论民事检察监督权的完善及检察机关民事诉权之理论基础张晋红广东商学院法律系教授.docx
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论民事检察监督权的完善及检察机关民事诉权之理论基础张晋红广东商学院法律系教授
论民事检察监督权的完善及检察机关民事诉权之理论基础
张晋红广东商学院法律系教授
上传时间:
2007-1-27
根据我国宪法的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，肩负着维护法律统一实施的重任。
人民检察院的法律监督职责是指对法律实施的全面监督，其不仅包括对刑事法律实施的监督，还包括对与刑事法律同样重要的民事法律以及行政法律实施的监督。
在司法实践中，检察机关的民事监督权集中体现为民事抗诉权。
然而据统计，1993年～1997年全国民事、经济、包括行政抗诉案件在内仅11925件[1]，而同期全国仅民事案件就审结13515156件[2]，这说明检察监督权仍未活跃在民事审判领域，也说明检察监督权仍十分薄弱。
我们认为，基于完善我国民事检察监督制度的良好愿望，有必要完善民事检察监督权，赋予检察机关民事诉权，本文拟对其中若干问题试作探讨，以求抛砖引玉。
一、我国检察机关现行民事监督权的不足
根据我国《民事诉讼法》第185条的规定，最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有法定情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉。
而地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有法定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。
由此可见，我国检察机关的民事监督权目前主要体现为以按照审判监督程序提出抗诉的方式进行事后监督，而这一监督方式具有明显的缺陷和不足。
首先是单一性。
《民事诉讼法》将人民检察院的民事检察监督手段仅确定为按照审判监督程序提起抗诉一种，使检察院即使发现了在审判之前的民事行为和审判中的活动中存在错误也无法通过其他手段及时进行监督、纠正。
可以想象，只要这种单一的手段在实践中无法取得立法者原希望其得到的效果时，对民事相关活动的监督（无论是诉讼活动还是实体活动）就形如虚设，根本无法监督、预防民事违法、犯罪现象的产生。
其次是滞后性。
《民事诉讼法》将人民检察院提出抗诉的时间确定为人民法院作出的判决、裁定生效之后，亦即检察机关落实检察监督权的时间必定为有关裁判文书生效之后，那么对于尚未生效的判决、裁定以及未进入诉讼程序的民事法律行为，检察机关就算发现了确实的错误，亦不能通过法律手段实施监督，而只能在当事人将案件诉诸法院并在判决按照法院的既定思路作出且发生法律效力之后才能提出抗诉。
如部分民事案件，检察机关在法院审理过程中就发现经办法官有联合一方当事人徇私舞弊的行为，必定影响案件的公正审理，而对于这种情形，检察机关无权提起抗诉，而只能等判决、裁定作出后再行抗诉。
这无疑会导致法院无谓的重复劳动，使当事人的合法权益不能得到及时的维护。
而如果该民事行为并未进入诉讼程序或未得出生效的裁判，检察机关就无权监督。
再次是片面性。
《民事诉讼法》将人民检察院提出抗诉的范围确定为生效的判决、裁定，对于具有类同判决效力的调解书等法律文书，法律并未明文规定检察机关有权抗诉。
那么对于违反自愿原则强迫当事人调解、调解内容违反法律或者侵害第三人利益等情况，就难以抗诉改判纠错。
除此之外，这种规定将检察机关实施民事监督权的范围确定在对民事审判活动的监督方面，忽略了检察机关对民事实体活动的监督，使得检察机关几乎不对民事法律的实施进行监督，实际上是人为地消解了宪法赋予检察机关法律监督权的行使范围，使民事检察监督权不可避免地带上了片面性的色彩。
最后是弱质性。
《民事诉讼法》赋予了人民检察院实行监督、提出抗诉的权利，但并没有赋予其相应的实现抗诉权的手段，如除了当事人在申诉时提出相关证据这一途径外，检察机关没有任何法定的调查案件、收集证据的权利（力）。
这对检察机关实施民事抗诉权不能不说是一个局限。
此外，《民事诉讼法》规定对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。
这只是一个应然的规定。
这反映出检察机关的法律监督权在现阶段实际上更似“纠错建议权”。
然而建议权根本不是权力。
因为对于“建议”，法院可以采纳，也可以不采纳。
而宪法赋予检察机关的法律监督权本意上是一种权力，是一种国家权，其以国家强制力作为坚强后盾。
这种宪法本意上的权力与实质上的“建议权”之间的距离更削弱了检察机关民事法律监督权的威慑力和实际效力。
由于民事检察监督权的上述不足，使部分从事民事检察工作的检察机关工作人员对监督工作丧失了信心，导致司法实践中抗诉不力等现象的出现，对公正审判和严格监督造成了极大的负面影响。
只有扩大检察机关民事监督权的范围，增加制衡力度，才能为公正审判提供切实的保证。
二、目前我国民事检察监督不力的客观原因分析
造成我国民事检察监督不力的原因包括主观方面和客观方面。
毋庸置疑，检察机关内部也存在部分办案干警综合素质较低、有畏难情绪、办结案件不够及时等自身问题，然而由此夸大检察机关主观方面的原因，忽视客观原因，甚至进一步将监督不力的原因全数归咎于检察机关是不对的。
我们认为，造成我国民事检察监督不力状况的客观原因是深厚的、复杂的：
第一，具有历史方面的原因。
自我国“文化大革命”结束，检察机关重建以后，百废待兴，人民法院的审判工作也是以刑事审判为主，在这个时期，检察机关开展的业务，主要是实行新制订的刑法和刑事诉讼法；通过批准逮捕和审查起诉，对侵犯我国国家利益和公民合法权益的犯罪行为进行打击和惩治，以尽快恢复被破坏的社会平衡。
因此，当时检察监督的对象，也主要是人民法院的刑事审判工作，并集中于法官在审理案件过程中是否有徇私行为上。
在这种情况下，检察机关对民事审判活动的监督极为薄弱。
此外，虽然任何一部法律的出台乃至完善都需要时间，但只有在有法可督促的情况下，人民检察院才有可能实施民事法律监督权，而从我国建国之后的数十年间，我国的民事实体法仅有一部《婚姻法》，检察机关事实上处于一种“无法可督”的尴尬局面，这使民事监督权无法不形同虚设。
从宪法和法理上讲，人民检察院是国家的法律监督机关，为完善法律监督体系和维护社会主义法律的统一实施，检察机关对民事法律实行法律监督的范围是不应当有限制的，即检察机关对所有民事行为和适用民事诉讼程序的案件的审判活动都有权实行监督。
所以，检察机关对民事法律和民事审判疏于监督的事实本身并不当然形成一种“定势”，也并不排斥检察机关将根据我国经济的发展和法制的完善状况来实现自己本来就应有的民事法律上的监督权。
过去“无法可督”并不等于现在也“无法可督”，过去“没有督”并不等于现在就“无权督”。
第二是思维方式方面的原因。
我国仍习惯于沿用刑事检察监督的思路来处理民事检察监督问题，既往观念的存在局限了检察机关实施民事监督权。
如前述，我国实施民事检察监督的方式集中体现为民事抗诉，而该程序是以刑事抗诉程序为“样板”的，都是一种“自上而下”的监督。
在一定程度上，这是为了表示慎重、维护判决、裁定的稳定性和权威性的缘故所致。
但是，民事诉讼和刑事诉讼具有本质上的区别，具有各自的特点。
民事检察监督也就不一定要遵循刑事检察监督的既定框架，而应当寻求一种更符合民事诉讼原则和宗旨的方式、程序。
如刑事诉讼中被告人始终是在押或是在司法机关的控制之中的，而民事诉讼所保护的（针对的）权益则多是正在受到侵害的财产权利或者人身权利，造成的侵害多具有蔓延性、增长性，尽快遏制侵害、挽回损失便极为重要，也就是说，效益是民事诉讼的一大重心所在，明确检察机关民事实体法律的监督权，辅之以民事公诉权就显得尤为必要。
相反，如果因循旧路，将刑事检察监督程序套用在民事检察监督程序上，只赋予检察机关事后抗诉权，通过先向上级检察机关申请，寻求得他们的支持后再由他们抗诉，且不说能否得到上级检察机关的支持，这种思维的局限性势必造成更费时费力的后果，不仅不符合诉讼经济的原则，也不利于及时保护诉讼当事人的合法权益。
第三是组织架构方面的原因。
从立法模式上看我国仍然没有摆脱审判职权主义的构架，过高地估计了审判组织系统内部监督的有效性和公正性。
目前有些学者对法院独立审判的盲目强调更引出了“审判权的行使排斥外在监督和干预”的观点，认为“强化检察院对法院民事审判活动的监督权，其结果必然是弱化法院审判权行使的独立性，从而损害法院审判权的权威性，危及司法公正及社会正义”[3]，由此抵触、排斥检察机关对民事审判活动乃至民事实体活动的监督。
然而，司法不公的事实绝对不是检察机关实施审判监督权的结果，恰恰相反，在法院系统内部的监督机制失灵的情况下，而检察机关对民事审判的具体监督权能名实难符的事实，才是造成司法不公的根本原因所在。
因为，此时的民事审判权事实上没有了有效的制约机制，失去制约的民事审判权因此而产生腐败必是不可避免的结果。
第四，法律上的概然规定使检法两机关产生观念上的冲突，加之审判机关滥用司法解释权的行为更局限了检察机关的民事监督权。
以检察机关对生效民事裁定可以提起抗诉的范围为例，《民事诉讼法》规定检察院对确有错误的民事判决和裁定可以提起抗诉，其中并没有明确限制对生效裁定的抗诉范围。
而最高人民法院通过《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》将检察院对生效裁定的抗诉范围限定在“不予受理的裁定、驳回起诉的裁定”的范围。
尽管我们也不认为所有生效的、确有错误的裁定都有抗诉的必要，但检察院可行抗诉的裁定肯定不应当止于此。
如，按撤诉处理的裁定如果确有错误，当事人既不能上诉，又不能申请复议，还不能申请再审，对此，检察院何以不能抗诉呢？
最高人民法院屡次公布司法解释来缩小检察机关的抗诉范围，这种通过系统内部的规定变相抵制检察机关监督的行为，实际上是一种消极违宪行为、是一种越权行为。
1981年第五届人大常委会第19次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》对法律解释做了四项原则性的规定，其中之一是凡属法院审判工作或检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释，两院解释如有原则分歧，报请全国人大常委会解释或决定。
因此，两院在此问题上的分歧应通过全国人大常委会对《民事诉讼法》作出解释来决定。
审判机关屡屡通过“意见”、“批复”等方式缩小检察机关抗诉范围的行为，使检察机关抗诉的积极性降低，并导致抗诉率和抗诉的成功率接连下降。
此外，对于检察机关民事监督权的研究，学界和司法界一直存在四个观念上的误区：
其一，认为扩大检察机关民事监督权的范围，赋予检察机关民事起诉权的唯一法理基础在于“检察机关是国家的法律监督机关，其有权实施监督”，而“检察院对法院的民事审判活动实施法律监督，其实质就是以检察权（监督权）对法院的审判权进行干预，目的是通过这种干预影响法院的裁判（要求法院撤销原判，重新改判）”[3]。
在这里，“监督”已经被简单地等同于“干预”。
让检察机关以监督者的身份提起民事诉讼，就等于让检察机关插足审判。
在法院、双方当事人这样一个原本平衡的等腰三角形结构中加入一个检察院，使其成为一个形状不规则的四边形。
其二，认为检察机关有权监督的只是诉讼的过程，监督的只是民事程序法的实施，对于民事实体法的实施则无权监督。
因此，检察机关实施民事监督，就必然会影响当事人行使处分权。
这两个观念误区源于对检察机关权力性质和定位的狭隘认识。
一方面，“监督”与“干预”不是完全等同的概念，换言之，“监督”与“干预”不能简单地划等号。
顺理，检察机关享有民事诉权也并非必然地普遍产生干预当事人处分权的结果；如果不能避免一定程度的干预，那也只是一个立法价值的选择问题，而立法应该如何选择，所需要的是理性的探讨而非简单的结论。
另一方面，检察机关的法律监督权并不能当然排斥民事诉权，事实上，法律监督权需要许多具体的权能来体现和保障，正如法院的审判权也需要若干具体的诉讼权能来体现和保障一样，而民事诉权应当是检察机关对民事实体法实施法律监督权的核心权能。
第三，既往的探讨，即便言及的是检察机关提起民事诉讼的问题，但学界对其的理解却始终停留在监督民事审判活动的思维上，换言之，无论否定或肯定检察机关的民事起诉权，学界基本上关注和担忧的仍然是“检察机关的权力对民事审判意味着什么”的问题。
人们似乎忽略了检察机关提起民事诉讼的本质是对民事行为的监督而非对民事审判的监督，所以，人们无不为检察机关提起民事诉讼后的双重角色和诉讼的公正忧虑。
第四，学界过多地顾虑检察机关提起民事诉讼的程序操作困难，却疏于思考赋予检察机关民事监督权和民事诉权的积极意义和重要性。
或许，检察机关提起民事诉讼的操作程序并没有人们设想得那么困难，或许，赋予检察机关以民事检察权的意义比人们想象的更加重大。
长期以来，前述的种种误区，阻碍着我国学界对民事检察监督问题的研究，沉寂一直持续着。
对司法实践中民事检察监督不力的现象，检察机关并非全无责任，但上述原因的存在导致了错误的观念的存在，并严重地影响了检察机关的形象，阻碍了检察机关不断完善民事监督权的脚步。
然而，检察监督的现状并不等于我国民事检察监督的对象就只能是民事程序法的实施，更不意味我国检察机关没有能力或不应该对民事行为进行监督。
相反，根据我国法律的规定，检察机关有权对民事行为进行全程、全面的监督。
我们认为，在中国的现阶段，不但不能削弱检察机关民事检察监督权的力度，还应当完善民事监督制度、扩大民事检察监督的范围，赋予检察机关民事公诉权，切实有效地实现宪法赋予检察机关法律监督的职权。
三、检察机关是否享有民事诉权的论争
长期以来，我国学界一直关注、研究并争议着的问题，是检察机关应否享有民事审判监督权以及如何实施审判监督权？
事实上，学界少有关心民事经济方面法律活动的监督问题。
当然，学界对此并不是一向沉寂的，20世纪80年代中期后，学界在探讨检察机关对民事审判监督方式时，也有学者探讨过检察机关提起民事诉讼的问题（这可谓之民事检察监督的早期研究）。
那场探讨以及更早以前的立法性探讨（1982年《民事诉讼法》的起草期间，此问题也曾被提出过）中，是否赋予检察机关提起民事诉讼和参加民事诉讼的权力，是一直有争议的问题，似乎也是解决了的问题——不能赋予检察机关民事诉权，事实上，我国法律迄今确实没有给予检察机关这种权力。
我们以为，今天重提民事监督的问题是现实所趋，理性所致，而回顾学界对此问题的争议及其理由，应当有助于我们重新思考这一问题。
反对检察机关享有民事诉权的观点由来已久。
早在《民事诉讼法（试行）》的起草期间，就有学者主张赋予检察机关一定的提起和参加民事诉讼的权力，但遭到反对。
持反对观点的理由有二：
一是检察机关参与民事诉讼与实现法律监督本来就是两种不同的职能，不能混为一谈；二是如果规定检察机关参与民事诉讼，实际上也行不通，因为检察机关同刑事犯罪作斗争的任务很重，事实上也没有力量来参与民事诉讼。
[4]此后，在讨论《民事诉讼法》的修改期间，学界对检察机关的民事诉权再次进行探讨和争辩，尽管1992年颁布的《民事诉讼法》赋予了检察机关一定的民事抗诉权，却仍然否定了人民检察院提起和参加民事诉讼的主张。
“人民检察院提起诉讼和参加民事诉讼的问题，之所以被否定，其中一个很重要的原因，就是因为这种做法与民事诉讼法的性质、特点不符，违背了民事诉讼程序的发生是因为有当事人提起诉讼，以及民事诉讼应当采取不告不理的原则，没有必要在原告不愿意打官司的情况下，强行代为起诉，尤其是没有必要由人民检察机关去代替原告‘打官司’。
而且检察机关参加诉讼支持一方当事人，也必然造成当事人诉讼权利和诉讼地位的不平等。
……所以只能是‘事后监督’，即对已发生法律效力的判决、裁定发现确有错误时提出抗诉，但不能提起诉讼和参加诉讼。
”[5]如果“否定说”最初的理由过于简单和感性（如检察机关没有力量来行使民事诉权）的话，而今“否定说”的理由就已十分理性了。
归纳起来，对检察机关应当享有民事诉权持否定观点的主要理由有以下四方面：
其一，认为检察机关直接提起民事诉讼，是对当事人处分权的干涉，不符合民事诉讼自身的特点。
民事诉讼有别于刑事诉讼的最本质的特点是采取了当事人自由处分原则，即在不违背国家法律的前提下，当事人有权自由处分其诉讼权利和民事权利。
这一特点要求检察机关以法律监督者的身份充分尊重和保证当事人这一处分权利的实现，即使其代表国家干预，也应当在保证民事主体合法自由处分的前提下进行。
而检察机关由于不具有可以处分实体权利的诉讼权利，其在诉讼过程中就很难照顾到当事人自由处分的意志和要求，如作为享有实体权利主体的原告人要求撤诉或者要求法院给予调解等，这也使检察机关在民事诉讼中的诉讼地位、诉讼后果等问题难于解决。
[6]
其二，检察机关提起民事诉讼不利于其更好地履行法律监督职能。
检察机关由于提起诉讼并参加诉讼，就必然成为民事诉讼法律关系的主体之一，成为程序意义上的原告，享有原告的诉讼权利并承担诉讼义务。
这样就造成了检察机关双重身份（程序意义上的原告和法律监督者）的出现，易在诉讼过程中造成混乱。
而且检察机关提起诉讼以后，若另一方反诉，或对一审判决提出上诉，检察机关就会处于被告的地位。
这与检察机关的性质是不相称的。
[6]
第三，解决应当提起的诉讼而无人提起或者不敢提起这一问题，不能局限于由检察机关来越俎代庖，而应根据社会支持起诉的原则，由各方面的社会力量支持应当起诉的一方当事人提起诉讼并行使诉权。
[6]
第四，检察机关在非因自身而引起的民事法律关系中，不具有诉讼当事人的法律地位，对于诉讼标的，其既不享有权利又不承担义务，因而就无起诉权利可言，此外，我国民事诉讼强调调解，而检察机关对诉讼标的只有保护的权限，而没有处分的权限，如果案件是检察机关提起的，法院就无法进行调解，这样就会给法院的审判工作带来很多困难。
[6]
“否定说”的上述理由大多是针对“肯定说”而言的。
这些理由多少都有失偏颇，且有过于片面或断章取义之嫌。
我们认为，完善我国检察机关的民事监督权、赋予检察机关民事诉权不仅具有其现实必要性和可行性，而且具有其扎实的法理基础，是我国检察制度发展的必然趋势。
本文拟就其法理依据和可行性问题试作论述，但由于我国学界对赋予检察机关民事诉权基本上持否定态度，且已有相当的理由支持，所以，我们在坚持自己的主张时，有必要、也必须对“否定”观点的理由进行商榷和反驳，以求得理性的认同。
四、赋予检察机关民事诉权的理论基础
（一）诉权是检察机关法律监督权的必要构成，是检察机关成为国家利益、社会公共利益代言人的法律依据。
检察机关享有对刑事案件的公诉权是各国法律共有的规定。
从各国赋予检察机关提起刑事公诉权的依据看，刑事案件的发生是基于日常生活中所出现的违法犯罪行为，这些行为与所在国家的统治阶级所制定的法律相抵触，与统治国家的统治阶级所制定的统治政策、方针、路线相悖，对统治阶级的利益具有一定的侵害性。
当这种侵害性达到一定的程度，蔓延到一定的范围，通过极端的、无政府主义的、不良的各种行为影响到、侵犯到统治阶级的整体利益，可能激发社会的不稳定因素、破坏原本平和的社会秩序乃至动摇执政党的统治、侵害统治国家的大部分人的整体利益时，国家将通过其代言人行使诉权行为达到追究犯罪嫌疑人刑事责任的目的，而这个代言人就是检察机关或检察官。
我国对此也不例外。
我国是人民民主专政的社会主义国家，宪法规定国家的一切权力属于人民，人民群众是依法治国的主体，人民通过选举产生自己的代表或由代表任命的官员行使管理国家事务的多项权力。
故国家机关的一切工作都必须以是否符合人民利益为根本标准，检察机关的工作也不例外，其拥有的所有权力都是人民通过宪法和法律赋予的，是人民权力的一部分。
因此，作为一个代表国家的独立的专门职能机关，检察机关所有职权的行使必须也只能以人民的利益为出发点和落脚点，只能通过在实践中的执法活动还法于民，依法维护人民的整体利益，依法维护公民个人的合法权益。
我国宪法将检察机关定位为法律监督机关，表明检察机关有权对一切法律活动进行法律监督，而其监督的出发点和目的均是为了国家的利益、人民的利益，均是为了社会的公共秩序和善良的风俗。
如前所述，刑事案件由于直接涉及国家利益、社会公共秩序和人民的安危，故检察机关对刑法实施进行监督的主要权能便是代表国家行使刑事公诉权。
在实施法律监督的特定范围内，法律监督权与相应的诉权之间可以说是一种相辅相成的关系。
因为诉权是法律监督权的核心权能，诉权能够使法律监督权欲达到的目的最终付诸于司法程序，并使违法行为通过审判受到应有的法律制裁。
就特定的法律监督对象而言，如果没有诉权，检察机关的法律监督权将是一种被架空的抽象权力，而法律监督本身将必然是疲软的、无助的。
所以，对于检察机关基于国家利益、社会公共利益等而实施的法律监督权，法律应当同时赋予其相应的诉权，以有效保障法律监督的目的得以实现。
鉴于民事活动主要涉及的是当事人之间的私权问题，坚持当事人意思自治原则仍然是必须的，因而检察机关对仅仅涉及当事人之间私权的民事活动的法律监督就较为泛化，即抽象而非具体。
强调检察机关对民事活动的监督，意在监督民事主体实施的民事活动是否损害国家利益、社会公共利益等，这当是检察机关进行民事监督的重点，而这种监督仍然源于检察机关的权力是以国家和人民的利益为出发点和落脚点的基本理念。
检察机关对民事活动的重点监督对象既然是基于人民的利益并代表国家进行的，其目的既然是保护国家利益和社会公共利益，法律就应当同时赋予检察机关以民事诉权，唯此，才能使国家利益或社会公共利益在受到民事主体以民事行为方式侵害时，检察机关能够作为国家利益和社会公共利益的代言人提起诉讼进而达到其法律监督的目的。
此时的检察机关并不代表任何当事人，其所代表的是国家和全体人民，其作为国家利益和社会公共利益的代言人是其能够享有并行使民事诉权的理论根据，目的则是保护国家的利益和社会公共利益。
（二）赋予检察机关民事诉权的目的以及民事诉权可以与民事实体权利分离的发展现状，使检察机关行使民事公诉权具有可行性。
在某种意义上，民事诉讼法律关系以民事实体法律关系为前提，诉讼是解决民事实体法律关系纠纷的手段。
当纠纷出现，原本平衡的民事实体法律关系因争议而受到了破坏，或某个民事主体的合法权益受到了侵害，因此纠正民事违法行为，理顺民事法律关系，使民事主体所受的侵害尽可能减至最低，这正是民事诉讼的目的之一。
检察机关提起民事诉讼，履行民事法律监督职责，也是以一定的民事权利义务关系的存在并受到破坏为前提的。
但检察机关并非所诉案件中的民事法律关系的主体，民事违法行为并未直接侵害到检察机关的实体利益，因此其不是案件的传统意义上的直接利害关系人，也不同于享有实体权利义务的原告。
换言之，当检察机关在提起民事诉讼时，该案件的实体权利与诉讼权利处于分离状态，而这种现象恰是检察机关提起民事诉讼的特色所在。
但是，问题也由此而生：
实体权利与诉权的分离是否使检察机关行使民事诉权成为不可能或者不具有可行性？
我们认为，以下分析或许能够说明问题。
检察机关提起民事诉讼的主要目的是保护国家利益和社会公共利益，在此前提下，也可能实际地保护了有关当事人的合法权益。
在双方当事人都存在的情况下，检察机关行使民事诉权的首要目的是启动民事诉讼程序。
在“二元诉权”向纯粹的程序性民事诉权发展的今天，脱离民事实体权利而享有诉权和行使诉权已不是令人困惑的事情，同样这也并不是困难的事情。
或许，困惑在于检察机关提起民事诉讼时该如何提出诉讼请求而又不使“意思自治原则”遭遇不当干预？
这是法律在赋予检察机关民事诉权之时所必须同时解决的问题。
检察机关提起民事诉讼的案件主要有两大类：
一类是侵害国家利益的案件，另一类是侵害或涉及社会公共利益的案件。
前一类案件的受侵害人表面上为某一具体的占有、使用和经营国有资产的单位，但实际的受侵害人是国家。
后一类案件的范围较广，既包括一些公害案件，又包括一些损害或涉及善良风俗习惯的身份关系案件，还包括一些损害或影响社会公共秩序的案件。
这些案件通常都有具体的被侵害人，所不同的是受侵害人的数量和对象不同。
对于侵害国家利益的案件，检察机关有权在提起民事诉讼时代表国家提出全面的诉讼请求
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