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公共预算管理改革与创新
公共预算管理改革与创新是当代西方公共财政管理中最有活力也最有成效的领域。
公共预算管理的许多新的突破，不仅较好地传承了始于1980年代以来的西方新公共管理运动的主要理念，而且在很大程度上推进了全球的新公共管理改革浪潮。
中国的财政支出已达到5.1万亿元的规模，如何将财政支出的规模优势转化为效率优势，是公共财政管理的重中之重，公共预算管理改革也由此被推至公共财政管理改革的前沿。
研究西方国家地方公共预算管理的改革趋势，对于我们深入把握公共预算管理的关键环节，进一步推进中国新绩效预算管理模式的建立具有重要的借鉴作用。
一、现代公共预算管理模式的形成与演进政府预算制度的起源可追溯至13世纪，1215年英国《大宪章》第一次将“非赞同毋纳税”的原则以法律形式确立下来，成为预算制度的起点。
现代公共预算管理模式则是近两百年来在以美国为代表的西方发达国家的探索实践中逐渐形成的。
公共预算管理模式的出现，反映了预算控制、计划和管理功能的逐渐结合。
现代公共预算管理模式的形成与演进过程中主要出现了五种模式：
分项排列预算模式、规划—计划—预算模式、目标管理预算模式、零基预算模式和绩效预算模式。
分项排列预算（line-itembudgeting，也称线性预算）是美国最早出现的具有现代管理意义的预算管理模式。
内战结束后，面对日益扩大的政府职能和公共事务，政府与议会无法再将预算当作反映资金流向的“一般性陈述”，而是注重将预算视作一种资金管理手段，将资金管理与项目联系起来，以保证支出优先顺序确定（priority-setting）能得到足够的资金支持。
这种管理模式以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。
1806年，美国《拨款法》对分项排列预算模式的运用进一步·财政与金融经济社会体制比较（双月刊）加以固定，确立了其主要模式的地位。
随着二战后地方行政组织的规模膨胀以及公共事务需求的日益复杂化，分项排列预算显得过于简单化了。
1960年代前后，规划－计划－预算模式（PPB）被提出并得到运用。
它以计划为中心，利用成本—收益分析方法，把目标规划、计划制定与预算编制融为一体，成为一种旨在增进政府预算执行效果的“方案导向型”预算管理模式。
规划－计划－预算模式强调预算与政府的五年或长期计划联系，客观上强化了行政首长的预算权。
1961年，美国国防部全面推行了这一模式，随后约翰逊总统于1965年将这一模式推广到所有政府部门，各级地方政府也纷纷仿效。
在美国公共预算体系中占有重要地位的总统行政管理与预算局（OMB）也正是在此间成立。
规划－计划－预算管理模式需要编制长期计划，在当时的技术条件下，各机构的信息收集和分析能力制约了长期计划的提出。
1970年代初，美国各级政府开始将原属于私人部门的目标管理方法引入到公共部门，并发展成为一种新的预算管理模式。
目标管理预算模式注重预算项目执行的效率而不是主项目与各备选项目间的选择，在实践上为行政权力更好地控制预算进行了一种策略尝试。
1975年，美国行政管理与预算局要求所有机构必须提交机构目标及其财政年度预算。
1976年，41%的城市报告指出它们至少在若干部门实施了目标管理预算。
零基预算模式是在1970年代后期发展起来的预算管理模式，这一模式最初由美国农业部于1964年创造出来，1970年代中期由时任州长的吉米·卡特在佐治亚州推行并取得成功，然后随着卡特当选美国总统而在全国得到推广。
零基预算一反公共预算上的“渐进主义”传统，它不按上年度的“渐进增量”（即在上一年度预算基数基础上按一定比例逐步递增）来考虑预算，而是对每个部门的工作任务及工作量重新进行全面审核，然后再确定各部门的支出预算。
在这一点上，它似乎是对规划－计划－预算模式的回归。
不过，零基预算在控制支出规模上拿不出有效的对策，到1980年代初，面对削减赤字的社会政治压力，零基预算逐渐被放弃，到1990年代初，采用零基预算的市、县地方政府不到10%。
从1980年代起，曾在胡佛政府时期昙花一现的绩效预算卷土重来，并被冠之为“新绩效预算”。
绩效预算模式是一种以绩效为导向的预算管理方式，绩效预算既考核公共资金使用的最终效果，又考核为取得预期效果所开展的工作活动，从而把预算支出和结果有机联系在一起。
绩效预算有三个基点：
一是绩效评估的精确化；二是放权项目管理者成为绩效责任人；三是把预算当作改善业绩的手段。
绩效预算模式作为当代西方国家“再造政府”运动的一个重要配套措施而不断得到新的支持和推广，并进而成为遍及欧美各主要发达国家的主流公共预算管理模式。
二、西方发达国家公共预算管理改革趋势
纵观西方发达国家现代公共预算管理模式的演进历程，其间还出现了不少重要的创新和探索，这些创新和探索在当代既被“新绩效预算管理”不断整合，同时也按照自身的逻辑不断向前突破发展，成为公共预算管理改革的方向和动力。
总的来看，近年来西方国家地方公共预算管理改革有五个方面的主题和趋势：
结果导向预算、富于灵活性的预算、有使命感的预算、中长期预算和公民参与预算。
1.结果导向的预算管理
自1990年代中期起，美国等国家全面出现了向“结果导向预算”转变的浪潮。
结果导向预算是对1940年代美国政府绩效预算的深化，它更关注支出结果的质量，进一步强化了公共产品和服务的消费者是顾客的观念，把公众的回应性引入绩效测量和评估中。
同时，在对预算主体的要求上，要求预算官员同时也是优秀的公共事务管理者。
在信息要求上，不只要求支出结果的有关信息，而且要求支出机构活动的相关信息，实行更为全面的透明度规则。
结果导向型的预算管理还暗含着一种新的预算方式，即由于公共支出最终要以“顾客”的满意程度来衡量，因此公共产品和服务的生产者或提供者就需要拿出不同的安排方案供“顾客”选择，预算也不能只反映“在什么项目上支出多少”，而是要反映“这样的支出结构或那样的支出结构”哪一种最受人们赞同。
2.富于灵活性的预算管理
在多数的预算管理模式中，对政府官员或部门进行控制，防止他们哪怕多花立法机关确定下来的一分钱是主要的目标之一。
但通常的情况是，每个项目如果在财政年度结束时还有没花完的钱，那么，第二年执行项目的官员将失去这些节省下来的钱，而且第二年批准下来的预算资金将比上年减少。
这种制度实际上导致了对节约行为的逆向激励，预算执行者往往尽力花光“法定”的每一分钱，不管项目是否已经完成且不再需要新的投入。
富于灵活性的预算管理就是要增加预算的灵活性，形成鼓励节约的正激励机制。
美国加利福尼亚州的费尔菲尔德市（Fairfield）为了有效控制支出，实行了一项新的预算制度：
取消明细分类项目，实行资金总额预算，允许各部门保留其没有花掉的预算经费。
明细分类项目的作用只是帮助管理者核算，而不是用来控制支出。
市议会也不再审查明细分类项目支出，或对这些支出进行表决。
如果市议会希望有一项重大的新举措，它会追加资金。
这项制度取得了令人惊叹的效果，1991年该市各部门的支出比它们得到的拨款少610万美元。
费尔菲尔德市还用历年节省下来的资金建立了对付经济衰退的非专项的储备金和政府内部服务贷款基金。
费尔菲尔德市的预算模式此后为不少政府所采纳。
1980年代以后，澳大利亚、瑞典、加拿大等国也开始运用“整笔拨款方式”，这种方式即向政府部门整笔拨款，各部门可以自行决定提供服务所需的最佳投入组合。
3.有使命感的预算管理
公共选择理论揭示出政府机构及官员是缺乏责任心的，而20世纪末期的新公共管理运动则力求解决行政管理者的责任心等伦理问题，解决的办法之一就是实行“责任管理”（ac-countablemanagement）。
责任管理的原则来源于私人部门，即“公共管理者应为自己的行为及所属机构的行为负责任。
他们不能声称所有的行为应是政治责任而否认他们自己的职责。
”在责任管理思想指导下，有使命感的预算管理（missionbudgeting）被推到前台。
有使命感的预算管理授权各个机构去实现自己的使命，而不要受过去支出范围的束缚，由此产生了新的激励动力“，把钱花掉，不然就丧失掉”的想法让位于“把钱省下来，进行投资”。
戴维·奥斯本和特德·盖布勒（1996）对比了1990年的旧金山市和实行有使命感预算的维塞利亚市，当年旧金山市预算报告厚达两英尺，而维塞利亚的报告只有两页纸，他们分析认为有使命感的预算管理对于控制支出具有突出的优势，它激励每个政府雇员努力节约资金，自发地去储备资金和人力，并且创造了可以预计的环境，进而简化了预算程序，节省了预算成本。
经济社会体制比较（双月刊）
4.中长期的预算管理
自1960年代规划－计划－预算管理模式得到运用推广后，将公共预算的长期目标与近期目标结合起来的努力就一直没有中断，中长期的预算管理作为公共部门战略管理的一部分，逐渐成为公共预算管理的趋势之一。
相对于传统的一年制预算，世界银行（1998）把这种跨年度的预算规划称为“中期支出框架”（Medium-termexpenditureframework,MTEF），它的目标包括：
一是通过建立一个连贯和现实的资源框架，增进宏观经济平衡；二是按照部门间和部门内的战略优先权来改进资源配置；三是增加政策与资金的可预见性来使各部门能提前规划并使项目得以延续；四是为下属机构提供一个硬预算约束和不断增加的自主权，以为资金的有效利用不断提供激励。
目前，不仅美国，而且包括OECD多数国家在内的政府建立了中期支出框架，预算规划甚至与10年期的资源配置预算联系在一起。
5.公民参与的预算管理
在推广运用绩效预算管理的努力中，人们慢慢意识到“评估墙”的问题，政府为了更为精准地评估绩效，不得不花费大量的精力来组织和分析绩效信息。
但是即使有了这些经过长期跟踪得来的信息，也不能保证政府官员或议员会在决策过程中对这些信息给予充分关注并使用这些信息，也就是说评估信息对预算决策的影响是有限的。
于是，公共预算管理改革开始转向如何使更多的社会公众成为预算决策主体，而不是由公众事后来评判“别人”所制定的政策。
近十年来，公民参与预算在美、加等西方发达国家以及南美的一些发展中国家得到发展。
公民参与预算的最大特点是公民直接而非间接通过其代表参与预算决策，公民可以部分甚至全部决定公共资金的优先分配顺序。
在美国，公民参与预算主要通过公众听证、公民问卷、焦点小组、社区会议、政府咨询顾问委员会、公民陪审团等途径来实现。
公民参与预算提高了公共预算安排的针对性，增进了公民对政府及制度的信任感。
随着协商民主理论的流行，公民参与的预算管理越来越受到各国的重视。
三、新绩效预算管理模式危机的消除
回顾西方发达国家特别是美国的公共预算管理改革，可以发现每一重大管理模式的创新并没有完全沿着一条渐进的道路前进，有时新模式对旧模式的否定甚至是相当彻底的，比如目标管理预算关注的是项目执行的效率而不是项目的支出优先顺序，绩效管理关注的是预算结果而不是零基预算所关注的预算过程。
但是同时，我们也可以发现，任何一种公共预算管理模式产生后，都表现出了顽强的生命力，特别是在地方一级的行政组织中更是如此。
据统计，到1990年代初，美国约2/5的州政府和1/3的市、县仍实施规划－计划－预算管理模式，2/3的州和47%的城市在若干机构中实施目标管理预算模式。
尼古拉斯·亨利（2002）和詹姆斯·L.特鲁等人（2004）认为，这种看似矛盾的现象正好符合美国公共政策变迁的“间断—平衡”特征。
他们认为，公共预算管理模式的变化与美国式的政治体系特征相关，美国的政治决策是多层次、多系统的，政治议题可以分散在不同的以问题为导向的政治子系统中，当政治子系统有能力垄断政治决策时，政策变迁只会缓慢进行。
而当子系统政策垄断面临危机而进入到宏观政治系统时，就有可能在多元政治竞争下出现大规模的政策变迁。
因此，子系统政治是平衡的政治，而宏观政治是间断的政治。
公共预算管理的决策主体有多重机会来制定政策，一项动议在某个子系统如地方行政组织、官僚机构的专家小组、议会的专门委员会等的失败，也可能在另一个子系统中取得成功；而当政策垄断崩溃后产生变迁并创造新的制度，即使公众和政治参与的压力得到消减，这些新的制度也会被保留下来，并在新的政策领域中建立起新的平衡。
显然“，模式危机”或“政策危机”是导致变迁的关键因素。
那么，是什么原因导致了西方公共预算管理模式的“危机”？
从宏观上看，这种危机主要来自于行政机构与立法机构关于预算控制权力的冲突。
关于预算控制权的争夺自13世纪以来一直存在，在现代美国公共预算管理模式变迁中，不论是规划—计划—预算管理，还是目标预算管理，抑或是零基预算管理的出现，无不显示着总统谋求预算控制权的强烈愿望。
但从每个个案的实际来看，危机的产生还存在着其他重要原因：
首先是赤字。
谋求财政收支平衡，维护经济稳定是公共预算管理的传统目标之一，它体现着公共预算管理的控制功能。
在爱伦·鲁宾（2001）看来，平衡约束是预算政治的一个主要方面。
其次是支出优先权失序。
当资源不能从较低的优先级向较高的优先级、从效率较低的计划向效率较高的计划进行再分配时，公共预算安排被认为是低效的。
并且，优先权失序还将导致利益相关者间的冲突，产生新的政治压力。
第三是回应匮乏。
在公众参与足够强大的条件下，公共预算安排是否透明，预算执行结果是否符合最初的目标和公众的期望，直接影响到政府所面临的公众压力的大小，影响到公众对政府的信任。
因此，在西方公共预算管理模式变迁过程中，不断扩大回应性以化解公众压力始终是其中主要脉络之一。
不论西方公共预算管理模式如何变化，指导思想如何在完全理性主义与有限理性主义之间波动，其始终坚持了预算的“公共性”原则，并没有试图触摸挑衅基本民主价值这一底线。
1980年代以来，新绩效预算在西方发达国家建立起了主流模式地位，同以往模式变迁相比，新绩效预算管理模式存续时间更长，而且显得后劲十足。
这一新的公共预算管理模式虽然也受到一些批评，但它自身在发展中不断调适，有效避免了模式的危机。
首先，在美国这样的主要国家，经历了克林顿政府时期的经济高速增长，公众对政府的信任度得到了提高，政府的预算控制权也得到持续膨胀，政府由此赢得了使公共预算管理摆脱政治周期影响的更大空间，公共预算管理能够进一步“技术化”。
绩效预算对结果的重视，减轻了公共预算对议程设置及“讨价还价”程序的依赖，也降低了危机产生的可能性。
其次，赤字危机成功得到化解。
在1990年代克林顿政府的努力下，美国的财政赤字从1992财政年度2900多亿美元的历史最高纪录逐年下降，并从1998财政年度开始出现盈余直至2002年，其中2000财年的盈余曾高达创纪录的2370亿美元。
虽然2004财政年度布什政府任上刷新历史纪录，出现了4130亿美元的巨额财政赤字，但随后3年则出现了大幅下降。
而同期OECD国家受限于欧盟关于赤字不超过GDP3%的安全标准，多数国家的赤字相对保持了稳定。
再次，新绩效预算管理模式的发展有着良好的环境。
一方面，支撑新绩效预算管理的主要理论如公共选择理论、委托—代理理论等并没有遇到颠覆性对手，理论环境良好；另一方面，新绩效预算管理的国际实践十分普遍，在美国之外，整个OECD国家都结合国情进行着绩效预算管理探索，相互之间的学习促进了模式的不断完善。
最后，新绩效预算管理一反过去“自上而下”的权力单向传递管理模式，赋予了预算管理组织中各级管理者更多的自主性、灵活性与责任感，从而激活了组织内部特别是基层组织与管理者的创新动力，增强预算管理部门应对外部压力的能力。
事实上，前述当代公共预算管理改革的五个主题和趋势是：
结果导致经济社会体制比较（双月刊）向预算、富于灵活性的预算、有使命感的预算、中长期预算、公民参与预算，作为新绩效预算管理模式的创新项，都从不同角度去解决传统预算管理模式所存在的优先权失序、回应性匮乏等问题，进而消除模式危机的诱因。
近年来，新绩效预算管理模式的影响逐步从西方发达国家扩散到发展中国家，越来越多的国家开始推行新绩效预算管理，并将之作为推动政府治理水平提高的主要手段之一。
在中国，虽然从1990年代中期起财政部门提出构建公共财政体系的目标，从2000年起推行部门预算改革并就此展开政府预算制度改革的进程，但高效的预算管理制度始终没能很好地建立起来。
随着财政支出规模的迅速扩大，如何加强预算管理，提高支出效率，建立起适应市场经济要求的公共财政体系问题日益凸显，新绩效预算管理模式也逐渐为中央决策层和财政管理部门所重视，并在地方上进行了一些零星的绩效预算管理实验，如广东的绩效预算改革、江苏的公民参与预算试点等。
总体上，目前中国的公共预算管理存在着重收入轻支出、重编制轻管理、重决算轻预算、重短期轻长期、重预算内轻预算外、重控制轻绩效等问题，公共预算管理的随意性、封闭性较大，与公共财政的内在要求差距甚远，改革势在必行。
新绩效预算管理作为当代先进的管理模式，自然成为改革的选项，也只有通过建立起新绩效管理模式，才能有针对性地、最大限度地提高中国财政的公共性，提高财政资金的支出效率和预算民主化水平。
虽然中国与西方发达国家是在不同的政治体制和不同发展水平的市场经济条件下实施新绩效预算管理模式，但西方发达国家的很多经验值得借鉴。
特别是要把握当代改革趋势，重视借鉴西方发达国家化解模式危机的经验，在中国真正建立起切实有用的绩效预算管理模式。
中国的新绩效预算管理模式建立必须立足于“一个定位”：
即将这一模式作为全面实现公共预算控制、计划、管理功能的制度模式，而不是强化控制的备选项。
因此，这一模式不可能是僵化的，而是开放的、不断改进的。
同时，必须突破四道“门坎”：
一是要形成一套法律体系支撑，包括对现行《预算法》进行修正，将预算绩效纳入法律约束；二是要增进公民参与，提高政府管理的透明度和决策的民主化；三是要建立起人大与社会监督的制度框架，形成科学合理的绩效评价标准；四是要建立起预算管理者的问责与正激励机制，为新绩效预算管理模式的推行提供坚强的组织与人力保证。
参考文献:
[美]爱伦·鲁宾，2001：
《公共预算中的政治:
收入与支出借贷与平衡》（第四版），叶娟丽、马俊等译，北京:
中国人民大学出版社。
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《政策过程理论》，彭宗超等译，北京：
生活·读书·新知三联书店。
[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒，1996：
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上海译文出版社。
[美]尼古拉斯·亨利，2002：
《公共行政与公共事务》（第八版），张昕等译，北京：
中国人民大学出版社。
WorldBank,1998.PublicExpenditureManagementHandbook.WashingtonDC:
WorldBank.
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