院各相关行政主管部门（如建设部、交通部、铁道部等）发布的监理规章又不尽一致，有的要求相差较大，使得监理工程师操作困难。
此种情形，严重影响了工程监理的科学定位和监理行业的社会形象。
（2）监理权限不够
一是工作独立性不能保障。
一些建设单位没有把工程监理视为独立的第三方，工作干扰大。
有的甚至把监理单位视作建设方的代表，把现场监理工作看作建设方在现场的延伸。
这些认识，导致一些项目监理工作或多或少地失去了独立性，严重影响了工程监理行业的健康发展。
二是在执行基本建设程序上有难度。
限于进度压力和政绩因素，目前建设行业依然存在“三边”工程，加大了监理单位执行基建程序的难度，这也是造成监理工作不到位的一个主要因素。
（3）一些建设单位对监理职责把握不准
施工监理实践表明，不少建设单位没有认清监理单位对建设项目的“监督、管理”职能，把“监管”职能或多或少地看作“保证”职能。
譬如，因施工投入不足，出现施工进度滞后现象时，直接批评监理单位怎么搞的，为何不保证计划进度？
出现施工单位不执行监理指令或执行缓慢时，往往批评监理单位管理不力，为何不管了施工单位等等。
（4）监理安全责任扩大化
其实，关于建设工程参建各方的安全管理责任，早在国务院令第393号令公布的《建设工程安全生产管理条例》中已经明确，要求工程监理单位承担的只是安全监理责任，而非主体保证责任。
问题在于安全事故的调查与处罚不尽合理，其主要表现为：
一是工地一旦发生安全事故，不管监理工作是否与事故直接成因有无关联，只要能找出监理单位工作上有一点不到位之处，均要承担极大管理责任；二是目前的事故责任处罚机制，几乎把监理单位与施工单位、设计单位同等看待，同等处罚，远远超出了监理单位的承受能力；三是在事故处理过程中，几乎未看到过建设单位受什么处罚，这从某种程度上加重了包括工程监理单位在内的相关参建单位的安全管理责任，不利于整个建设行业的远期发展。
（5）监理取费过低的情况没有实质性改变
22年来年的监理实践揭示，过低的监理取费已对我国监理行业的发展和监理人员素质的提高造成了极为不良的影响，严重限制了一些优秀的高学历、高学位、高职称、高水平复合型人才的加入。
目前虽然建设部虽然颁布了07标准，但在诸多行业并未得到有效贯彻，这无疑将继续困扰着行业监理能力的提高。
1.2.2监理企业自身存在的主要问题
（1）监理工程师总体数量严重不足
我国目前监理从业人员中，通过监理工程师考试的人数远远不能满足现场监理的需要。
注册从业人员严重不足，且知识结构不够合理，缺乏法律、经济和管理知识，既懂技术又懂管理的复合型人才缺口很大。
据统计资料反映，全国有15万余人通过监理工程师考试，获得《执业资格证书》，其中有10万余人通过注册获得了《注册执业证书》。
根据住建部网站资料显示，截至2010年5月，全国监理工程师实际注册人员数量为108697人，总体数量远不能满足实际需求。
同时，国家为应对全球金融危机，实施了拉大内需战略，建设工程规模不断扩张，使得原本数量就不足的监理工程师更加奇缺，投入项目的持证人员往往不能满足合同要求。
具体人员数量见表1-1：
表1-1全国注册监理工程师情况汇总表
序号
省份
合计
序号
省份
合计
1
北京市
6979
2
天津市
1963
3
河北省
5039
4
山西省
3022
5
内蒙古自治区
1613
6
辽宁省
5274
7
吉林省
2485
8
黑龙江省
3023
9
上海市
5397
10
浙江省
6899
11
江苏省
10248
12
安徽省
2660
13
福建省
3012
14
江西省
1666
15
山东省
8192
16
河南省
5275
17
湖南省
3337
18
湖北省
4389
19
广东省
9543
20
广西壮族自治区
1986
21
海南省
565
22
重庆市
1975
23
四川省
4291
24
贵州省
812
25
西藏自治区
114
26
云南省
1365
27
陕西省
2269
28
宁夏回族自治区
512
29
青海省
423
30
甘肃省
1659
31
新疆维吾尔自治区
1577
32
总后基建营房部
342
总计
108697
而这10万余人中只有5万人执业监理；另5万人将证书出租（即挂靠），不执业上岗，仅收取证书租金（挂靠费）；还有5万余人没有取得《注册执业证书》。
通过注册实际真正从事工程监理工作的监理工程师严重不足，造成通过注册的监理工程师在工程管理中大多担任项目的总监，而由于数量的不足，实际工程项目的总监往往担任多个项目的总监工作，造成常驻施工现场的不多。
就目前的现状而言，具体在现场从事监理工作的人员大多数是未通过监理工程师考试的，既有兼职也有专职，有退休外聘人员、也有刚出校们的学生有经过监理培训的，也有未经过培训对监理不甚了解的；有文化层次较高的，亦有小学、初中文化水平的；还有下岗编外人员经过短期监理培训从事监理工作的。
很难想象，这些没有多少工作经验的人在工程监理过程中处理问题时的方法能够使业主方满意。
（2）监理工程师的知识结构不合理
虽然从理论上讲，监理工程师应是一个懂得多学科、多专业知识的复合型人才，但因监理工程师自身充电不够，知识面狭窄，难以完成多学科、多专业的监理任务。
（3）高素质的能承担大型项目监理任务的总监人才严重匮乏
由于大型项目的总监对工程项目监理工作效果起到主心骨作用，因而要求其具有较高的多专业技能、领导艺术、协调能力以及管理经验等综合能力，这类人员的奇缺在很大程度上制约了建设工程的监理效果和监理行业的竞争力。
（4）学习型监理组织的推进力度不足
不少监理单位偏重于经济效益和经营规模，对从业人员的廉政教育、业务技能的系统培训不够，忽视了对从业人员的廉政教育、业务技能的系统培训，导致部分监理工程师监理能力提高缓慢，跟不上时代节拍，不能与时俱进，这是项目监理人员屡屡出现失职行为的主因。
（5）实用性监理技术的研究存在巨大差距
虽然国家相关行业，如建设部、铁道部、交通部均陆续颁布了行业监理规范，但具体的指导作用仍不满足现场要求。
例如：
在当今实施西部大开发过程中遇到的高瓦斯隧道和复杂岩溶隧道等具有极高风险的高难工程，缺乏实用性施工安全监理技术，监理规范的指导性不强，很难对监理单位的安全控制发挥有效指导作用。
1.2.3对建设监理的认识问题
（1）对监理地位和角色的认识问题
部分业主认为监理单位是自己花钱委托聘请的，监理人员应该完全按照业主的意愿和要求去开展工作，这显然与国家的有关法律、法规及通知精神相违背。
监理单位应该是建筑市场中一个独立的第三方，监理人员应该以独立、客观、公正、科学的态度和方法去处理在工程建设过程中所发生的各类问题，不得依附和偏袒任何一方。
部分施工单位认为监理人员的主要职责就是检查施工现场的工程质量，而对施工单位的其他工作和事情则无权干涉，然而按照现行的法规和条例规定，监理有选择工程总承包人的建议权，有选择工程分包人的认可权，有对工程建设有关事项包括工程规模、设计标准、规划设计、生产工艺设计和使用功能要求向委托人的建议权，有对施工组织设计、施工方案、开工审批的权力，有对施工测量成果、工程材料构配件和设备审查等相关权利。
（2）对监理责任的认识问题
有些业主认为只要是委托了监理的工程就不应该出问题，工程一旦出问题就将责任归咎于监理，事实上工程质量是施工单位干出来的，而不是监理单位管出来的。
这么说并不是开脱监理的责任，因为影响工程建设的潜在干扰因素很多，而这些因素并不是监理工程师所能完全驾驭和控制的，监理工程师只能力争最大限度地减少或尽量避免这些干扰因素对建设目标的影响。
只有监理人员在工程建设过程中失职或未尽职过错行为造成不作为，监理单位才承担相应责任。
1.2.4监理范围和授权问题
目前很多业主把监理当作质量检查的工具，仅给监理人员授予施工阶段的质量控制权，不愿授予或部分授予监理投资、进度控制权（尤其是投资控制权）。
这是业主出于自身的考虑，有些项目监理即使被授予投资控制权，在实际工作过程中也是流于形式，离真正意义上的“控制”还相差甚远。
不同的授权范围会带来不同的监理效果，只授予施工阶段质量控制权的工程，监理人员控制质量的难度就要高于实施全面监理的工程。
这是因为业主未授予监理投资控制权，承包商拿工程款不需经过监理批准，不管工程质量优劣都一样能拿到钱，导致监理人员也不能有效地对工程质量进行监控。
倘若业主授予监理投资控制权，只对检验合格的工程签发付款通知书，监理工作就不会那么吃力，监理人员就可以运用经济手段来约束施工单位的行为，从而更有效地保证工程质量。
实施局部监理的工程，进度控制往往不能落到实处，而工程进度加快意味着业主投入的资金周转就能加快，投资成本就能降低而提高投资效益，没有实施全面监理的工程，其进度往往是失控的，也会降低监理人员多提投资控制合理化建议的积极性，因而也就影响了业主的投资效益。
1.2.5监理人员素质问题
我国实行监理工程师考试制度已经有近二十多年的历史了，但实际上岗的监理人员素质普遍不高是个不争的事实。
我国通过考试并注册真正上岗的监理人员只占一半左右。
也就是说通过考试的人员实际并未从事监理工作，而实际从事监理工作的人并未通过考试，有些甚至未通过培训就上岗，企业注册的监理工程师与实际工作人员脱钩。
实际监理人员大多为转业而来无多少“专业”监理人员。
监理工程师专业结构不合理，工民建专业多其它专业少，交通、水利、电力、通讯等基础性行业的监理力量薄弱。
1.2.6监理企业的管理问题
我国现在的监理企业挂靠严重，譬如某市某区，大大小小的监理企事业单位几十家，但真实的只有几家，大多数为挂靠外地甲级监理企业的私人性皮包公司，其不择手段把监理业务抓到手然后临时性拼凑监理队伍，这样就出现一种怪现象没有一个注册监理工程师，监理企业竟然拥有甲级监理企业资质。
监理企业内部管理机构不健全，部分监理企业虽然管理组织机构框图中各职能部门齐全，但实际工作中为了减少人员开支，除现场驻地工程师外，只有公司经理1人统管公司大小事务，这就会影响企业的管理效能和水平。
监理工作程序不清，没有严格按照国家规定及监理程序工作，是搞不好项目监理工作的重要原因之一。
监理工作责任制未落实，总监一身多职，难以真正起到总监的作用。
由于目前我国监理行业中缺乏总监人才，部分监理企业让一个总监担任四五个甚至更多项目的总监，使总监难以发挥总监的作用，不能真正履行总监的职责，进而也影响到项目的监理效果。
监理队伍中存在以上问题的主要原因是由于真正符合监理从业要求的监理人员比较少，监理人才的培养远不能满足实际需求；监理企业对所聘用的人员把关不严，未进行严格筛选；目前我国监理人员的待遇偏低，不能吸引高素质的人才加入到这个行业中来。
1.3目前困扰监理行业发展的主要问题
由于我国强制监理制度本身的缺陷和在推行过程中的偏差，在取得明显效益的同时，也导致了诸如监理定位背离初衷、监理市场恶性
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