呼和浩特市社区服务业.docx
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呼和浩特市社区服务业
呼和浩特市社区服务业
发展规划报告
内蒙古博盛投资咨询有限公司
二OO六年六月
报告编制人员
项目审定：
张礐国家注册咨询工程师（投资）
项目审核：
张英国家注册咨询工程师（投资）
项目负责人：
金萍国家注册咨询工程师（投资）
项目编制人员：
金萍国家注册咨询工程师（投资）
梁建民国家注册咨询工程师（投资）
张英国家注册咨询工程师（投资）
张胜经济学教授
王蕾经济学副教授
段满福经济学副教授
迎春国家注册咨询工程师（投资）
文戈国家注册咨询工程师（投资）
王晓丽国家注册咨询工程师（投资）
赵举经济学副教授
马占强经济师
侯馥郁经济师
目录
第一章社区服务野发展规划概述1
1.1发展规划的研究框架1
1.2发展规划的研究内容2
1.3发展规划的编制依据4
第二章当今社区服务业发展趋势研究5
2.1国外社区服务的发展趋势5
2.2我国的社区服务业的发展现状9
2.3社区服务产业化发展的重要作用和意义14
2.4产业化发展中应注意的问题17
第三章当前呼和浩特市城市社区服务现状分析18
3.1呼和浩特市城市社区服务发展的基础条件18
3.2社区服务业的需求调查分析20
第四章社区服务业发展规划的思路和目标30
4.1呼和浩特市社区服务业发展思路30
4.2社区服务业规划的指导思想33
4.2社区服务业规划的基本原则33
4.3社区服务业规划的期限和目标34
第五章社区服务业发展规划的主要内容37
5.1社区公益性服务规划37
5.2社区经营性服务规划42
第六章社区服务业发展规划的实施45
6.1社区服务产业化业发展运行机制的建立45
6.2组织管理48
6.3服务队伍的建设49
6.4社区服务业的制度建设50
6.5社区服务业发展的资源整合51
6.6社区服务业的评价和监督机制52
6.7社区服务业设施建设53
6.8信息化在社区服务中的应用54
6.9财政、税收等政策的支持56
6.10交流探索研究机制的建立57
第七章社区服务业发展的相关政策研究58
7.1社区公益性服务的政策58
7.2社区经营性服务的政策59
7.3社区服务业的行业管理政策61
附表1-363
第一章社区服务业发展规划概述
1.1发展规划的研究框架
社区服务是在社区地域范围内开展的具有福利性、便民利民性、公益性性质的居民服务。
社区服务业的规模发展使之既具有福利性的事业属性，也具有经营性的产业属性，它是一种具有福利性的特殊产业。
随着我国居民收入水平和生活质量的提高，城镇人口老龄化及家庭结构的变化，预示着人民对社区服务的需求无论从量上，还是从质上，其范围越来越多，要求越来越高，这就形成了一个庞大的社区服务市场。
由于受各种因素的影响，我国的社区服务曾带有比较浓厚的民政型和福利型色彩，服务项目与规模有限，城镇居民社区服务需求的满足率较低。
当前，我国城市社区服务偏重于特定的民政对象，经营规模、经济效益尚未达到一定规模和水平，有偿服务太少，法制建设不健全，各地的配套措施、制度也亟待完善，发展至今仍难以形成一定的产业规模。
社区服务业的市场化、社会化、产业化是市场经济条件下社区服务发展的方向和趋势。
加快社区服务的市场化、社会化、产业化不仅是增强社区服务内涵，满足社区居民多样化需求的现实要求，而且是推动第三产业发展，拓宽就业渠道的迫切需要，是建立和谐社会伟大目标实现的重要经济和制度基础。
呼和浩特市是内蒙古自治区的政治、经济、文化中心，其城市化建设和社会经济的全面发展对全自治区具有显著的示范和带动作用。
加强呼和浩特市的社区服务业建设，不仅直接影响到社区居民的生活环境和质量，而且会极大地影响到整个区域经济的发展。
本项目通过对呼和浩特市社区服务的现状进行调查，按照有关国家和自治区政府对社区服务业发展的指导性原则，结合发达地区的发展经验，提出了呼和浩特市社区服务业发展规划的原则、目标、内容和实施的系统方案，从而促进呼和浩特市社区服务业实现市场化、社会化、产业化发展的总体目标。
本规划方案的具体研究框架详见表1-1。
1.2发展规划的研究内容
呼和浩特市城市社区服务业发展规划的研究主要包括呼和浩特市的规模、人口、社会发展等城市有关指标的论述，对国内外社区服务业发展趋势分析，呼和浩特市社区服务需求分析，呼和浩特市城市社区服务业发展的规划方案和实施方案的设计，以及相关政策的研究等内容。
呼和浩特市社区服务业发展规划研究框架表
表1-1
项目目标
客观验证指标
客观验证方法
达到目标的重要假设条件
1、宏观目标
建立成熟的、具有相当规模的社区服务产业化体系
在社区的地域范围内把辖区居民所需要的各种服务做起来，做到社会普遍公认的相当规模和以同一服务商品市场为依据划分的产业性质，真正形成一类提供服务商品需求的生产企业或社区服务组织。
1、本地区国民经济和社会发展统计资料；
2、项目实施效果分析报告
1、建立现代社区管理理念；
2、建设现代社区管理机制。
2、直接目标
社区服务机构逐步健全；社区服务项目比较齐全；社区服务质量不断提高；社区服务队伍不断壮大。
1、完善社区服务设施和服务网络，加强社区基础设施建设;
2、建立扶持社区服务业发展的管理和政策体系；
3、强化服务意识，制订统一的社区服务业规范和标准，作到服务到位，监管有力。
1、项目实施效果分析报告；
2、对当地社区服务的调查报告；
3、项目进度报告；
4、项目后评价报告。
1、强化政府对社区服务业的主导功能；2、多渠道、多方式整合社区资源，建设社区服务设施；3、放宽社区服务业市场准入条件，加大对社区服务业的注册和税费支持；4、鼓励和扶持下岗失业人员从事社区服务业。
3、产出成果
社区服务设施和服务网络的完善;社区服务业发展的管理和政策体系的初步确立。
1、整和市场资源建设完善部分社区服务设施达到一定的标准；
2、管理体制和政策体系的制订；
3、达到一定的投资规模和经营规模。
1、项目工程监理报告；
2、工程进度报告；
3、项目竣工报告；
4、对社区服务人员的培训记录报告。
1、资金到位；
2、项目如期建设；
3、设施能够正常运转；
4、培训人员到位并发挥作用。
4、项目投入
（1）、资金投入；
（2）、项目组织管理机构投入；
（3）、培训人员投入；
（4）、相关政策投入
1、国家投入资金；
2、自治区和呼和浩特市投入资金；
3、组建项目组织管理机构；
4、当地政府制订相关的优惠和鼓励措施。
1、项目开工报告；
2、项目建设规划方案；
3、当地政府相关的优惠和鼓励措施。
1、项目得到批准；
2、资金筹措计划批准和落实；
3、建立完善的项目组织机构；
4、培训人员来源确定；
5、当地政府相关的优惠和鼓励措施
1.3发展规划的编制依据
1、国务院关于加强和改进社区服务工作的意见（国发〔2006〕14号）
2、国家关于加快发展养老服务业的意见（全国老龄委办公室、发展改革委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、人口计生委、税务总局）
3、民政部、国家计委等14部委关于加快发展社区服务业的意见民福发[1993]11号1993年8月27日
4、民政部关于在全国推进城市社区建设的意见（ 2005）
5、内蒙古自治区“十一五”发展规划纲要
6、呼和浩特市关于加快服务业发展的指导意见（ 2005）
7、《社区发展规划—理论与实践》（中国建筑工业出版社）
8、《中国城市社区建设与运作模式实施手册》（中国城市出版社）
9、《社区工作者实务》
10、《社区服务与社会保障》（中国劳动社会保障出版社）
11、《全国社区服务示范城区标准》（民政部2005）
12、[美]《公共政策分析和规划的初步方法》（华夏出版社）
13、《建立现代社会的城市社区体制》（21世纪中国·北京社区建设王府井国际研讨会提交论文）
14、内蒙古自治区国民经济与社会发展统计公报（2000年-2004年）
15、呼和浩特市统计年鉴（2000年-2004年）
第二章社区服务业发展趋势研究
2.1国外社区服务的发展趋势
2.1.1国外社区服务的由来
社区服务是工业化、现代化的产物，最早起源于西方。
西方“先发”国家的工业革命带动了城市的大发展，也使城市的失业人口日益增多，贫困问题层出不穷。
在这种情况下，社区服务作为资本主义早期社会福利的一种形式，作为解决社会问题的一种方式便应运而生。
据有关资料介绍，1869年，在索里牧师的倡导下，英国伦敦成立了第一个以济贫为主要功能的社区服务组织——慈善组织会社。
它将伦敦全市划分为若干区，每区建立一个分支机构和志愿委员会，主持本区的救济分配工作。
这种做法很快影响到了英国的其他城市，进而影响到了美国。
美国于1877年在水牛城成立了第一个慈善组织会社，其后六年间美国慈善组织会社发展到了25个，形成了一个风行英美的慈善组织会社运动，带动了社区服务的兴起。
继慈善组织会社运动之后，在英美又兴起了睦邻组织运动。
1884年，英国的巴尼特牧师在伦敦东区贫民区首创了社区睦邻服务中心——“汤恩比馆”（为纪念与贫民共同生活，为贫民服务，但不幸因肺病致死的牛津大学经济学讲师汤恩比而取此名）。
当时，像汤恩比馆这样的社区睦邻服务中心，大都设于贫民区，所有工作人员与贫民共同生活，视贫民的实际需要而开展服务项目，并且尽量发掘社区资源，培养居民的自动自发、互助合作的精神。
汤恩比馆成立后，睦邻组织运动迅速在英国各地城市展开，并蔓延到了美国和其他国家。
美国于1886年创立了第一个睦邻公社，1889年在芝加哥成立了“胡鲁邻舍会馆”。
后来这类组织发展成了各具特色的社区服务中心，进一步促进了社区服务的发展。
第二次世界大战后，一方面，西方发达国家的社会结构、家庭结构、人口结构和生活方式发生了巨大变化，老年人问题、残疾人问题、妇女儿童保护问题进一步突出，广大居民的生活需求不断上升，要求高质量的社区服务；另一方面，这些国家建立起了与资本主义市场经济相适应的一整套社会福利制度，促进了公共服务的扩大与发展，进而促进社区服务迈向了新阶段。
2.1.2先进国家社区服务的发展现状
英国的社区照顾是当代西方发达国家社区服务工作的一个范例，它作为一种运动起始于20世纪50年代，最初是针对“住院式照顾”提出来的。
住院式照顾是政府兴办大型福利院舍，雇用大批工作人员对无依无靠的老年人和残疾人实施住院式集中照顾。
这种照顾方式虽然较好地解决了被照顾者的日常生活需要，但由于使他们（她们）脱离了长期生活的社区，精神生活难以得到满足，引起了某些人权主义者的批评。
同时，政府的财政负担也越来越重。
在这种情况下，英国开始逐渐改变住院式照顾，推行社区照顾。
社区照顾有两层含义：
一是社区内照顾，亦即不使被照顾者离开他（她）所熟悉的社区，而是在本社区内对其提供生活服务；二是由社区来照顾，也就是动员本社区的人力资源，运用社区支持体系开展照顾服务。
社区照顾使被照顾者能够像正常人那样在自己熟悉的社区环境里生活，而不再产生被抛弃感，从而受到了普遍欢迎。
至70年代，社区照顾在英国各地已相
当普及，90年代初期，英国颁布了《照顾白皮书》和《国家健康服务与社区照顾法令》，进一步强调，社区照顾的目标是在“自己的家或‘像家似的’环境中供养人们”。
社区照顾的具体形式主要有：
（1）由地方政府出资兴办社区服务中心。
该中心设有老年人服务、残疾人服务和学龄前儿童服务项目，工作人员大都是政府雇员，活动经费主要来自政府拨款，基本上属于无偿服务。
（2）开办社区老年公寓。
这是政府为社区内有生活自理能力但身边无人照顾的老年人提供的一种服务设施。
其收费标准相当于政府发给每个老人的养老金。
（3）家庭照顾。
这是政府为使老人留在社区、留在家庭而采取的一种政策措施，具体表现为由家庭成员进行照顾，但政府发给适当的津贴。
（4）设立短期护理机构——暂托处。
主要是为了解决因家庭有事外出或离家度假而得不到照顾的老年人、残疾人的问题。
暂托处的照顾服务可以是几小时，也可以是几天或两个星期。
（5）上门服务。
这是对居住在自己家里，但生活不能完全自理的老人提供的一项服务。
服务项目包括上门送餐或做饭、洗衣、洗澡、理发、打扫卫生、购物、陪同上医院等等。
（6）开办社区老人院，集中收养生活不能自理又无家庭照顾的老年人。
英国开展社区照顾的经验对许多国家和地区包括我国的香港地区都产生了一定影响。
德国的“邻里之家”活动是睦邻运动的进一步发展，也是德国社区服务的一种表现形式。
它分布于德国各大城市。
“邻里之家”是自我经营、自我管理、自负盈亏的社区服务机构，但其服务活动得到政府的一定资助与监督。
“邻里之家”为社区中的儿童、青少年和老年人提供多种服务，服务种类包括日常生活类和文化娱乐类。
日常生活服务类有病员护理、家庭服务、临时照看小孩、烹调、家用电器修理、上街购物、园艺等服务项目；文化娱乐类有一年一度的“睦邻节”，并经常举办各种讲座。
德国还非常重视志愿服务活动，政府要求未入伍服役的所有中学毕业生必须参加一定的社区服务实践，其中包括社区志愿服务活动。
当这种服务达到规定要求后，就可以享受被大学优先录取的待遇。
当代美国的社区服务颇具规模。
据美国新闻处报道，全美50％多的成年人和70％多的大学生参加了各种类型的社区志愿服务活动，服务领域包括照顾老人、儿童、残疾人、病人和单亲家庭等等，服务内容包括免费送午餐、咨询服务、安慰电话等等。
美国社区志愿服务活动的标准是每个志愿者每周参加无偿社区服务工作四小时。
美国社区服务设施很多，仅以社区老年服务设施来说，有提供综合长期服务的养老院、托老所、荣誉公民社区中心，有提供饮食服务的食品供应所、荣誉公民营养室、上门送饭服务所，有为贫苦老人服务的收容所、暂住处、公营住所，有为体弱多病的老年人设立的服务性公寓、一般护理公寓、护士护理公寓，等等。
当代日本社区服务的对象主要是老年人、残疾人、妇女和儿童，以及老年人家庭、残疾人家庭、单亲家庭和低收入家庭等。
服务方式和服务内容包括日常生活照顾服务，提供活动场所，开展咨询、劝导服务，提供紧急或暂时庇护住昕，定期开展保健和防疫检查，向单亲家庭和低收入家庭提供贷款、赠送礼品等。
目前，日本有9000多个社区福利志愿工作者委员会和3000多个社会福利协议会，还有老年人自助小组、残疾人自助小组、单亲家庭协会等社区服务组织。
日本社区服务的资金来源渠道主要有中央和地方政府拨款、开展收费服务和募捐等。
2.2我国的社区服务业发展现状
2.2.1社区服务业兴起的背景
建国初期，城市居民委员会开展的尊老爱幼，扶困助残，教育失足青少年，进行一些便民活动等，是我国最早的社会服务的雏形。
党的十一届三中全会提出以经济建设为中心，解放生产力，从根本上改变贫穷、落后的面貌。
最主要的措施是改革开放，推动城市社会结构的变革，给计划经济体制下的社会福利体制带来一系列的冲击。
如工厂企业追求经济效益提高，摆脱数十年小企业大福利的负担，将一些社会能承担的社会福利工作转向了社会。
譬如托儿所、婴儿室、双职工的小孩午餐等问题。
随着居民生活水平的提高，减轻家务劳动的呼声越来越大，推进家务劳动的社会化就成为必然的需求。
人口老龄化的加速，家族规模的缩小，家庭功能的削弱，靠家庭维系的自我保障转向社会保障。
面对城镇居民日益广泛的社会服务需求，仅靠政府是难以全部满足的。
因此，只有政府出面，依靠社会、依靠基层、发动社会、发挥社区潜能，走自我保障、自我服务、自我发展、自我完善的具有中国特色的社区服务发展道路，才能适度地缓解日益突出的社会服务问题。
鉴于上述情况，民政部1986年末提出了在城市开展社区服务，并于1987年的武汉会议上，把社区服务工作推向全国。
2.2.2我国社区服务业的发展过程
中国的社区服务萌芽于20世纪80年代初期。
在这一时期，随着城市经济体制的改革，社会福利制度改革也拉开了帷幕。
改革的目标是：
1984年社会福利事业杭州会议和1985年全国社会福利生产大连会议，把建设社会化的社会福利制度列为城市民政工作的重点。
其中的一项重要措施就是在街道建立“社会福利服务网络”。
这可以说是中国社区服务的萌芽。
1987年初，民政部第一次提出了“社区服务”这一科学概念，以此代替“街道社会福利网络”的概念，并提出了建立和完善社区服务体系的发展目标。
1989年10月，民政部在杭州召开了全国城市社区服务工作经验交流会，明确提出了今后一个时期，城市社区服务的发展目标，要求在三五年内，全国三分之一的大中城市要开展社区服务，其中50%以上的街道要实现社区服务网络化，并形成完整的社区服务工作体系；中、小城市和边远城市也要根据各地实际情况，制定社区服务近期发展规划，其中30%以上的街道要实现社区服务网络化。
从此，中国的社区服务事业进入了全面发展的时期。
1993年8月27日，为进一步推动和规范社区服务的发展，中国政府以民政部、国家计委、体改委、财政部、人事部、劳动部、卫生部、建设部、国家体委、中国老龄委等14个部委的名义，联合颁布了《关于加快发展社区服务业的意见》，对社区服务的性质、内容、目标、任务、管理等做出了更加明确的规定。
文件规定社区服务，是指在政府倡导和扶持下，为满足社会成员多种需求，依托街道和居委会，发动社区力量开展的具有社会福利性质的居民服务业。
它主要由社区福利服务业和便民利民服务业组成，是社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要行业。
社区服务具有福利性、群众性、服务性、互助性和地缘性五个特点，由此社区服务走向规范化和专业化的发展轨道。
2.2.3现阶段我国社区服务业的范围
社区服务业是在社区服务的基础上逐步发展起来的，它是城市化、社会化大生产和社会分工专业化的产物。
现阶段，我国社区服务业主要是指各类社会主体共同兴办，以满足社区成员的生活需要为目的，扩大就业、拉动经济发展、保持社会稳定为宗旨，以基层社区为依托，具有公益性、经营性、地缘性的多元化服务体系。
社区服务与社区服务业在本质特征上是有区别的，社区服务以公益性、非营利性为特征，主要通过社区居委会、社区公益性组织、社区志愿者来完成，是以构建文明和谐的社区为目标。
而社区服务业是在提供标准化、专业化服务的同时，通过公司制的运营模式，由专业服务队伍来完成，依法实现应得的服务收入。
2.2.3.1面向各类弱势人群和优抚对象的福利服务
把弱势人群和优抚对象作为社区服务的重点对象，为其提供福利服务，是社区服务的最基本内容和最基本任务，集中体现了社区服务的福利性本质。
具体包括：
1、为老年人提供福利服务。
为老年人提供福利服务之所以成为社区服务的一项基本内容，不仅是因为这个人群年老体弱更需要社区照顾，而且是因为我国城市已经进入了“老龄化社会”。
2、为残疾人提供福利服务。
为残疾人提供福利服务是世界各国社区服务的最基本内容之一，体现着社会的文明与进步。
我国的残疾人福利事业历来就是民政部门的一项重要工作。
3、为优抚对象提供福利服务。
包括开展多种形式的拥军优属活动，帮助优抚对象解决住房、就医和日常生活困难，经常开展军民联谊活动等。
4、为少年儿童提供社区服务。
兴建和发展为少年儿童服务的社区福利设施，如托儿所、幼儿园、少儿活动中心（室），开展寒暑假少儿服务活动，根据客观需要发展“小学生饭桌”和“接送孩子”等服务项目。
5、为贫困者提供福利服务。
在经济转轨、社会转型的特定时期，我国城市出现了一个以下岗、失业人员为主体的贫困者阶层。
保障这个阶层的基本生活需要是社区服务的一项重要任务。
2.2.3.2面向普通居民群众的便民利民的日常生活服务
与一般意义上的慈善事业不同，中国城市的社区服务兼有“福利服务”和“方便人民生活”双重任务，发挥着社会保障和社会服务双重功能。
从产生、发展的过程来看，面向普通居民群众的便民生活服务之所以成了我国城市社区服务的主要内容之一，根源于第三产业发展滞后的客观现实。
据世界银行提供的数据，社区服务刚刚起步时的1988年，中国国民生产总值中服务业所占的比重是21％，而世界上高收入国家平均高达55％，中等收入国家平均达50％，即使是低收入国家亦平均达32％。
另据有关部门提供的数据，1952年我国每万人口拥有商业服务业网点96个，但到1978年只剩下13个。
之后，经过十年的努力，到1988年才恢复到116个，刚刚超过50年代初期的水平，远远不能满足广大居民群众的需要。
在这种情况下，街道、居委会不能不把为普通居民群众提供便民生活服务作为社区服务的一项重要任务。
社区服务网点的应运而生，在一定程度上弥补了第三产业的不足，受到了社区居民的极大欢迎。
2.2.3.3面向辖区企事业单位和机关团体的“后勤”服务
面向辖区企事业单位和机关团体的“后勤”服务是中国城市社区服务的又一个重要内容。
1、由计划经济体制时期延续下来的企事业单位和机关团体都曾经承担着为职工及其家属提供多方面社会服务的功能。
伴随着经济转轨与社会转型，企事业单位和机关团体迫切要求社区组织努力承担由它们所剥离出来的“后勤”服务功能。
2、在市场经济体制逐步建立过程中产生的各类新型企业，大都没有设立庞杂的“后勤”服务机构，但却同样需要社区组织为其提供后勤保障服务。
3、从社区服务主体的角度来说，为辖区内企事业单位和机关团体提供后勤服务，有助于拓宽社区服务领域；有助提高社区服务的经济效益（因为开展这类服务基本上都属于有偿服务），促进社区服务体系的良性运行；有助于密切街道、居委会组织与辖区内单位的合作关系，促进社区整合。
面向辖区企事业单位和机关团体的后勤服务成了我国社区服务的一个重要内容，而且还有进一步开拓的余地。
2.3社区服务产业化发展的重要意义和作用
2.3.1是加快城市现代化建设的需要
实现社区服务基本现代化，除了服务的社会化、规范化外，运作方式产业化是一个重要而具体的标志。
以往，社区服务主要侧重于无偿和微偿的福利性服务，服务的对象主要是孤老残幼等民政对象，服务的形式和内容比较单一，这种状况已不能适应社会发展的需要。
近年来社区服务的发展已突破了民政部规划的范围，服务的对象已向包括民政福利对象在内的全体社区居民扩展，服务的性质已由无偿、微偿向有偿延伸，服务的项目内容已由帮困解难向系列化、全方位发展。
随着现代化进程的加速，群众对物质、精神生活的需求还将不断提高，这就必然要求社区服务通过产业化进一步扩大服务对象和范围、拓展服务形式和内容、提高服务水平和质量，以适应城市现代化建设的需求。
2.3.2是建立社会主义市场经济体制的需要
我国的改革，把企业推向市场，同时也把事业推向社会。
社区服务既作为事业又作为产业都离不开市场经济的大环境，它的发展壮大必须适应市场经济的需要。
社区服务需要研究市场、占领市场，如果服务项目内容不受群众欢迎，到处冷冷清清，没有社会效益也就没有经济效益，服务设施就会因闲置而造成浪费，社区服务就会陷入困境，而推进社区服务产业化正是适应市场经济需要的发展之路。
2.3.3是社区服务可持续发展的需要
社区服务的兴旺发展离不开必要的经济基础和物质条件。
在社区服务发展的初期，由于服务对象、内容、方式相对比较简单，因此依靠政府的扶持、社会的赞助和志愿者的义务奉献就能维持。
现在，在市场经济条件下，社区服务要持续、健康、快速地发展，除了依靠上面三种力量的支持外，更重要、更关键的是牢固确立自我发展意识，尽快培育自我发展的机能，其途径就是实现社区服务产业化。
政府的扶持、社会的赞助和志愿者的奉献是社区服务发展的外部条件，必然要受到各种客观因素的限制，而社区服务的产
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