全球化进程中的印度农业农村改革与农民保护.docx
《全球化进程中的印度农业农村改革与农民保护.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《全球化进程中的印度农业农村改革与农民保护.docx（9页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
全球化进程中的印度农业农村改革与农民保护
全球化进程中的印度农业、农村改革与农民保护
杜旻刘长全
2012-07-1312:
07:
55 来源：
《经济研究参考》2011年第51期
一、引言
在全球化进程中，印度选择了与中国不同的发展路径。
印度没有大规模发展出口导向的劳动密集、资源密集产业，而是利用本国的智力资源和金融资源发展信息、服务等高端产业，并逐步向农业和传统工业部门渗透。
在这一路径下，印度经济实现高速增长，信息、生物、医药等产业也跃居世界前列。
但因为对传统产业和农业、农村的忽视，印度迄今仍然是以农民为主的国家，城乡发展很不平衡，农业生产落后，农村贫困严重。
目前，印度仍有超过70％的人口生活在农村。
印度人均耕地只有2.25亩，但第一产业吸纳了全部就业的50％多。
“十五”时期印度农业及相关产业取得4.8％的增长速度，是印度独立以来最高的，却仍比非农业部门低了近6个百分点（EconomicSurvey,2008－2009）。
目前，印度共有贫困人口3.02亿人，其中农村贫困人口2.21亿人，农村贫困率高达28.3％。
2007年印度人类发展指数仅排世界第128位。
虽然在现有发展战略下没有得到足够重视，但是历届印度政府还是从社会公平出发针对农村弱势群体设计了很多计划，以消除贫困、促进农业发展、提高农民保障水平。
这些计划往往将短期救助与长期发展相衔接，通过关注资本积累、设施改善和技能提升，逐步增强农村弱势劳动者的自我发展能力，实现长期的可持续发展。
在中国，农村经济水平、农民保障水平整体上高于印度，但面对新的冲击，当弱势群体的相关保障不能通过市场得到解决时，又缺少类似于印度的各类计划为其提供保障和缓冲，这实际已成为中国农村贫困和贫富差距拉大的重要原因。
从这个意义上来说，印度实施的各类发展计划与保障措施为我国农村发展道路的探索可以提供有益借鉴。
自独立以来，印度的经济改革与农业、农村发展可以划分为三个阶段：
1947～1991年的改革前阶段、1991～2004年的市场化改革阶段、2004年以来的辛格政府改革阶段。
下面分阶段介绍总结印度政府的改革举措、农业农村政策，以及在确保粮食安全、促进农村发展和社会公平方面的相关努力，重点则是辛格政府以来的最新改革与发展举措。
二、市场化改革前农业、农村发展中的问题
在1991年改革前印度政府实施了一些重要的改革和经济发展举措：
通过土地改革建立更加公平的发展基础，通过绿色革命、农业机械化、金融保险支持促进农业发展，通过粮食分配、就业促进来缓解贫困、加大农民保护。
以废除“柴明达尔制度”为中心的土地改革最终确立了土地私有权，为农业资本主义在印度的发展奠定基础。
但由于多种原因，印度温和的土地改革并不彻底，没有直接或间接地阻止印度农村贫困化进程（宋志辉，2009）。
无地农民只能在当“契约劳工”和流入城市寻找工作之间选择，而无地农民大量涌入城市导致城市贫民窟的出现。
为从根本上解决粮食问题，印度从20世纪60年代中期开始发起以提高农业技术和引进高产品种为特点的“绿色革命”。
新的农业政策以及公共投资的增加使印度在20世纪70年代初期基本实现粮食自给（印度农业部，2003）。
但在这之后，绿色革命对农业增长的拉动作用开始减弱，而其引起的其他问题开始显现。
首先是收入差距扩大问题。
“绿色革命”主要是在条件和气候较好的地区开展，得到优惠信贷的也大多是地主和富农，因此绿色革命的成果多为大中型农户所享有，结果绿色革命加剧了地区间和农户间的收入差距。
另一个是可持续发展问题。
化肥、农药、土壤和地下水的过度利用与开发，导致资源承载力与环境的恶化，土地盐碱化和沙漠化现象严重。
为解决贫困人口粮食安全问题，印度政府建立了食品公共分配系统（PDS），这是由国家对平价商店给予财政补贴，专门向低收入居民提供基本生活保障的零售商业系统。
平价商店通过降低质量和价格，使得所供生活必需品的需求主体主要是贫困人口与家庭，起到补贴穷人、缓解贫困的目的。
但是。
该系统仍存在一些明显的问题：
在分配过程中过多地偏向城市贫民；忽略了针对贫困线以下居民的支持；缺乏透明度和可计量的措施导致腐败（胡锡骥，2001）；分配过程中的浪费很严重；粮食流通体系不完善，制约了粮食从过剩地区流向短缺地区。
这些问题削弱了PDS的基本功能，使得那些脆弱地区和人口的粮食安全目标不能得到充分保障。
20世纪60～70年代食物短缺及干旱等自然灾害推动各类消除贫困、促进就业的项目发展，包括面向非正规部门的就业救助项目。
20世纪70年代中期印度实行了“缓解农村贫困计划”。
第六个五年计划期间（1980～1985年）农村综合发展项目和农村就业项目得到发展。
农村综合发展项目是首个大型自主就业计划，为贫困线以下的农村家庭提供贷款和补贴，以实现资本积累、获得技能和技术，受益对象包括无地农民、小农、边际农、农业劳动者和农村工匠等。
农村就业项目主要向农村劳动力提供公共就业的机会，包括1981年开始实施的国家农村就业计划（替代了20世纪70年代的以工代赈计划）和1983年实施的农村无地劳动力就业保障计划。
三、市场化改革阶段的主要发展与保护举措
以1991年的财政危机为契机，拉奥政府开始了以“自由化、市场化、全球化、私有化”的改革，但改革措施主要贯彻在非农领域。
1998年瓦杰帕伊政府进一步加速经济改革，也加大对农业农村的改革和发展力度。
在1998～1999年度财政预算报告中，农业改革被放在以增长为目标的预算战略的首位。
2002年的“十五”计划提出：
要在“十五”期间提供5000万个就业机会；2003年所有儿童能够上小学，所有村庄有可饮用的水等；到2007年实现将贫困线以下的人口比例降低5％的目标；到2012年贫困人口减少15％。
整体来看，市场化改革阶段印度各届政府对农业基本采取了保护的态度，并通过实施一系列措施增加对农民的保护、促进农业和农村的发展。
1.加强农业开放中的保护。
加入WTO过程中，印度利用《农产品协定》中的特殊差别条款，有选择地接受WTO规则，以必须保证粮食安全为由，在农产品市场准入、削减补贴以及国内支持等方面都没有作出任何明确的承诺。
除本土不能生产的农产品外，印度把约束关税率普遍定在100％～300％之间的上限水平，对一些重要农产品的进口都规定了关税约束范围。
这些措施在一定程度上缓解了对外开放过程中印度农业所受的冲击。
对照《农产品协定》中的“绿箱”规则，印度在农业谈判中还提出了有助于自身和大多数发展中国家的“粮食安全箱”规则。
按照印度的提议，“粮食安全箱”只适用于发展中国家，尤其是只适用于粮食安全形势严峻的发展中国家；在这一规则下允许发展中国家在政策措施选择方面有更大灵活性，允许发展中国家采取更多特殊和差别待遇条款。
但是在美国等国家的压力下，为了更加适应WTO规则，印度政府对农产品贸易政策进行了改革，重点则是用关税来代替进口数量限制措施（董运来、赵慧娥、王大超，2008）。
到2002年，几乎所有的农产品进口数量限制措施都已取消，关税成了印度保护国内农业的主要手段。
但在取消数量限制的同时也提高了实施税率，令实施税率更加接近最高约束税率，结果是农产品进口的平均税率明显提高。
另外，对包括玉米和奶粉在内的少数农产品实行关税配额制度，超出配额的进口部分征收较高的关税。
2.加强农业科技、基础设施建设。
为实现国家农业政策目标和应对农业对外开放的挑战，印度政府积极利用“绿箱”规则加大农村基础设施建设、改善农业生产条件、提高农业科技投入，增加对国内落后地区和小农的支持力度，向贫困农民提供化肥、种子、电力、生产工具等方面的补贴等。
在科技方面，1994年印度用于农业科研的经费占国内生产总值的0.9％，接近发达国家的水平；2000年在农业生物技术上的公共支出比1990年增长了40％；印度农业科研协调机构印度农业研究理事会系统下的科学家的平均支出从1991年的111万卢比增长到2001年的179万卢比（古拉蒂、樊胜根，2009）；印度政府还通过建立专门的农业呼叫中心、发起农业计算机革命、鼓励农业院校毕业生到农村去、加强农业知识产权保护等手段促进农业科技发展。
在农业基础设施方面，印度政府在2000年新的国家农业政策中提出要加强农村水库、灌溉渠、排水设施、农村公路、农村电网、农村通讯和农村计算机网络等建设，并首先在100个最落后的县实施基础设施发展特别计划。
印度储备银行为此在随后五年向农业部门提供总额为5000亿卢比的信贷资金。
在道路建设方面，2000年印度实施了PMGSY计划，由中央筹集全部资金，以公共就业的形式，为农村的交通落后地区建设全天候道路。
另外还计划向70％的农民提供低息贷款，指导农民进行农业结构调整。
为保护农民利益、鼓励农民采纳新农业技术，印度在1999年开始执行全新的《国家农业保险计划》，取代原来针对信贷农户的《农作物综合保险计划》，在自然灾害发生时向农民提供保险服务和金融支持。
新计划将承保面扩大到所有农户，不管农户拥有多少土地，也不限于申请贷款的农户，可投保的作物则涵盖到所有粮食作物、油料作物、经济及园艺作物。
政府还为农户参保提供财政支持，小农和边际农缴纳的保险费享受50％的补贴。
3.提高就业、食品和教育等保障。
由于长期实施的农村综合发展项目在整体上被认为不是很有效，劳动者收入普遍很低，不足以帮助他们脱离贫困（Osmani,1988:
31－41;ChelliahandSudarshan,1999）。
瓦杰帕伊政府又实施了一系列就业促进与保障计划。
根据目的和手段的差异，这些计划可以分为就业创造计划和劳动福利计划两类。
农村自主就业创造计划是就业创造计划的一部分，通过信贷或补贴为农村贫困家庭提供资金帮助，促进农村地区兴办“微型”企业，同时鼓励建立自助组织。
截至2006年年底，印度政府通过贷款推动形成了244万个自助组织，共发放贷款1644.37亿卢比（BudgetSpeechoftheFinaneeMinister,2005），涉及733万自主就业劳动力。
劳动福利计划主要在农村地区提供额外的工资性就业、食品安全、社区固定资产及改善基础设施。
2000年的PMGSY计划则通过公共就业使所有符合条件的农村居住点具有对外连接的道路，2001年的SGRY计划主要在农村提供现金、谷物粮食和工资性就业机会。
在食品保障方面，针对原PDS存在的问题，1992年开始实施修补的公共分配系统（RPDS）。
RPDS将覆盖范围进一步扩展，并增加产品品种和提高保障水平，还进一步改善粮食供应链。
1997年实施的定向公共分配系统（TPDS）加大对广大贫困线以下（BPL）人口的保障水平，使BPL家庭所获粮食的比重不断提高（董运来、赵慧娥、耿建，2008）。
直至TPDS的实施，谷物生产和分配与贫困之间才有了相互关系（古拉蒂、樊胜根，2009）。
瓦杰帕伊政府又通过公共食品分配系统实施了最穷困人口食品保障计划（AAYS）和老年贫困人口食品保障计划（AnrmpoornaSckleme），增加对特别困难群体的关注。
午餐计划和综合儿童发展项目也是PDS的补充与发展，这些营养干预计划则是着眼于儿童这一弱势群体。
在教育方面，拉奥政府于1992年对1986年的国家教育政策进行修改，在很大程度上将责任转移给地方政府，使教育支出占GNP的比重出现下降，并导致高年级入学率低和辍学严重（NationalHumanDevelopmentReport,2001:
54）。
瓦杰帕伊政府为实现普遍的初等教育，2001年开始实施的普遍初等教育国家计划（SSA），并为此建立了小学教育基金（PSK）。
SSA计划促使辍学率大幅下降（GovernmentofIndia,2007:
Chapter10）。
2003年印度又实施了女孩初等教育计划（NPEGEL），为弱势女孩提供获取初等教育的保障。
4.市场化改革中的不足。
虽然在消除贫困、加快农村发展方面也取得了显著的成绩，但是市场化阶段的改革仍存在很多问题。
综合来看，这一阶段经济改革受益的主要是城市居民和中产阶级，改革前后农民的弱势地位并没有得到显著改善。
首先，在基本取消所有的贸易数额限制后，农民开始直接面对国际市场冲击，再加上政府补贴不到位，农民贫困问题日益突出，甚至连农村人均粮食消耗量也出现大幅减少，降至第二次世界大战以来最低点。
其次，印度政府虽然实施了一系列旨在消除贫困、创造就业的项目与计划，但是实施效果都很有限。
这些项目普遍存在的缺点是：
瞄准差，覆盖了相当一部分的非贫困人口；有效性低，大大低于政府预计目标；另外就是未能照顾到地区之间存在的巨大差距。
对农业、农民保护不足除了计划设计与执行上的问题，还有更深层次的宏观经济原因。
印度市场化改革是在国际收支失衡、政府财政赤字严重的背景下发生的。
缩减补贴、改善收支和财政状况是这一阶段改革的重要目标，这就必然影响到农民、农业的保护和发展，因为农业相关补贴一直是影响印度财政的重要因素。
以瓦杰帕伊政府来说，政府对农村的公共投资逐年下降，占GDP的比重由原来的14.5％减至不足6％。
五年间农村发展开支年均减少约3000亿卢比，合60亿美元。
正因为这样，与农村发展密切相关的农村就业计划、农业特区计划、发展乡村工业、农村基本建设等都不能得到有效落实。
四、辛格政府的主要改革与发展举措
2004年印度国大党及其盟党组成的统一进步联盟执政，辛格政府针对印度城乡差距扩大、农村贫困人口数量庞大的现状，提出了“人人受益的增长”，并采取一系列举措重振农村经济、促进乡村工业发展、扩大就业机会、增加农民收入，加大对农村地区公共投入和贫困落后地区农业基础设施投入。
1.增强农业发展与保护。
2007年开始实施的国民农业发展计划（RKVY）是辛格政府促进农业发展的最新举措，这是一项针对农业和相关部门的补充性中央扶持计划，其目标是调整农业发展战略以更好满足农民需求、实现中央与地方政府重振农业的打算。
该计划根据地方农业气候条件对农业生产进行综合干预，“十一五”期间预计投放资金2500亿卢比，以保证年增4％的农业发展目标。
2008～2009财年，316.6亿卢比的RKVY计划补贴得到批准并分配到各邦。
为促进地方政府在农业及相关部门上的公共投资，RKVY计划要求获得支持的邦必须制定邦及地区的农业计划，并增加或至少维持邦预算中农业及相关部门支出所占的比重。
分配到邦的计划补贴分为两类：
第一类资金在全部补贴中至少占75％，用于邦和地区RKVY计划中的特定项目；第二类资金最多占25％，可以用于加强邦现有的一些项目，弥补资金缺口。
国家农民政策（NationalPolicyforFarmlers）是印度政府在2007年开始实施的另一重要农业政策，该政策旨在通过一整套方法促进农业部门发展，其关注的核心是保障农民经济利益、提高农业生产效率，政策内容包括：
通过改革保证所有农民拥有或有权使用农业生产资料，或掌握一定谋生技能；提高水资源利用效率；鼓励新技术，如生物技术、信息通讯技术、可再生能源技术等的应用；建立国家农业生态安全体系，协调农业生态安全计划的实施；将提供良种、抗病秧苗与改良土地作为提高农业生产率的关键手段，为所有农民发放土地质量证书；加大对务农妇女的扶持与保护；在合理的利率水平上，向农民提供及时、充足和易获得的金融服务；在村级水平，通过ICT和农业学校的帮助，推动农民互助学习；为农民建立适当的社会保障计划；在全国范围内有效贯彻最低保护价制度，确保农业生产的盈利能力；在食品安全保障的产品中增加粟类，成立跨部门的委员会推动政策实施。
在印度，农业发展的基础任务主要由邦政府完成，中央政府则通过一系列相关项目来确保全国范围农业发展目标的实现。
中央政府于2000年发起的农业宏观管理计划（MMA）就是其中之一，其目标是确保中央扶持资金被用于各邦优先发展地区及农业发展的目标领域。
2008～2009年度，辛格政府对农业宏观管理计划进行修订以进一步提高其效力。
修订后的农业宏观管理计划包括11个与农业生产、自然资源管理相关的子计划，主要变动包括：
将资金分配标准从按历史基数改为按作种植物面积与小农、边际农比重；优化补贴结构，使得农业与合作部实施的所有项目都有统一的补贴方式；增加两个新内容，一个是在ISOPOM计划没有覆盖的地区实施黄豆与油籽生产计划，一个是增加酸性土壤改造；将自主计划在资金中所占比重的上限从10％提高到20％；规定至少33％的资金必须用于小农、边际农及妇女；在项目实施的监测、审核、评估等阶段引入镇委员会（PRI）的参与。
辛格政府在农业科技与生态建设上也作出多方面努力。
一是发展节水灌溉。
2005年印度农业与合作部发起新的节水灌溉项目，在全国范围内推广滴灌、喷洒灌溉等节水灌溉技术，目标建设62万公顷节水灌溉面积。
重点通过全国园艺行动（NationalHorticultureMission）发展采用节水灌溉技术的园艺作物。
中央政府对项目支出的40％进行补贴，邦政府负担10％，受益对象覆盖各类农户，但其中至少要有25％是小农或边际农户。
二是发展有机农业。
2004年底印度政府实施了国家有机农业计划，内容包括：
建立有机农业认证体系；服务供给建设；对有机投入品生产企业的资金支持；有机农产品的市场建设。
三是建设雨养地农业系统（RainfedFarnlingSystem）。
为保证雨养地可持续全面发展、建立适宜的耕作及生活系统，印度政府于2006年批准成立国家雨养地区局（NationalRainfedAreaAuthority），负责开展效应评估研究，协调各类研究雨养地全面发展的项目。
2.促进就业增长，缓解农村贫困。
《全国农村就业保障法案（NREG）》是辛格政府为促进就业所实施的最重要的改革措施，2006年开始实施后与劳动福利计划（SGRY）一起，以前所未有的规模为农村劳动力提供工资性就业机会。
根据法案，每个符合条件的农村家庭每年可获得100天的非技术性工作，如修路、架桥、平整土地、兴修水利等，日工资不低于60卢比，工资在15天内支付。
由此产生的开支90％由中央政府或失业基金承担。
为保证妇女权益，法案规定参与者中必须有33％是妇女。
另外，该法案还希望项目实施有助于增强自然资源管理，实现水土保持、干旱预防、土地整治以及建设全天候乡村道路等目的，从而有助于解决长期贫困问题。
从法案实施情况来看，第一阶段覆盖200个最贫困的地区，第二阶段（2007～2008年），又增加了130个地区。
原计划在5年内覆盖全国的600个地区，实际在2008年4月覆盖了剩下的所有274个地区。
截至2007年1月，农村就业保障计划共发放3470万张工作卡，在1500万申请就业的家庭中有1470万得到了就业；2007～2008年3.39亿家庭得到就业，在330个地区总共提供了143.5亿个劳动日的就业；2007～2008年投入资金中的68％以工资的形式支付给了劳动者，2008～2009年上升到73％；2007～2008年就业总量中列表种姓与列表部落人群占57％，妇女占43％。
3.完善社会保障，加强农民保护。
辛格政府从教育、医疗卫生、食物、养老与救助等多个方面加强农村社会保障建设，提高农民保护水平。
在教育方面，一是提高女孩受教育条件。
2004年实施了卡斯特曲·甘地女孩学校（KGBV）计划，将在女性识字率低于全国平均水平、识字率性别差异高于全国平均水平的教育落后地区，建立小学高年级阶段社区学校，学校为列表种姓、列表部落及少数民族团体的女孩保留不少于75％的名额，剩下部分重点分配给贫困线以下家庭的女孩。
项目实施所需经费由中央政府和地方政府按3∶1的比例分别承担。
二是加强午餐计划，提高补贴标准和食物质量，完善相关基础设施。
三是使来自较低阶层的学生能够有更多的机会接受高等教育，以促进公平发展，缩小阶层差距。
在医疗卫生方面，印度政府2005年颁布实施“全国农村健康计划（NRHM）”，目标是向贫困人口与脆弱人群提供容易获得、可以负担、并且有效的医疗设施，缩小农村医疗设施的差距、保证人口稳定等。
计划要求将公共医疗支出占GDP的比重从0.19％提高到2％～3％，各邦公共医疗预算每年至少增加10％。
中央预算资金直接拨到邦政府，并对落后省份倾斜，特别是18个医疗基础设施落后、健康状况较差的邦。
为确保农村医护人员数量，印度政府将医生的退休年龄提高到65岁，将医生的录用权利下放到区级政府，并提高农村医生待遇，让初高级住院医生到基层保健中心任职锻炼。
NRHM还在18个落后地区培训了40万名女性社区健康工作者（ASHA），加强社区机构医疗服务能力。
在养老与救助方面，1995年的全国社会救助计划（NSAP）确立了向贫困人口提供救助的政策基础，2007年开始实施的英迪拉·甘地全国老年生活补助计划（IGNOAPS）正是NSAP的主体之一。
与原来的全国老年补助计划（NOAPS）相比，受益对象从赤贫老年人口扩展到贫困线以下家庭的65岁以上人口，计划受益人口估计达1600万，翻了近一番；补助标准也从每月75卢比增加到200卢比，地方政府被要求另外支付不少于200卢比的补助，显著提高保障水平。
为解决贫困农民的粮食保障问题，2004年印度在150个最落后地区开始实施国家劳动换食品计划。
该计划在SGRY项目①的基础上，向这些贫困地区提供额外资源，以带来更多工资性就业机会，同时创造最稀缺的经济、社会和社区资产。
2006年以后劳动换食品计划被全国农村就业保障法案替代。
4.完善农村基础设施。
辛格政府更加重视农村基础设施建设，并加大投入力度。
2005～2006年政府预算对印度的整体发展作出强调，并提出在随后四年实施“建设印度”计划，通过对农村基础设施，包括公路、经济住房、水利灌溉系统等的重点建设，达到增加就业、消除贫困以及实现可持续发展的目的。
其具体目标包括：
（1）改善1000万公顷耕地的灌溉状况；
（2）保证每个1000人以上的村庄通路，山区或少数民族的村庄按500人的标准；（3）为贫困人口建造600万所房屋；（4）为7.4万居民提供安全饮用水；（5）让余下的12.5万个村庄、2300万户家庭通电；（6）让余下的6.7万个村庄通上电话。
为实现这些目标，2005～2006年政府投入1216亿卢比，2006～2007年投入1869.6亿卢比，增幅达到54％。
在安全饮水方面，截至2005年，印度仍有3.55％的农村居民的饮水问题只得到部分满足，有0.32％的人完全没有饮水设施，而且越来越多的人因为地下水位下降、设备老化等原因从完全覆盖人群退化到部分覆盖或完全没有覆盖的状态。
为此，印度政府将饮用水供给作为建设印度计划中最重要组成部分之一，设想建设高质量的乡村基础设施，为余下的没有安全饮用水的农村居民、饮用水供给状况退化或饮水质量存在问题的人口提供安全饮用水。
2006年政府启动了全国农村饮用水质量监测与跟踪计划，希望能够以制度化的形式将基层组织包括村、镇的水与卫生委员会纳入饮用水资源的监测与跟踪中。
另外，“加速的农村水供给计划（ARWSP）”基金中的20％被指定用于解决水质量问题。
在乡村道路建设方面，原PMGSY计划的目标是让每个符合条件、还没通路、人口超过500人的农村聚居区都能够通路，山区或沙漠地区的人口标准是250人。
在建设印度计划下，原来的目标得到调整，人口标准提高到1000人，山区或少数民族地区为500人，但限定2009年前完成建设任务。
对现有农村道路网络进行系统升级也是新计划的总体目标之一。
相应制定的行动计划包括为6.68万个聚居区修建14.6万公里全天候道路，更新升级19.4万公里现有农村道路网络。
截至2008年7月，已为全部相关工程投放资金3850亿卢比，覆盖道路86146条，道路里程达33.2万公里。
在农村电气化方面，印度58万多个村庄中约有14万多尚未实现
升级会员 