关于如何组织开展财政支出绩效评价.docx
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关于如何组织开展财政支出绩效评价
关于如何组织开展财政支出绩效评价
省财政厅绩效评价处吴云
（2012年2月28日）
前言
为了规范财政支出绩效评价行为，建立科学、合理的绩效评价管理体系，2011年4月，财政部印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号,以下简称<办法>），明确指出：
财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。
对绩效评价的主体、对象、方法、指标、标准，以及评价报告的格式，都作了明确的规定和要求。
2011年10月，省财政厅下发《关于推进预算绩效管理的意见》（湘财绩[2011]4号），指出“预算执行结束后，要及时对预算资金的产出和结果进行绩效评价，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性。
最近，省财政厅下发《关于认真做好2011年度财政支出项目绩效评价工作的通知》（湘财绩[2012]3号），要求省教育厅等30个省直单位对“教学质量与教学改革”等29个专项资金的使用情况进行绩效评价。
近几年来，省财政厅联合省直有关部门，先后组织开展了一些财政支出项目绩效评价。
如2008年和省移民局联合开展了“部省属老水库库区特困移民无房户建房补助资金绩效评价”，2009年和省卫生厅联合开展了“新型农村合作医疗财政补助资金绩效评价”，2010年和省商务厅联合开展了“全省家电汽车摩托车下乡财政补贴资金绩效评价”,2011年和省经信委联合开展了“担保体系建设省财政国库专项调度资金和中小企业信用担保资金绩效评价”。
通过参与财政支出项目绩效评价，这些省直部门和单位对财政支出绩效评价工作有了初步的认识，对怎样组织开展这项工作也有了一些了解。
但还有很大一部分省直部门和单位对此还很陌生。
为切实做好财政支出绩效评价工作，根据会议的安排，由我和大家共同探讨如何组织开展财政支出绩效评价工作。
一、谁来评（评价主体）
根据《办法》的规定,财政支出绩效评价的主体是各级财政部门和各预算部门（单位）。
由财政部门组织实施的绩效评价称为财政评价。
一般而言，财政评价属于重点评价，既可以由财政部门单独进行，也可以由财政部门联合项目主管部门共同进行。
在对部门提交的绩效评价报告进行审核后，财政部门还可以对部门评价项目实施再评价，称为财政再评价。
在主管部门的指导下，由资金使用单位组织实施的评价，称为项目自我评价，其评价报告要报上级主管部门审核。
由项目主管部门组织实施的评价，称为部门评价，其评价报告要报同级财政部门审核。
有时候，也可以由项目单位、主管部门或财政部门组织专家组进行绩效评价，还可以委托具有相应资金和能力的中介机构如会计师事务所、资产评估机构等组织开展绩效评价。
这两种评价方式，都称为第三方评价。
进行第三方评价的目的有三，一是确保评价结果客观公正；二是减轻财政部门或预算部门的工作压力；三是引导社会公众参与。
根据委托方的不同，第三方评价的主体仍为财政部门或预算部门。
财政部门在绩效评价中的主要职责：
1、制定绩效评价制度和办法；
2、组织、指导本级预算部门、下级财政部门的绩效评价工作；
3、审核本级预算部门拟定的绩效评价内容、绩效目标、绩效指标、评价方法及实施办法；
4、审核本级预算部门报送的绩效评价报告，必要时进行补充调查和再评价，并提出审核意见；
5、组织对本级财政支出重点项目和对下转移支付支出重点项目的绩效评价；
6、组织实施对预算部门财政支出绩效整体评价。
预算部门在绩效评价中的主要职责：
1、制定本部门绩效评价制度，组织开展本部门绩效评价工作，组织、指导和监督、检查所属单位的绩效评价工作；
2、拟定本部门绩效评价内容，制定相关绩效目标、绩效指标、评价方案和实施办法；
3、组织对列入本部门预算的财政支出项目及所属单位重点项目进行绩效评价；
4、审核项目单位或所属单位报送的绩效评价报告，必要时进行补充调查和再评价，提出审核意见；
5、向财政部门报告部门绩效评价和项目绩效评价情况。
二、评什么（评价对象、评价内容）
1、关于评价对象
从资金的角度而言，纳入政府管理的资金和纳入部门预算管理的资金，都是绩效评价的对象。
从预算级次而言，本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金，都是绩效评价的对象。
对一个部门（单位）而言，其基本支出、项目支出和部门整体支出，都是绩效评价的对象。
一句话，所有财政性资金都是绩效评价的对象。
2、关于评价内容
财政支出绩效的实质，就是政府资金投入与产出效果的比较，它包括三方面的要素。
一是该不该办这件事（目标），二是花多少钱办（预算），三是是否值得（评价）。
对财政支出绩效的评价，就是要评价支出的经济性、效率性和有效性。
所谓经济性，就在于能否以最低的成本获得某一公共服务（产品）。
所谓效率性，反映的是投入产出关系，体现为单位产出成本。
所谓有效性，表现为计划实施后，达到预期目标或效果的程度。
由此可见，评价内容可概括为：
（1）资金管理情况。
主要是资金投入拨付和使用管理情况。
（2）项目管理情况。
主要是为实现绩效目标所制定的制度、采取的措施及其落实情况
（3）绩效实现情况。
主要是绩效目标的实现程度和效果。
包括两个方面，一是项目完成情况，如开工、完工情况。
二是项目的成效，通过项目的完成而带来的短期或中期的直接效果，以及由此效果积累带来的长期的影响和变化，包括项目的经济、社会和环境效益，即通过“花钱”和“干事”所体现出来的各种效果、效益和效率。
三、怎么评（评价程序）
一般而言，评价过程分为三个阶段、12个步骤。
第一阶段为前期准备阶段，有4项工作任务，即确定评价对象、下达评价通知、组建评价机构、制定评价工作方案。
第二阶段为评价实施阶段，有4项工作任务，即收集基础数据和资料信息、核实数据信息、开展现场抽查考评、进行综合分析形成评价结论。
第三阶段为报告形成阶段，有4项工作任务，即撰写评价报告、征求意见修改报告、提交报告、审核报告并反馈审核结论。
评价程序是本次探讨的重点。
其中又有两个重点，即如何确定绩效评价指标、如何撰写绩效评价报告。
下面，就这12项工作任务进行逐一研究。
1、关于确定评价对象
有时候，评价项目由有关部门或领导指定。
有时候，需要我们自主选择确定评价项目。
在当前，特别是今明两年，以项目评价为主，项目评价中又以专项资金绩效评价为主。
在自主选择确定评价项目时，应着重选择：
政府和部门领导关心关注的重大或重点项目；社会公众普遍关心的民生项目；与部门职能密切相关、具有较大经济社会影响的重大或重点项目；资金额相对较大的项目。
2、关于下达绩效评价通知
评价通知是评价者出具的行政文书，被评者接受评价的依据。
评价通知应包括评价的具体项目、评价的主要内容、有关时间安排等要求。
如：
关于开展2009年全省新型农村合作医疗财政补助资金绩效评价的通知。
3、关于组建评价机构
评价机构的职责：
①负责整个评价工作的组织领导；
②制定评价工作方案；
③组织实施评价；
④形成评价结论和评价报告。
评价机构的分类和人员构成：
①内部评价型：
由评价主体的相关部门和人员组成，明确牵头部门。
②外部评价型：
中介机构或专家组。
会计师事务所、资产评估机构等中介机构通过招标等方式确定，专家组成员在专家库中随机抽签确定。
③联合评价型：
评价主体+中介机构或专家组。
适用于大型重点评价项目。
无论是内部评价型，还是联合评价型，都要有一个部门（单位）领导来牵头。
对外部评价型，委托方要加强指导，注重督导。
4、关于制定绩效评价工作方案
评价机构要根据评价工作规范，针对评价对象，拟定评价工作方案。
评价工作方案应包括评价目的、对象、内容，评价指标、评价标准、评价方法，组织实施程序、工作时间安排、有关资料准备及工作要求等。
评价指标、评价标准、评价方法，是绩效评价的基础，需要重点研究。
我们说，绩效评价是实现公共管理科学化、财政管理精细化的重要手段。
其前提是：
绩效指标是科学的，评价方法是规范的，评价标准是客观的，反之则可能误导。
绩效指标是绩效评价中最困难的部分，原因在于财政支出效果具有外部性，即社会性，往往无法用利润等内生指标去评价。
方案的形成，要经过认真的讨论、研究和论证。
这里，主要讲一讲评价方法、评价标准和评价指标。
①关于评价方法
财政支出绩效评价的评价方法很多，主要有成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、专家评价法等。
但具体实施过程是各种方法的交叉、综合使用的过程。
A、成本效益分析法：
又称投入产出法，是将一定时期内的支出所产生的效益与付出的成本进行对比分析，从而评价项目绩效的方法。
该方法适用于成本和收益都能准确计量的财政支出评价，但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力，一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。
B、比较法:
是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。
根据比较的对象，又分为历史比较法、横向比较法和目标比较法。
（1）历史比较法:
指将相同或类似的财政支出在不同时期的支出效果进行比较，分析判断绩效的评价方法。
通过将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解其历史上的变化及效益波动情况，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其效益差异的成因及改进方向。
（2）横向比较法:
指通过对相同或类似的财政支出在不同地区或不同部门、单位间的支出效果进行比较，分析判断绩效的评价方法。
（3）目标比较法：
指通过财政支出产生的实际效果与预定目标的比较，分析完成目标或未完成目标的原因，从而评价绩效的方法。
预算绩效管理就是要求在编制预算时提出财政资金的使用目标，在项目实施完成后或预算年度内对绩效目标的实现情况进行评价。
这次省教育厅等30个省直部门对29个财政支出项目进行绩效目标的申报，就是为明年对这些项目进行评价作准备。
C、因素分析法：
是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。
通过列举所有影响成本与收益的因素，进行全面、综合的分析，从而得出评价结果。
D、公众评判法：
又称问卷调查法，指通过设计不同形式的调查问卷，在一定范围内发放、收集、分析，进行评价和判断的方法。
具有公开性、民主性的特点。
在进行公共服务性、公共投资型项目绩效评价时可采用调查问卷法。
E、专家评议法：
指通过邀请相关领域的专家进行评Y议，得出评价结果的方法。
对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评价。
专家们在通过实地勘察、查看项目资料，充分了解掌握项目情况后，根据自己的专业判断，给相应的指标计分。
②关于评价标准
绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。
评价标准能够将评价对象的好坏、优劣通过量化的方式进行量度。
评价标准是评价工作的基本准绳和标尺，是最后进行评价计分的依据。
主要有计划标准、行业标准、历史标准等标准。
实际评价中具体选用哪种标准，主要根据评价的目的、对象的特点、评价的环境、信息采集、技术标准的适用范围等条件来确定。
A、计划标准：
是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。
（如绩效目标）
B、行业标准：
是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。
以某行业许多群体的相关指标数据为样本，运用数理统计方法计算和制定出该行业的评价标准。
建立在数据较为完备的前提下。
C、历史标准：
参照同类指标的历史数据制定的评价标准。
以本地区、本部门、本单位或同类部门、单位、项目的绩效评价指标的历史数据作为样本，运用一定的统计学方法计算出各类指标的平均历史水平作为评价的标准。
没有标准怎么办？
要根据具体项目的实际情况确定。
在实际操作中，对相关数据汇总后计算平均值，均值以上为优秀或良好；均值以下为合格或不合格。
③关于评价指标
绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。
它是财政支出绩效评价内容的直接反映，是财政支出绩效评价工作的载体，是衡量、监测和评价财政支出的经济性、效率性和有效性的量化手段。
设置科学合理、简便易行的评价指标对财政支出绩效评价工作至关重要。
绩效评价指标分为共性指标和个性指标。
共性指标：
适用于所有评价对象的指标，主要包括预算编制和执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况，以及社会效益、经济效益等。
个性指标：
针对预算部门或项目特点设定，适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标。
共性指标由财政部门统一制定，个性指标由财政部门会预算部门制定，以预算部门为主。
按指标能否量化，可分为定量指标和定性指标。
定量指标：
可以通过数据计算分析评价内容，以数量反映评价结果的指标。
定性指标：
难以直接通过数据计算分析评价内容和反映评价对象，需对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标。
设置绩效评价指标应遵遁的原则：
A、相关性：
绩效评价指标应与主管部门、单位或项目的绩效目标密切相关，与绩效的基本内容密切相关。
不能因为容易收集就使用。
例如某一项目的投入或产出的衡量相对容易，但如果与项目成果目标的相关性存在问题，单纯的投入指标或产出指标就不能很好地反映项目的实际影响。
B、重要性：
根据绩效评价指标在整个评价工作中的地位与作用，设置最具有代表性和最能反映评价要求的评价指标。
对于重要的指标，应进行适当细化和分设，并在分值（权重）上加以考虑。
C、可比性：
对相同或类似的评价对象设置共性的绩效评价指标，便于评价结果的相互比较与运用。
D、系统性：
指标的设置应注意指标体系的逻辑关系，将定量与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的经济效益、社会效益和生态环境效益等内容。
E、经济性：
指标应当通俗易懂，简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。
需要注意的几个问题：
A、设置指标时需要考虑的因素：
首先，所选指标在评价内容的度量上要具有精确性，不能模棱两可，能量化的指标应尽量予以量化；其次，选出的指标应具有独立性，减少人为因素对指标的修饰。
最后，在设计指标时应广泛征求各方意见。
B、设置多少指标最适合：
能够衡量财政支出绩效，科学合理获得评价结果的最少指标。
C、绩效评价指标体系是动态的、可扩充的。
财政部门应根据绩效评价工作的开展情况，不断完善共性指标。
在具体评价过程中，评价组织者和评价机构应根据具体情况设置具体指标，充实和完善指标体系。
在财政部的《办法》中，附有“财政支出绩效评价指标体系参考样表”，根据“参考样表”，结合这几年我省的评价实践，我们设计了“XX项目绩效评价指标表”，供大家参考。
***项目绩效评价指标表
一级指标
分值
二级指标
分值
三级指标
分值
具体指标
评价标准
项
目
决
策
20
项
目
目
标
4
目标内容
4
是否设立了项目绩效目标，目标是否明确、细化、量化
设有目标（1分）、目标明确（1分）、目标细化（1分）、目标量化（1分）
决
策
过
程
8
决策依据
3
项目是否符合经济社会发展规划和部门年度工作计划；是否针对某一实际问题和需求
项目符合经济社会发展规划和部门年度工作计划（2分）能解决问题、满足需求（1分）
决策程序
5
项目是否符合申报条件；申报、批复程序是否符合相关管理办法；项目调整是否履行相应手续
项目符合申报条件（2分），申报、批复程序符合相关管理办法（2分），项目实施调整履行相应手续（1分）
资
金
分
配
8
分配办法
3
是否根据需要制定相关资金管理办法，并在管理办法中明确资金分配办法；资金分配因素是否全面、合理
有相应的资金管理办法（1分）
办法健全、规范（1分）
因素选择全面、合理（1分）
分配结果
5
资金分配是否符合相关管理办法；分配结果是否合理
符合相关分配办法（1分）
资金分配合理（4分）
项
目
管
理
25
资
金
到
位
5
到位率
3
实际到位/计划到位*100%
根据项目实际到位资金占计划的比重计算得分（3分）
到位时效
2
资金是否及时到位；若未及时到位，是否影响项目进度
及时到位（2分），未及时到位但未影响项目进度（分）未及时到位并影响项目进度（0-1分）
资
金
管
理
10
资金使用
7
是否存在支出依据不合规，虚列项目支出的情况；是否存在截留、挤占、挪用项目资金情况；是否存在超标准开支情况；是否存在超预算情况
虚列（套取）扣4-7分，支出依据不合规扣2分，截留、挤占、挪用扣3-6分，超标准开支扣2-5分，超预算扣2-5分
财务管理
3
资金管理、费用支出等制度是否健全，是否严格执行；会计核算是否规范
财务制度健全（1分）严格执行制度（1分），会计核算规范（1分）
组
织
实
施
10
组织机构
1
机构是否健全、分工是否明确
机构健全、分工明确（1分）
项目实施
3
项目是否按计划开工；是否按计划进度开展；是否按计划完工
按计划开工（1分）；按计划进度开展（1分）；按计划完工（1分）
管理制度
6
是否建立健全项目管理制度；是否严格执行相关管理制度
建立健全项目管理制度（2分）；严格执行相关管理制度（4分）
项
目
绩
效
55
项
目
产
出
15
产出数量
5
项目产出数量是否达到绩效目标
对照绩效目标评价产出数量（5分）
产出质量
4
项目产出质量是否达到绩效目标
对照绩效目标评价产出质量（4分）
产出时效
3
项目产出时效是否达到绩效目标
对照绩效目标评价产出成本（3分）
产出成本
3
项目产出成本是否按绩效目标控制
对照绩效目标评价产出成本（3分）
项
目
效
果
40
经济效益
8
项目实施是否产生直接或间接经济效益
对照绩效目标评价经济效益（8分）
社会效益
8
项目实施是否产生社会效益
对照绩效目标评价社会效益（8分）
环境效益
8
项目实施是否对环境产生积极或消极影响
对照绩效目标评价环境效益（8分）
可持续影响
8
项目产出能否持续运用；项目运行所依赖的政策制度能否持续执行
对照绩效目标评价可持续影响（8分）
服务对象满意度
8
项目预期服务对象对项目实施的满意程度
对照绩效目标评价服务对象满意度（8分）
总分
##
##
100
关于“XX项目绩效评价指标表”部分内容的解释说明：
A、关于决策依据，主要考核两方面，一是项目的政策相关性，即项目与当前国家、行业发展战略、部门工作目标的相符程度。
二是项目与面临的问题和需求的相关性。
首先，项目立项是否针对当时的实际问题。
比如某农业发展项目，当时当地农业发展面临的主要问题是农业用水严重缺乏（水源性缺水）需要引水灌溉，那么要评价这个项目设计的活动（比如建设水渠和水库）是否针对了上述问题。
其次，项目完工后提供的产出是否能够满足当前的需求。
如果当地农业灌溉问题已由水源性缺水变成水质性缺水（即引过来的水严重污染而无法用于灌溉），那么项目建设的水渠和水库仍然无法满足当地农业用水需求，表明项目与目前当地的问题相关性不强。
B、关于资金使用，主要考核项目资金的使用情况，是否按预算使用，使用是否合规、是否节约。
对于完工项目，实际投入以项目完工报告中的为准;对于正在实施的项目，实际投入以项目年度进展报告中的为准。
C、关于组织机构，主要考核在项目实施过程中，项目管理机构或运行机构能否保证项目的正常实施。
D、关于项目实施，主要考核项目实施的时间效率。
一是项目是否按预期的开工时间开工，二是项目是否在计划的时间周期内完工。
项目的预计开工时间和预计实施周期以项目评估文件/设计文件或项目实施计划中的时间为准，实际时间以项目完工报告中的为准。
E、关于项目产出，主要考核项目产出的实现情况，这是评价效果最核心的内容。
一般项目会分成若干个组成部分，每个组成部分包括了一些具体活动。
通过实施这些活动，才能保证项目实现预期产出（如产品、服务、设施等），实现预期目标。
如果项目目标经过修改并且得到主管部门和财政部门的批准，则应采用修改后的目标。
F、关于可持续性影响，主要考核两方面，一是项目的产出能否得到持续地提供、维护和利用，以保障项目持续发挥作用。
在这里产出是指通过项目实施获得的基础设施、设备等实物产出，培训、服务、技术支持等软产出。
二是项目运行所依赖的政策、制度是否得到持续地实施。
主要考察制度或政策对项目持续性的保障程度。
比如用水制度对水资源保护和利用项目十分重要，如果用水制度没有得到持续地执行，那么项目的效果也就无法持续。
G、关于服务对象满意度，主要考核项目瞄准度问题。
只有项目的实际受益群体是项目计划的目标受益群体，项目的效果才能充分体现出来。
可通过调查问卷等方法获得。
5、关于收集基础数据、资料信息
基础数据、资料信息用于测量评价指标、回答关键问题、支持评价结论。
因此，必须围绕绩效目标、评价指标来收集材料，以便评价打分，并尽可能收集高质量的数据信息。
收集数据、资料时应特别注意其相关性、准确性、有效性。
要与评价指标相关，并且是最重要的信息。
要能真实地反映指标内容。
数据信息的来源：
①有关制度、政策、法规，如资金管理办法、项目管理办法等。
②项目文件和相关报告，如项目可行性研究报告、立项批复报告、项目监理报告、竣工验收报告、财政和审计部门的专项检查和审计报告等。
③项目评价组自己收集。
收集资料的方式：
①发放基础数据表，要求部门或项目实施单位填报；
②要求部门或项目实施单位报送有关文件资料；
③发放调查问卷；
④听取情况介绍；
⑤实地勘察调研。
6、关于核实数据信息
核实的重要性：
决定着评价结果的真实性。
核实的内容：
所收集到的数据信息的真实性、准确性、代表性。
核实方式：
现场核实、利用相关资料佐证。
7、关于组织开展现场抽查考评
深入被评价项目单位及工作现场，通过听取情况介绍、查阅相关资料、发放调查问卷、走访座谈等形式，对其管理制度的建立和落实情况，资金使用和管理情况，项目完成情况及其成效进行实地检查和核实。
无论是走访座谈，还是发放调查问卷，都要围绕评价的内容事先提炼出若干问题，让被调查者回答。
设计问题时应注意：
①问题要有针对性，避免设计过多无关的问题。
②问题要精炼、清晰，避免产生歧义。
③问题涵盖的内容要单一，不要将不同的内容放在同一个问题中。
④要预先估计问题能否得到回答，如果不能，要改变问题或说明其局限性。
8、关于综合分析并形成基本结论
综合分析是指根据收集整理的相关资料和现场抽查掌握的有关信息，来回答关键评价问题，并进行原因解释。
分析的方法主要有三种，即变化分析、归因分析、贡献分析。
变化分析着重分析评价指标在项目实施后是否达到预期值。
它通过比较指标的实际变化情况与预期变化得到分析结果，但不能体现出变化与项目实施之间的必然联系，也无法分析指标产生变化或没有产生变化的原因。
归因分析主要是评价观察到的变化有多大比例是由项目实施产生的。
它一般通过建立反事实场景来进行分析。
即分析如果没有实施该项目，是否还会产生这些变化以及变化的比例。
贡献分析是分析项目的实施是否是产生变化的原因之一，或者是否对产生变化发挥了作用。
在进行综合分析中往往要同时使用这三种分析方法。
根据评价标准、方法、指标分值，进行评价打分。
形成基本评价结论：
分数、等级、评价性结论
9、关于撰写评价报告
评价报告是对财政支出绩效进行评价后形成的总结性结论文件。
评价报告应当客观公正、依据充分、数据准确、简学明了、分析透彻、逻辑清晰地反映评价对象的绩效信息。
评价报告通过对评价指标的分析，揭示其中的问题，总结其中的经验得出。
预算部门应当对包括资
升级会员 