外冈镇土地流转现状探析欧轲.docx

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外冈镇土地流转现状探析欧轲

2009年上海市民主法制建设课题

嘉定区外冈镇土地流转现状探析

嘉定区“三支一扶”课题组

内容摘要：

土地流转问题是我国当前特定国情和土地产权制度下的产物，是解决农业、农村和农民问题的一条重要途径。

创新农村土地流转制度，按市场经济规律建立健全农村土地流转市场，是解决“三农”难题的关键环节。

外冈镇属于上海郊区农业大镇，从2006年实行土地流转以来，至2009年秋播时土地流转率已达到100%。

本文通过分析外冈镇的土地流转特征、运行机制和存在问题，给土地流转工作提出一些建议。

一、导论

（一）研究课题的背景和意义

二十世纪九十年代以来，我国农村土地经营主要存在两个矛盾：

部分地区人地矛盾紧张，分散经营，效率低落，生产积极性下降；二是城市化进程加快，农村土地受到大量的侵蚀，抛荒弃耕现象严重。

针对上述矛盾，延长农户的土地承包经营期和允许土地承包经营权的流转成为我国当前农村土地政策的主线，因此，近年来国家制定农村的土地政策试图通过强化所有权、稳定承包权和放活经营权等措施，并辅以减轻农民负担的政策相配合，以调动农民对土地增加投入的积极性，并解决一度出现的抛荒弃耕等问题。

根据生产关系和生产力的相互作用和规律，今天我们的土地政策改革，是符合新时期新背景下生产力发展要求的。

因此，研究新时期下的农村土地流转问题，具有十分重要的现实意义。

（二）文献综述

由于农村土地流转具有中国特色，国外学者鲜有研究。

国内学界成绩斐然，角度各有不同，归其类别，主要有以下几个方向：

①研究产权制度和农村土地制度层面，代表有商春荣、王冰的《农村集体土地产权制度与土地流转》；

②研究土地流转诱因，代表有王景新的《乡村现代化中土地制度及利益格局重构》和朱冬亮的《社会变迁中的村级土地制度》。

③研究流转后的利益分配和效益，代表有肖飞、张光宏的《农村土地使用权流转的效率分析》；

④研究土地流转市场和环境，代表有贾生华等著的《中国东部地区农地使用权市场发育模式和政策研究》。

（三）核心概念和研究思路

农村土地产权，略。

农村土地流转，本文对农村土地流转问题的探讨是建立在以下定义基础上的：

①农村土地流转是指农村集体所有农业用地流转，土地的农业用途不能改变；②农村土地流转是承包经营权流转，除个别情况下是土地承包经营权的整体流转外，绝大多数情况下是土地使用权的流转。

本文研究对象：

上海市嘉定区外冈镇的土地流转情况；全文共分四章:

第一章为导论;第二章现状分析；第三章运行机制分析；第四章解读土地流转方面的相关政策、法规。

第五章从提出建议。

二、外冈镇土地流转发展现状分析

（一）外冈镇土地流转的总体情况

外冈镇地处上海郊区，本地劳力向二、三产业转移加快。

农业发展呈老龄化、经营粗放、产量不高不稳等特点。

2006年，外冈镇实行土地流转调研，在尊重村民意愿的前提下，开展农民土地承包经营权的流转工作。

截止09年秋播规划，该镇的土地流转率已经达到100%。

1.流转面积：

外冈镇现有总耕地面积45120亩，扣除农民自留地和道路与开发用地，可安排延包总面积为37845亩，截止2009年秋播规划，全镇流转总面积37845亩，占农民延包土地总面积的100%，涉及19个行政村，7000多户农民。

其中镇保流转12471亩，占延包总面积的33%；各村农民自愿流转面积25374亩，占延包总面积的67%。

2.流转布局：

常年粮田占43.68%，蔬菜20.8%，林果鱼塘合占34.9%，其他占0.7%。

（二）外冈镇土地流转的特点

1.流转需求增加、进程加快。

实行第二轮土地承包之后，随着土地承包30年不变政策的落实以及农村经济结构的调整和农村劳动力的转移，农村土地承包经营权流转速度明显加快。

尤其是2006年以来，全镇农村土地流转面积数量呈加速上升态势。

2.流转主体多元化。

随着土地流转进程的不断加快，农村土地流转已不局限于专业大户之间，农业产业化企业、合作社经济组织等成为租赁农村土地使用权、投资经营农业的一股强劲的新生力量，农村土地流转参与主体呈现出多元化的发展趋势。

据调查，外冈镇流转土地约有52%流向了镇村二级农场和农民专业合作社，有18%流向了专业大户和30%流向散户经营。

3.流转形式趋向统一。

外冈镇农村土地流转方式由过去以转包、租赁和“一脚踢”承包模式，变成以镇保统一流转为主，村级委托流转为辅、土地托管、委托流转、集中连片流转等模式，有利于统一管理和规模化生产经营。

（三）外冈镇流转过程中存在的问题

1.土地二轮承包政策没有很好地落实。

对流转土地，部分村级无布局、无规划，以致种植布局零乱无序。

某些村民自由流转，造成不合理布局。

葡萄、蔬菜等作物小片分散种植，水旱混作，损害了原有的水系。

2.土地流转供求极不平衡，倒贴转包普遍。

在供求机制上，供求信息传播渠道不畅通，土地流转的中介服务组织匮乏，供求土地流转的交易费用高，影响了土地流转的速度、规模和效益，一度出现寻租难，倒贴转包的问题。

3.种粮规模经营户经营意识和抗灾能力差。

主要表现在二个方面：

一是缺乏劳动力，本地农民种粮积极性不高，农技推广工作难度增大。

二是晒场、仓库少，遇天灾粮食易发生霉变等现象。

三、外冈镇土地流转运行机制分析

（一）土地流转运行机制

1.土地流转原则

（1）坚持土地流转实行自愿、有偿和协商一致的原则。

（2）坚持以组和村统一流转为主的原则。

2.流转土地的经营模式

外冈镇对流转土地经营模式主要有三种：

（1）由合作社组织和镇、村二级合作农场承包经营。

经营面积19613亩，占土地流转面积的52%，其中粮食面积14713亩。

（2）由承包大户承包经营。

经营面积6870亩，占土地流转面积18%。

（3）由散户承包经营，一般以外来农民为主。

经营面积11362亩，占土地流转面积的30%。

（二）土地流转权益分配

根据上海郊区外冈镇的实际情况，农户直接流转模式基本上不采用，农户土地一般实行委托集体流转或镇保统一流转两种模式。

1.委托集体流转模式

外冈镇的情况是：

农户先与集体签订委托合同（一般是无偿的），然后由集体与受让人签订土地流转合同，租金等流转直接收益归集体委托组织，农户只收取定额的土地流转费，和下面介绍的镇级统一流转类似。

2.镇级统一流转模式

镇保统一流转土地一般通过发包给农民经济合作社组织和承包大户或自己经营，一般不受理散户承包经营。

集体通过反租、入股、土地置换等方式将农户的土地集中，然后出租给受让人。

外冈镇镇保流转土地的承包经营实施土地换保障方法。

利益分配模式为：

①镇保土地管理部门取得土地租赁费和农业种植补贴。

②合作社、承包农场和承包大户，必须按合同和土地种植布局缴纳土地租赁费（根据种植布局不同，收取不同租金。

）

③农民得益分两种：

一是针对男年满60周岁，女年满55周岁的退休农民，实施土地换保障，以退休金方式发放土地流转费，基本是每人每月X元（由区、镇、村三级按比例发放）。

二是为未到退休年龄的农民，发放每年每亩X元的土地流转费，由村级支付。

（三）农民实际得益情况

　1.规模化经营，提高了生产效率和土地产出率。

外冈粮食农机合作社承包全镇5个村的镇保土地，对承包的土地进行了统一规划布局，全面推广水稻机插秧，取得了较好的成效。

水稻亩产达600kg，比常规直播稻高9.1%。

2.土地集约经营、规模经营获得了较好的经济效益。

以泉泾村为例，全村共流转出土地4105亩，由村农业合作农场集体经营。

2008年农场的经营总收入，扣除各项费用支出，年净效益50万元，平均每亩净收入100多元。

加上农场管理的13名三村干部的报酬原由村支付，现由合作农场费用支出，为村节省年报酬费用支出65万元。

还有，在创办合作农场前村对承包农户土地每亩年补贴100元，年支出40多万元也省下了。

这样，合作农场经营的4000多亩土地，年综合经济效益应在150-160万元。

3.保障农民收益，增加退休农民退休金，生活得到安定。

泉泾村2008年村用于村民的福利费用274万元，其中用于老年村民的208万元。

在镇实施老年退休农民以承包地经营权换保障，月退休金提高到460元，村在这基础上月另增加25元，月退休金为485元。

场给其余土地承包农户的流转费年亩均700元，有的土地承包流转户说：

“这比自己种田收入更有保障。

”

4.粮食种植面积和产量都得到保证。

从2008年-2009年二年规模经营所获得的粮食产量：

2008年小麦实收平均亩产350公斤，水稻平均亩产580公斤。

2009年1小麦平均亩产340公斤，其中镇村二级农场小麦平均亩产突破400公斤，比面上增加10%。

四、上海市土地流转制度建设和法制保障

（一）相关法律和政策

《宪法》第10条和《土地管理法》第8条第2款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

”这条规定对我国集体土地的概念和范围进行了明确的界定，明确表达了我国农村集体土地集体所有的制度。

《土地承包法》规定，以家庭承包方式取得的土地承包经营权转让时，受让方必须是农户，而且转让方必须具有稳定的非农职业或稳定的收入来源。

中共中央2002年发布的《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中又规定对关于工商企业与城镇居民租赁或转包农户承包地以及集体经济组织对农地实行“反租倒包”进行了限制。

《中华人民共和国农村土地承包法》自2003年3月1日起施行，该法对承、发包方的权利和义务作了界定，对承包的原则、程序、期限及合同作了必要的说明，该法为土地承包经营权的流转提供了必要的法律依据和保障。

中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

”为了保障土地流转政策的顺利实施，从十一届全国人大第二次开始通过几次会议，不断审议和修改农村土地承包经营纠纷仲裁法草案。

它为解决农民在土地承包经营权流转过程中出现的纠纷，提供了法律依据和保障。

（二）制度保障

上海农村集体土地使用权流转机制按照“土地确权、两权（所有权和使用权）分离、价值显化、市场运作、利益共享”方针，依据土地有偿使用原则，对上海郊区农业用地和建设用地使用权实行有偿有期限流转制度。

农业用地在土地承包期限内，可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让承包权，鼓励农民将承包的土地向专业大户、合作农场和农业园区流转，发展农业规模经营（其中对集体建设用地的相关规定不在本文讨论范围，所以不予阐述）。

（三）政策和法律解读

从我国关于农村土地流转方面的立法现状来看，我们经历了从限制流转到允许和鼓励流转的阶段，这是由我国特殊国情和经济发展阶段决定的。

《决定》指出，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

《决定》的成功实施，笔者认为必须注意两点：

第一，要清晰农民的土地产权。

国家对农村土地进行产权上的清晰并允许承包权流转，土地流转只是承包经营权的流转，不是所有权的流转。

第二，在理解土地流转的基本原则上，要正确处理稳定农村土地政策、提高农地资源配置效率、以及保护农民的合法权益之间的关系。

其中土地政策是土地合理流转的前提条件，提高土地资源的配置效率是土地流转的中心任务，而保护农民的合法权益则是土地流转的根本目的。

这三者其实都离不开“以农民为本”的原则。

五、上海市土地流转发展建议

（一）改革农村土地制度，完善土地流转立法

现行法律法规对集体土地流转还存在种种限制，应尽快制定和出台农村土地承包法的实施细则，制定有关农村土地流转的法律、法规，对于农民土地权利的界定，使用权流转的补偿标准及收益分配，土地流转的管理，土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，通过调查研究加以规定，使农村土地流转纳入法制化轨道。

要以法律形式确保农村基本经营制度的长期稳定，保护农民的土地承包权益和农村土地流转的健康、有序发展。

要建立执法的监督机制，确保土地管理法律法规得到正确的贯彻执行。

（二）提升政府作为，加强组织领导

一是政府要对土地流转有宏观上的调控。

完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化的管理。

二是要建立约束政府行为过度干预的机制。

准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利，做好利益协调者和分配者。

三是加强宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了解，使土地流转由自发逐步转向自觉。

土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。

因此，要抓好土地流转，必须“以人为本”，千方百计调动广大群众的积极性。

（三）建立健全的农村土地流转市场

我国农村市场相对落后，市场资源配置作用发挥不足。

土地制度创新的本质是推进土地要素市场化。

在政府的引导下，提高市场农地资源的配置效率，建立符合市场经济要求的土地流转机制，是农村土地流转工作顺利进行的重要保障。

首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。

第二，培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。

建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农地市场化的关键。

第三，建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。

农村土地市场的发育，可加强土地转让的公平性和竞争性，实现有序管理。

（四）建立多层次的农村社会保障体系

建立多层次的农村社会保障体系，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等等，可以从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力，促进农村土地市场发育。

（五）加强土地流转后的管理

加强检查监督和事后管理，保证土地流转合同中权利及义务的顺利履行，防止用地者破坏耕地资源的行为，杜绝改变土地使用性质等土地违法利用、违法经营的现象，真正使有限的土地资源得到充分利用和合理的开发。

六、结束语

外冈镇的农村土地流转工作是上海郊区农村工作的一个缩影，具有典型特点。

外冈镇通过适时适度地推进土地流转、高效流转，推进农业规模经营的发展，推进农业经济效益的不断提高使农民增收得益，值得我们借鉴。

参考文献

[1].陈玉强,《广东农村土地流转探析》，MPA论文。

[2].商春荣、王冰，《农村集体土地产权制度与土地流转》，期刊华南农业大学学报（社会科学版）。

[3].解安，《发达省份欠发达地区土地流转及适度经营问题探讨》，<<农业经济问题>>2002年第23卷第04期。

[4].杨雄芽、谢赟、鄢剑晖，《关于农村土地流转中的金融支持问题调查与思考》，<<金融与经济>>2002年第08期。

[5].王景新，《乡村现代化中土地制度及利益格局重构》，<<浙江经济>>2004年第13期。

[6].朱冬亮，《社会变迁中的村级土地制度》，，厦门大学出版社，2003年。

[7].肖飞、张光宏，《农村土地使用权流转的效率分析》，武汉大学学报（社会科学版），200255（5）。

[8].贾生华、田传浩、史清华《中国东部地区农地使用权市场发育模式和政策研究》，中国农业出版社，2003。

[9].法律、法规文献：

《中华人民共和国农村土地承包法》（2002）、《中华人民共和国土地管理法》（2004）、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008）、《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（2002）