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大兴调研

大兴调研

第19期

中共北京市大兴区委研究室　2008年8月29日

完善资源回收行业管理促进我区循环经济发展

——关于我区再生资源回收行业经营状况

及从业人员管理情况调查及建议

大兴区政协副主席彭喜忠

大兴区政协专委会工作二室

农工民主党大兴区工委

再生资源，是指在社会生产和生活消费过程中产生的已经失去原有全部或部分使用价值，经过回收、加工处理，能够使其重新获得使用价值的各种废弃物。

发展再生资源可以有效缓解我国资源约束性矛盾、弥补我国资源的相对不足，同时发展再生资源产业还是减轻环境污染、节约能源的有效途径。

相关企业还可以通过再生资源循环利用使投资和生产成本大幅降低，以此提高经济效益和竞争力。

因此，发展再生资源产业是件“多赢”且利国利民的好事。

目前，国际上再生资源回收体系主要有两种类型：

一种是一些发达国家在“生产者责任制”的基础之上建立“联盟”。

由联盟企业提供资金，建立基金会，在基金会的基础上建立专门的管理机构，然后成立专门公司，并通过有处理能力的回收企业进行相应物资回收处理和再利用；另外一种就是我国目前的再生资源回收现状。

绝大多数是由走街串巷的“农民游击大军”低价收购后，有的卖到相应的收购点，有的再经过手工作坊的简单拆卸，二次使用或者直接进入二手市场。

国际上发达国家所建立的回收体系要求社会经济的发展水平达到较高层次，积累了较为雄厚的经济物质基础，社会公众有较高的环保意识，并有较为良好的垃圾分类习惯。

我国再生资源回收行业存在着回收网点缺乏规划、回收体系不健全、回收秩序混乱等问题。

这不仅造成回收率低、技术进步缓慢、处理再利用企业“无米下锅”等行业问题，甚至引发了危害社会治安、污染环境、损害劳动者身体健康等一系列社会问题。

我区再生资源回收行业的现状与国内其他区域相似，不是一个完整的产业链，只处于中间环节，是整个产业链的上段，不能直接给我区产生多大的经济效益，却给行业管理带来了很大困难。

虽然我区出台了《再生资源回收行业管理办法》，制定了再生资源回收体系建设方案及工作进度。

对再生资源回收行业管理做了大量工作，取得了一定成绩，但还是存在许多不尽如意的地方。

为进一步完善再生资源行业管理，促进我区循环经济发展，上半年对我区再生资源回收行业经营状况及从业人员管理情况进行了调查。

一、我区再生资源回收行业基本情况

经调查，区内有营业执照的再生资源站点共计526家，其中民营和个体经营的525家，占总数的99.8%，国有单位1家，占总数的0.2%；资源回收从业人员约在5万人以上，其中河南人约占95%。

经营形式以集散式为主，或是向所在的村镇交土地出租费，每年再生资源回收量150万吨左右。

市场分布主要以六环以北为主，占83%，其余为南九镇。

从适用土地性质看，使用废弃地的19家、耕地的3家、单位用地的5家、集体用地的7家。

其中，大兴新城拥有再生资源市场11家，营业面积达542340平方米，就业人数约2500人，年营业额约3亿元人民币。

由于市区五环以内城市环境整治，使一些影响环境的行业逐步迁入郊区。

现仅大兴与丰台京郊结合部就有大小违规回收点100余家，大部分为外地人经营，占地面积由几十到上百亩不等。

我区国有企业仅有废品回收粗加工市场一个，占地47亩，摊位70个；管理人员30人；有“再生资源”标记的三轮车730辆；具有单独的职工宿舍区。

自行设计和制造的回收亭已经分布于部分社区，有固定的回收人员经营，每天有专门车辆将回收物资统一运回市场。

二、再生资源回收行业存在的问题

（一）污染环境，威胁公共卫生安全

由于资源回收行业准入门槛较低，废品回收从业人员不需要培训，不受地理条件的约束，又因为大兴区与北京市距离最近，在区内自发形成了一支庞大的“废品收购大军”。

从布局上看，有的在城乡结合部的路边场院，有的在城区内见缝插针，有的甚至临街设点。

由于缺少公共卫生安全意识，在集散地乱搭乱建、设施简陋，对可以回收的加以利用，无法利用的就随处丢弃，严重污染了附近环境。

有的集散市场，离居民区很近，污水横流，蚊蝇孳生、臭气熏天，居民怨声载道。

这样不但对从业人员的身体健康带来极大的威胁，从而也增加了疾病传播机会，特别是传染病的控制，给卫生防疫工作带来很大压力和管理困难。

（二）行业经营混乱，严重存在着各种隐患

一是回收行业基本没有成本投入，却可以获得一定收益，这成为流动人口、无业人员获取收入的重要选择。

所以有一些经营者为贪图利益，不问废品来源，对一些公共设施和公安部门规定的禁卖物品照收不误。

二是法律意识淡漠，与不法分子勾结，成为销赃窝点。

这种混乱的经营，严重影响了社会的和谐与安定，给城市管理带来极大的安全隐患。

三是消防安全意识非常淡薄，存在极大消防安全隐患。

很多废旧物资的集散地，将各种纸箱、报纸、废旧塑料等易燃物品随意堆放，回收物堆放与生活区不分，缺少消防通道和消防器材，极易引起火灾。

（三）回收利用率低，消耗大量土地资源

再生资源因为具有十分可观的利用价值和巨大的潜力，被称为“第二矿藏”。

但是，再生资源产业发展现状却不容乐观，没有任何资质的小企业、小作坊依托再生资源，形成产、供、销“一条龙”的“地下产业链”。

“地下经济”唱主角带来的是原料回收困难，有用的资源不能有效的得到利用，无序的回收将成为城市公害。

另外，我区存在大量的非法物资回收市场，这些市场占地小则5、6亩、几十亩，多则上百亩，因此在废旧耕地或耕地上产生了大量违章建筑，严重消耗了土地资源。

同时大多数土地因污染严重已不适合耕种，造成了土地资源的极大浪费。

（四）交易价格混乱，难以形成产业运作

由于回收行业缺乏质量标准，从业人员往往为了取得更高的利润，在产品销售上唯利是图。

例如：

在废纸中大量掺水是公开的行业“秘密”，使厂家在库存阶段容易因大量发霉而使纸张报废；在一吨塑料瓶中掺一片废料，就可能使整吨产品报废。

“假冒伪劣”行为使下游企业深受其苦，有的只能通过自建废品回收公司或自行分拣等办法保证货源质量。

因此致使合法经营、严格环保达标的在京企业得不到合适的原料，而为违法违规行为大开方便之门。

（五）管理不到位，监管合力不强

再生资源回收行业的管理是一个典型的多头管理，涉及到商委、公安、工商、城管、环保、规划、国土、卫生、市政、消防、交通等达十一个部门之多。

虽然从中央到地方政府都出台了对回收行业管理的规章制度。

但部门之间的职能交叉，责任不清，存在谁都应该管，谁都又不敢管的现象。

多“龙”治水，难以形成监管合力，容易产生行业管理的真空地带。

三、几点建议

（一）加强领导，提高对再生资源行业重要性认识

再生资源行业是集社会、环境、资源、经济效益于一体的特种行业。

既关系国计民生，也影响千家万户，对社会经济发展，环境维护，构建节约型社会起着重要的作用。

温家宝总理曾指出“能源短缺是我国经济社会发展的‘软肋’”。

从某种意义上看，如果废旧物资得到充分回收利用，我国就不必进口再生资源。

这就需要我们重新认识身边的垃圾，有人曾说过垃圾是“放错地方的资源”，事实上也确是如此，垃圾中的再生资源可以回收利用，即使没有回收利用价值的真垃圾也可焚烧发电。

但是，对于这一潜力巨大的产业，我国相关部门却缺乏战略意识，没有把回收利用家电、塑料、纸张、建筑垃圾等废旧物资当作产业来做。

目前，废旧物资回收是粗放式经营，“利大抢收、利小少收、无利不收”的现象普遍存在，而且随意回收、野蛮拆解，不仅导致大量应当和可以回收的再生资源白白流失，同时还造成严重的环境污染。

据有关部门通过对利用再生资源的浙江乡镇企业的研究发现，再生资源利用与原生资源开发的环境污染相比，每利用1万吨再生铜，意味着可少排出尾矿120～150万吨，少排放冶炼废渣4～6万吨，少排放硫3600吨，节省能源折合标准煤5.9万吨，节约投资1亿多元，降低生产成本600多万元。

由此可见，我们对再生资源的认识还不够深刻，还应进一步加强领导，提高认识，为我区再生资源行业发展打下坚实的思想基础。

以科学发展观为指导，把再生资源回收利用工作放在当地经济可持续发展的重要位置。

提高对再生资源回收行业的认识，要正确引导，要充分发挥宣传媒体的导向作用，让全社会充分认识资源的有限性，努力营造全社会重视、支持和积极参与的良好氛围，使社会公众树立节约资源、保护环境、变废为宝的意识，树立自觉使用再生品的意识，培养良好的积极参与的习惯，夯实资源再生利用的社会基础。

市场经济是一个高度分化的多元化的经济体系，每一个社会成员和社会组织都应该具有不同的社会分工和职能定位。

在市场经济条件下，政府与企业、官与民，都应该各就其位、各司其职、各尽其能、各行其权、各负其责、各守其法。

应该看到，在以政府为主导的市场化改革进程中，对于改革、发展和稳定的行业管理来说，政府无疑应承担主要责任。

提升再生资源行业管理水平，也是体现政府管理水平的一个标志。

（二）明确行业主管部门，设立资源回收行业的管理机构

明确商务部门是再生资源回收行业主管部门。

整合部门职能，建立和完善由区政府主管区长领导下的有关部门参加的再生资源回收行业管理办公室，负责回收产业政策、回收行业发展规划和回收标准制定，指导、规范和监督辖区行业行为、整顿再生资源回收行业秩序等。

（三）加强行业业态研究，促进资源回收行业健康有序发展

再生资源回收行业是节能环保劳动密集型产业，符合循环经济的发展方向，由于现实生活中，人们对这个行业不了解或者了解的不多，使该行业的发展受到一定的限制和抑制。

如何健康有序地发展再生资源回收行业，是摆在我们面前亟待解决的大事。

首先要研究再生资源回收行业的各种业态，深入企业开展调查研究，努力掌握第一手情况，加强现场指导与服务，及时协调处理企业生产中遇到的实际困难和问题，努力为行业发展创造良好的外部环境。

要加强对再生资源回收行业相关法律法规的研究。

行业管理行政执法，要熟知法律，严格执法行为。

在管理执法活动中，还应从立法宗旨、法理精神和指导思想上，理解法律内涵，结合客观事实，避免机械执法、强势执法等问题。

在履职中，自觉接受行政相对人和社会的监督，及时纠正不合法和超越法律的行为。

再生资源行业存在多种业态，除了常见到的走街串巷的小贩外，还存在固定回收站点，摊群、集散市场，分拣中心，物流配送，加工工厂等多种形式。

每种不同业态都存在自己内在的特点和规律。

只有研究透彻不同业态的内在规律，才能更好的管理和规范行业发展。

如再生资源集散市场具有污染环境的特点。

我们应强制资源回收的经营场地必须符合城市规划和环境保护要求，并采取绿化、美化措施，不得妨碍城市市容。

针对正规回收企业员工和非法回收人员难以区分的特点，在打击非法回收人员的同时，应统一正规回收企业人员的服装与标志，根据集散市场金属交易区容易误收国家明令禁止产品或公共财物的特点，应对金属交易区商户加强宣传教育，使之真正知法、懂法、守法。

（四）落实科学发展观，制定行业发展规划

目前，我国已制定了《再生资源回收管理办法》，我区要结合具体情况，尽快制定《大兴区再生资源回收行业发展规划》。

在充分利用、规范和整合现有再生资源回收利用的基础上，结合城市建设发展规划，合理布局，规范建设，逐步形成：

近期以回收站点为基础、集散交易市场为核心的向外生产输送资源的发展模式；远期以加工利用和维护环境为目的的再生资源回收产业建设为目标，促进我区再生资源回收行业健康有序的发展。

同时区内各相关职能部门如商务局也要根据我区的具体情况，制订出更加详尽的、可操作性的具体行业实施细则，由各职能部门逐级落实，具体监督实施，从而进一步加强政府的引导作用，完善政府管理职能，加大对资源循环利用的政策拉动力度。

区政府每年应有计划的通过资金扶持、财政补贴、融资倾斜等手段，切实加大对再生资源回收与利用市场的扶持力度，加快再生资源行业的健康发展，争取在三到五年之内将我区再生资源行业建成布局合理、管理有序、具有一定规模的再生资源回收利用行业的典范，促进循环经济的发展，使再生资源在我区充分发挥能源的效应，并且产生巨大的社会效益和经济效益。

（五）完善管理办法，加强回收行业准入管理

结合我区城市建设发展规划和再生资源回收行业的发展规划，尽快制定《再生资源回收行业准入条件管理办法》。

针对具体行业的业态，制定不同的管理办法，核准并提高行业准入门槛。

工商局应根据制定的准入条件，审核回收企业的证照。

并根据情况予以延长或取缔。

另外，从规模、工艺和装备、能源消耗、资源综合利用、环境保护等方面设定准入门槛，促进产业结构调整，保证有限的资源得到最好的回收利用。

通过行业管理形式，改变目前再生资源回收行业散乱的情况，提高整个行业的装备和技术水平。

在制定再生资源回收行业准入条件的同时，要注意行业管理标准尺度。

标准过低起不到行业管理的目的；标准过高会致使城中出现“非法经营者”，行业管理由此会陷入一个恶性循环的怪圈，使无证经营成为城市市场管理顽疾、行业管理成本抬高、利益冲突进一步激化。

完善监管体系，理顺管理体制。

按照现有监督管理体系，再生资源回收利用的行业管理，涉及部门多，容易产生真空地带。

要明确监管责任，形成监管合力。

根据其他地区的成功经验，应当按照决策者、监督者、执行者三个环节分开的模式去管理，各自履行监管职责。

定期交流、通报情况，及时研究解决管理中存在的问题,形成对再生资源回收利用行业的长效管理机制。

（六）成立行业协会，建立废旧物资购销网

在资源回收公司化管理的组织基础上，鼓励成立行业协会。

我区也应尽快协助建立再生资源回收行业协会。

行业协会作为行业自律组织，在加快行业的规范进程中，要进一步发挥作用。

协会作为非营利性组织，要以宣传“循环经济、建设节约型社会”为理念，以联系政府、服务会员、强化行业自律，促进大兴区经济与社会发展为宗旨，在行业内宣传国家与本行业有关的方针政策，提高会员节约资源、保护环境意识；配合政府建设与循环经济相应的资源再生回收体系；成为政府与行业内企业沟通桥梁与纽带：

推广新技术，规范行业经营行为，维护行业经营秩序以及在行业内开展互帮互学互助，受理会员的投诉和开辟维权法律快速通道等，为行业内企业持续、健康发展提供帮助和服务。

政府应出资建立废旧物资购销网，通过网上废旧物资购销活动，扩大社区回收连锁店（点）业务范围，为社区居民和机关、院校、企事业单位出售废品提供便捷、安全、规范的服务；实现企业间的信息共享、优势互补、物流、资金流、信息流、供销渠道的合理配置，提高行业组织化程度和产业化发展。

通过行业协会，鼓励公司化、正规化、连锁化、品牌化经营。

应收编散兵游勇的废品收购摊点，建立相应的约束体制。

通过公司统一编号、统一发卡、统一运输，有序经营。

尽快制定一整套集捡拾、收购、分选、运输、转运、销售、加工、成品市场、检测、管理于一体的科学体系，形成政府、企业、协会三个不同层面的管理模式。

严格监管所收废旧物品的来源，回收到一些建筑材料，要必须有相关部门的证明，以便杜绝此行业内不法行为，促进社会安定和谐。

（编审：

杨春光）

主编：

王志刚责任编辑：

陈建民

送：

区四套班子领导

发：

各部、委、办、局、镇、公司、中心、办事处

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