稳妥推进北京市社会化养老服务的十点建议.docx
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稳妥推进北京市社会化养老服务的十点建议
稳妥推进北京市社会化养老服务的十点建议
来源：
民政部政策研究中心 时间：
2007-12-2522:
06
“北京市社会福利社会化面临的问题与对策”课题组
一、确立政府在社会福利中的主导作用
政府在社会福利领域中发挥主导作用的论点，有国际经验和本土实践的支持。
考察当代西方福利国家政府角色的变化以及相关理论的进展，不难发现，政府的社会福利角色虽从过去的直接提供者变成了支持者，但政府是社会福利制度中最基础的力量这一点并没有改变。
政府仍然是社会福利支出中最大的资金渠道，并对服务提供者的服务质量进行监控和评估。
我国的实践也证明，改革以来，政府不断从社会福利领域中退缩责任，已经导致了诸多经济社会失衡问题，付出了巨大的社会代价。
现在倡言和谐社会，某种意义上是对前一阶段政府角色缺位进行反思的结果。
当前，亟待需要解决的问题是，一些政府部门以社会福利社会化为借口推卸社会福利责任尤其是财政投资主体的责任。
其实，2000年国务院办公厅转发民政部等11部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发[2000]19号），本意是转变政府职能，改变过去单纯依靠政府财政投资、完全由国家包办包管社会福利的状态，绝无通过市场化、产业化的方式来达到保障资金社会化，进而减轻政府财政负担的目的。
《意见》明确把社会福利社会化界定为“四化”（即投资主体多元化，服务对象公众化，服务方式多样化和服务队伍专业化）就是例证。
具体到养老服务领域，在今日之中国，服务对象公众化显得尤为紧迫和重要。
一方面，目前已步入老年的亿万社会成员虽毕生贡献社会，但由于当时实行的是低工资、低消费的社会福利政策，这部分老人到退休时基本没有积累，领取的退休金也仅够维持基本生活。
如果他们的养老需求完全交给市场解决，政府不给予援手，可以肯定，他们中的绝大部分人将会因无法承受现有的养老费用而被排除在社会养老行列之外。
另一方面，导致老龄化程度加速和社会养老问题突出的一个关键因素是长期执行的“一孩”的计划生育国策。
据了解，首批响应计划生育国策的公民目前已进入老年，日后也将会有一大批人陆续进入这一行列。
然问题是，因政策引致的“四、二、一”家庭结构，使这批老人已无法享受传统多孩家庭带来的养老福利。
在此种背景下，政府有责任和义务肩负起这一重任。
进而言之，政府在确保国家供养的“三无、五保”老人等特困群体的养老需求外，还要面向全社会老年人服务，这既是回应人民群众的迫切需求，也是政府职责使然。
二、全面承担起老年特困群体的福利养老责任
福利养老是政府维护社会公正的底线。
从现实需要和未来政策走势看，福利养老至少应包括以下三类老年特困群体：
城市“三无”人员和农村“五保”老人（传统民政对象），享受城乡最低生活保障待遇的孤寡老人（社会底层老人）和农村计划生育奖励扶助对象（计划生育国策衍生出来的特殊人群）。
若依此推算，北京市福利养老需求与现实供给之间严重脱节。
以北京市为例，从福利床位需求看，如表1所示，若按第一方案推算（低标准方案），北京市三类老年特困群体需要15905张养老床位；若按第二方案执行（中标准方案），共需养老床位24719张。
从福利床位供给看，据2004年年检资料，北京市各类养老服务机构共收住传统民政对象（包括“三无、五保”老人和孤残儿童）2989名，占全市总数的33.4%。
进而言之，以2005年为基准年，按第一方案推算，北京市福利养老床位的缺口为12916张；按第二方案推算，北京市福利养老床位的缺口是21730张。
需要指出的是，北京市老年特困群体的福利养老需求并非未来愿景，而是即时的现实压力。
以北京市农村“五保”老人为例，据了解，为贯彻落实国务院新修订的《农村五保供养工作条例》，北京市各区县政府目前正在草拟落实《条例》的实施细则，并力争近期出台。
如若全面施行，由政策形成的政府福利养老压力短期就会出现。
这是因为，国务院新修订的《条例》的一个核心思想是由集体福利转变为国家福利，取消村级基层组织对五保对象的经济供养责任。
然问题是，与全国情况类似，北京市农村五保供养制度同样存在两大问题：
一是部分农村五保供养对象“应保未保”。
如果按全国40%左右的“应保未保”率（2004年）推算，北京市潜在的农村“五保”老人不是小数，目前这部分人大多隐藏在农村低保制度中。
二是集中供养率低。
如通州区农村五保供养对象集中供养率不足半数，与浙江省高达92%的集中供养率（2005年）相比，显然过低。
造成北京市农村五保供养对象集中供养率低的原因，除了农村“五保”老人入住意愿不足、基层政府组织动员工作不到位外，一个重要原因是现行农村五保供养制度设计不合理。
调查反映，通州区农村五保供养对象集中供养标准为年人均6000元，村委会须承担4800元，占供养总经费八成。
为了减轻经济负担，村委会要么长时段不审批新的五保老人，要么有意减少集中供养人数。
如果新政策免除村级基层组织的五保供养经济责任，农村五保老人总量和集中供养人数势必会快速增长，农村“五保”老人福利养老需求也会有一个明显提升。
表3北京市2005年福利养老床位数估计
人数
（人）方案一方案二2004年入住老人数
入住率床位数入住率床位数
城市“三无”人员455460%273280%36432989
农村“五保”对象438260%262980%3506
享受农村低保孤老937130%281150%4686
享受城市低保孤老1855330%556650%9277
农村计划生育奖励扶助对象721430%216450%3607
合计15903247192989
注：
1.城市“三无”人员和农村“五保”对象的数据源于北京市2004年年鉴。
2.享受城乡低保待遇的孤老数的推算方法是：
据北京市民政局统计，截止到2005年12月底，全市享受城市和农村低保待遇的人员分别为154606人和78095人。
根据课题组在通州区的了解，调查时点，该区共有农村低保对象8400人，其中孤老1000余人，约占农村低保总数的12%。
若以此作为经验值推算，2005年，北京市享受城乡低保待遇的人员中，孤老人数大体在27924人左右。
3.农村计划生育奖励扶助对象数据源于北京市计生委2005年的统计。
在此背景下，北京市政府要全面承担起老年特困群体的福利养老责任，显然不能一蹴而蹴，而应统筹规划，探索多元化的解决途径。
建议一：
进一步确立政府办养老服务机构福利养老的主渠道地位。
一方面，确保农村特困群体尤其是“三无、五保”老人的福利养老需求，是政府办养老服务机构存在和发展的核心价值。
目前在养老服务机构推行的内部管理、用人用工、分配“三项制度”改革和“公办民营”试点，目的在于转变政府职能，改变僵化的运营机制，盘活国有资产，并不意味着政府想从福利养老责任中逐渐退出。
另一方面，政府办养老服务机构有潜力和能力，事实上也一直是福利养老的责任主体。
据2005年年检资料，北京市政府办养老服务机构拥有床位总数18243张，基本能满足第一方案福利养老床位的需求；全市已入院的传统民政对象95%以上住养在政府办的养老服务机构。
进一步确立政府办养老服务机构福利养老主渠道地位，至少可以产生两重政策效应：
一是回归社会福利的核心价值。
为提高资源有效利用，相当部分政府办养老服务机构把目光聚焦在城区离退休的社会老人，而不是创造条件解决本区域特困老人的养老需求。
如果政府有意使其回归核心价值，就能大大缓解政府办养老服务机构在发展过程中普遍存在的焦虑行为和经济取向。
二是解决乡镇办养老服务机构床位空置率高企的问题。
据2005年年检资料，远郊区县养老服务机构的床位使用率和老人入住率仅为59.2%和53.7%，均低于全市平均水平（63.5%和57.3%）。
进一步分析表明，占全市养老床位总数45.7%的乡镇办养老服务机构床位空置率高，现行体制机制是主要因素，但不是最重要的因素。
真正影响乡镇办养老服务机构资源有效利用不足的因素是市场没有真正开发出来。
如果乡镇办养老服务机构把本区域内的特困老人全部纳入服务视野，相信上述难题会得到有效缓解。
建议二：
赋予“公办民营”养老服务机构更多的福利养老责任。
为确保“公办民营”养老服务机构的公益性质，目前政府主要采取两种监管措施：
一是在委托合同中明确规定收住本地区传统民政对象的人数；二是要求社会经营者上缴一部分租金或承包费。
然实地了解到，在具体操作过程中，明确把辖区内有需要的“五保、三无”老人集中供养作为生存发展目标的机构并不多。
在受访的4间“公办民营”养老服务机构中，政府委托合同中明文规定须承担“五保、三无”对象集中供养任务的，仅有通州区宋庄1家。
即便如此，宋庄收养的农村五保供养对象也只有15人，不到政府规定人数（40人）的半数。
诚然，上述现象产生的原因很多，如辖区内有多家乡镇办养老服务机构，传统民政对象自然减员等，但问题是，一旦政府勇于承担起上述三类老年特困群体的福利养老责任，唯一的方式只能是修改政府的委托合同，到时势必引起现有“公办民营”养老服务机构的反弹。
为此，政府在积极推进养老服务机构“公办民营”试点改革过程中，应用发展的眼光慎重研究政府的委托合同，确保此类养老服务机构向政府规范的方向发展，让更多的困难群众分享改革发展成果。
赋予“公办民营”养老服务机构更多福利养老责任的第二种方式是调整监管方式，由社会经营者上缴政府租金或承包费改为资助特困老人入院住养的政府补贴。
好处有两个：
一是资金直接补贴到人，可以使更多特困老人有条件入住养老服务机构。
二是预防社会经营者上缴费用的流失或被滥用。
建议三：
全面实施特困老人居家养老政府补贴制度。
鉴于城区养老服务机构严重匮乏，发展空间有限，以及走社会化道路的要求，城区老年特困群体的福利养老主要通过发展居家养老服务加以解决。
在此过程中，政府主要扮演的角色是通过财政资助帮助有需要的特困老人能够享受现有的居家养老服务。
目前，西城区政府已出台了相关政策，把辖区内有需要的“三无”老人、低保孤老等特困老人全部纳入了政府补贴范围，实施效果也较为明显。
政府今后的工作重点应是在总结现有经验的基础上，逐步向全市尤其是城八区推广，并把所需经费纳入到各级政府的财政预算中。
三、努力做好居家养老服务的规划设计工作
居家养老服务以其经济、文化、社会等特性深受广大老年人欢迎。
正因如此，居家养老服务一直是中外老年人最主要的养老渠道。
有资料显示，在西方国家，如美国、英国、德国、荷兰等，居家养老的老年人比例都超过90%，日本则高达96.9%。
而在我国，构建“居家养老为主、机构养老为辅”的社会化的养老服务格局，已成为各地政府的普遍共识。
由于北京市居家养老服务仍处在起步阶段，政策规划设计就显得尤为重要。
鉴于国际国内经验和北京市市情，以下几方面的意见值得参考。
1.确保全市老年人得到所需支持与照顾是居家养老服务的政策目标。
当前，政府政策支持的重点应是以下三类群体：
一是生活不能自理或半自理的老人。
有研究显示，75岁以上生活不能自理的老人占全部不能自理的半数以上，实际上是居家养老服务的主体。
二是家庭收入不足于支付社会养老费用的老人。
主体是享受城乡低保待遇的老人及其边缘户。
三是政策类对象，如优抚对象和具有特殊贡献的老人。
2.把居家养老服务重点放在老年人生活照料和健康护理上。
我国对老年人养老需求的界定较为全面，包括生活照料、健康护理和精神慰籍等三项内容，基本涵盖了老有所养的诸方面。
受此定义的影响，北京市正在大力推进的居家养老，其服务内容主要是上述三项。
这与境外或国外的情况有不同。
至少在香港和英国，老年人养老需求的定义相对较窄，或者说更为实际，养老服务内容主要是提供社会照顾和健康照顾。
养老需求概念的差异反映的是政策理念的不同。
在境外或国外，认定养老服务对象时除注重年龄因素（如65岁及以上者）外，更多地考虑的是老年人的身体和健康状况，他们往往把服务对象定位在那些生活不能自理或半自理的老年人身上，由此提供的服务也主要是社会照顾和健康照顾。
而在我国，现行政策覆盖面广、服务项目全虽是一大优势，但在具体操作中难度很大。
以居家养老服务为例，目前面临的最大难题是：
精神慰籍工作还没有引起足够的重视，也没有找到恰当的途径和方法来解决。
为此，我们建议，在现有财力、专长等条件不足于做好精神慰籍工作的情况下，不如先集中资源用于老人的生活照料和健康护理。
若果真如此，居家养老服务的对象也就应作相应的调整，重点定位在基本生活部分不能自理、尚不需要全天候照料的老年人。
3.有劳动能力的低保对象是社区最具竞争力的服务队伍。
理由有二：
一是低收费、低补贴、低成本是居家养老服务的生命力所在，选择有劳动能力的低保对象充实居家养老服务队伍，有助于实现这一目标。
这是因为，低保对象都享有最低生活保障津贴，选择其作为护理人员，就等于借用了政府低保政策给予的基础补贴，从而使得护理人员领到的政府补贴具有在低保津贴之上的叠加效应。
较低的上岗补贴就可吸引护理人员上岗。
低补贴的结果不仅直接降低了政府购买的养老服务成本，而且形成了居家老人公共服务市场的基础价格，从而对整体居家老人服务消费起到了政策引导作用。
二是由于低保对象多生活在老人所在社区，护理人员直接服务成本（不发生交通等直接费用）为零或很低，社区管理难度也不高，更为重要的是，护理人员和老人容易亲近、亲密，便于情感交流。
4.组建区域性的居家养老服务协调机构，提高资源效能。
该机构功能有二：
一是对申请政府补贴的老人进行生活自理能力评估，经济收入核定和特殊贡献身份审定，以使政府补贴资金切实用到最需要关爱的老人身上。
二是为有需要的老人提供各种资讯，如政策答疑、护理咨商等。
为使协调工作更具规范化、专业化，我们认为，引入专业社会工作者实属必要。
四、稳妥推进养老服务机构“公办民营”试点改革
养老服务机构“公办民营”试点改革，是我国加快实现社会福利社会化的重要举措，也是国际社会福利服务的主流趋势。
然调查了解到，北京市在推进养老服务机构“公办民营”试点改革过程中，明显存在以下两种倾向：
1.部分社会经营者追逐经济利益的行为明显。
极端的表现是：
养老服务机构“既不服务本地的老人，也不服务没钱的老人”。
从对象选择看，“公办民营”养老服务机构主要瞄准的是市区老人而不是辖区内的老人，是收入较高且稳定可靠的老人而不是经济拮据的老人。
调查显示，通州区受访的3家“公办民营”养老服务机构收住的老人，绝大部分来自城八区。
从资源分布看，“公办民营”养老服务机构为了实现利益最大化，一方面个别社会经营者把机构内原有的健身室、娱乐室等设施撤销，改成老人住房，以达到增加收住数量的目的，另一方面，养老服务机构普遍采取“包房”的形式，以减少服务成本。
进一步分析表明，导致部分“公办民营”养老服务机构背离福利性质、单纯追求营利、忽视困难群众需求倾向的原因主要有二：
（1）社会经营者的资质不理想。
养老行业作为一种公益性较强的行业，委托对象的爱心、责任、专长远胜于“有经营头脑”。
然调查显示，受访的4家“公办民营”养老服务机构的承包人均是个人，他们原职业情况分别是：
小车司机2人，个体工商户1人，个体办养老服务机构院长1人。
我们无意质疑他们的身份和能力，事实上，与改革前相比，受访的“公办民营”养老服务机构的经济社会效益有了较大改善。
但客观地说，“公办民营”养老服务机构目前存在的损及社会公平的行为，很大程度上与社会经营者的资质不理想有关。
造成这种局面的因素不外乎两个：
一是合格的社会经营者不容易找到。
在养老服务中介组织不发达的今天，政府可委托的对象十分有限。
在此背景下，政府趋向于选择有一定经济实力或经营头脑的个人，也就不足为奇。
二是社会招标程序不规范。
为确保委托经营者的资质，政府也倡导采取社会招标的方式。
但从调查情况看，目前的社会招标存在诸多缺陷：
一方面政府仍未形成一套较为成熟、规范的委托合同，造成各地、各机构之间政府限定性条款差异很大。
如有的机构必须承担一定比例的福利养老责任，有的则没有此要求。
政府扮演的角色模糊不清，委托对象的资质也就难以把握。
另一方面，基层政府在实际操作过程中存在人为因素的干扰，使部分招标过程流于形式。
据反映，“没有一定的社会关系，竞标成功率为零”和“拎着提包进来就成了个院长”情况不同程度地存在。
（2）政府的监管手段待完善。
为确保“公办民营”养老服务机构的福利性质，目前基层政府主要采取两种监管措施：
一是在委托合同中明确规定收住本地区传统民政对象的人数；二是要求社会经营者上缴一部分租金或承包费。
从执行效果看，成效明显，问题不少。
首先，在实际操作过程中，政府合约明确规定须收住本辖区内有需要的农村五保对象和城镇“三无”老人的机构并不多。
在受访的4间“公办民营”养老服务机构中，仅有通州区宋庄镇敬老院有此要求。
即便如此，宋庄镇敬老院收养的农村五保对象也只有15人，不到政府规定人数（40人）的半数。
其次，社会经营者上缴租金或承包费应以何种科目出现，多少为宜，如何处置，目前政府尚缺乏具体的指导性意见。
2.基层政府普遍抱持“一包了之”的消极心态。
在推进养老服务机构“公办民营”试点改革过程中，作为产权所有者的基层政府对应该如何履行职责、保障服务颇感困惑。
他们普遍认为，实行“公办民营”后，养老服务机构如何经营、经营好坏是社会经营者的份内事，基层政府无须干预，“甩包袱”的心态较为明显。
具体表现则是：
养老服务机构“公办民营”后，基层政府不再对养老服务机构的发展提供进一步的扶持和帮助，不在后续基建上投入资金，不出面为机构协调有关事宜，只管收取社会经营者上交的利润作为分红，等等，采取类同于经济组织的改革方式，放弃了政府办养老服务机构福利服务的功能。
由此导致的后果有二：
一是在政府未提供足够的委托费用和行政支持的背景下，为缓解经费紧张问题，社会经营者只得千方百计开辟“增收”渠道。
二是由于政府责任意识不明确，甚至过于强调减轻财政负担的目标，大大削弱了政府对“公办民营”养老服务机构实施有效监管的能力。
要把“公办民营”模式引向健康发展轨道，可行之策有六：
对策一：
准确把握养老服务机构“公办民营”试点改革的精神实质。
“公办民营”的基本精神在于政府和社会“优质互补”，即政府和社会各尽所长，各蒙其力，以有限的福利资源，扩展无限的福利效应。
就养老服务机构而言，推行“公办民营”模式，目的在于转变政府职能，改变僵化的经营机制，盘活国有资产，为养老事业新的更快的发展注入生机和活力。
在此过程中，政府的福利职责和财政主体地位并没有改变，改变的只是职责实现方式和资金筹措机制。
当前，要着力扭转的是，政府试图以经济组织的改革方式，从福利养老责任中逐渐退出的想法和做法。
对策二：
清醒认识养老服务机构“公办民营”试点改革的阶段特征。
“公办民营”模式只是推进养老服务社会化的途径之一，不是唯一途径，现阶段在部分地区也可能不是最好的模式。
如，地处远郊的乡镇办养老服务机构目前并不适宜采用这一模式。
如果一味强求推行，效果有限。
事实上，部分受访的政府官员和养老服务机构的负责人对现行“公办民营”模式喜忧参半，甚至是忧多于喜。
进而言之，“公办民营”试点改革既要考虑改革产生的巨大能量和带来的巨大动力，也要考虑与改革相配套的政策环境和外部条件，把锐意改革创新的态度与扎实稳妥的务实精神结合起来。
当前，在推进这项工作中，政府切忌搞一刀切，要结合每个机构、基层政府的实际情况，确定改革还是不改革，以及如何改革等问题。
对策三：
高度重视政府委托对象的遴选工作。
公开向社会招标是实现委托方式制度化和透明化的重要举措。
目前的工作重点应是完善社会招标程序尤其是政府委托对象的资质审查程序。
有效的措施有三：
一是对委托对象的组织健全性、财务健全性、服务绩效与专业能力进行评估；二是成立政府委托项目评审委员会，人员构成除政府相关部门官员外，外聘专家、学者的人数应不低于三分之一；三是委托项目和评审结果应及时在政府网页上公布，接受社会监督。
鉴于当前我国养老服务中介组织欠发育、部分基层政府存在人为因素干扰等问题，政府委托对象的重点应放在现有的具资质、实力强、信誉好的养老服务机构上。
运作的方式是以品牌养老服务机构为龙头，开办分院，连锁经营。
可预见的效果有两个：
一是整合现有养老服务机构的资源，优化结构配置；二是发育养老服务集团，推进集团化运作，增强自我发展能力。
至于具体委托对象，可考虑以下两类养老服务机构：
一是现有的已通过ISO9001国际质量管理体系认证的养老服务机构，此类机构在服务经验、技术和品牌方面堪称一流。
二是区级养老服务机构。
区级养老服务机构不仅是辖区内软硬件环境较好的机构，也被政府赋予了培训、辐射等导向和示范功能。
如政府培育和引导得当，能极大带动和促进区域养老服务业的健康发展。
对策四：
慎重研究政府委托合同的文本结构。
委托合同是政府基本立场和努力方向的展示。
政府的委托合同不一定强求统一，但受人民之托，精明“购买者”的身份在委托合同中必须充分体现。
具体而言，政府的委托合同必须能有效达致以下目标：
一是养老服务机构的福利性质必须确保；二是养老服务机构承担的福利养老责任必须明确；三是国有资产保值增值的责任必须保证；四是委托对象的合法权益必须得到应有的保障。
对策五：
继续加大政府财政的扶持力度。
主要措施包括：
对委托的服务事项，政府应根据评估标准及时提供足额的费用，不能推卸责任；对经营者收取的租金、承包费等应该合理，尽量以机构折旧费为基础，金额不能过高，避免经营者压力过大；对经营者上交的经费，要专项管理，应作为养老服务机构再建设及扩大福利服务使用；合理确定经营者的承包期，承包期不宜太短，应给经营者留出发展的时间。
五、积极研究民间资本进入养老行业的动力和活力问题
鼓励、扶持和吸引民间资本参与和兴办养老服务机构是推进社会福利社会化的基本方略。
然调查了解到，北京市社会力量参与养老事业发展的前景并不乐观，民间资本进入难、进入后运营难的问题依然严重。
突出表现在以下两个方面：
1.社会养老服务机构发展的动力不足。
突出表现在社会养老服务机构发展相对迟缓。
从增幅看，2001年至2005年，北京市社会养老服务机构的数量、床位数分别由60所和7293张增加至85所和12024张，五年年均增长8%和13%。
而人口规模、老龄化程度相仿的上海市，社会养老服务机构从1997年的20家发展到2005年的231家，养老总床位从1276张增加到25567张，八年年均增长132%和238%；从结构看，截至2005年底，北京市社会养老服务机构的机构数、床位数分别占全市的27.2%和39.7%。
而同期的上海市，社会养老服务机构的机构数、床位数分别占全市的48.7%和51.6%。
同期的天津市，其比例分别为92.3%和83.3%，均明显高于北京市。
2．社会养老服务机构发展的活力不够。
明显反映在社会养老服务机构经营业绩欠佳。
有研究表明，要达到收支平衡，社会养老服务机构入住率一般需要达到70%以上。
而调查显示，2001年北京市社会养老服务机构的平均入住率仅为40.6%，其中个人办养老服务机构只有27.7%。
本次调查的受访机构，其平均入住率（68.3%）虽有明显提高，但仍有半数左右未达到上述水平。
总体判断是：
目前，北京市社会养老服务机构的经营状况是三分之一盈利，三分之一基本持平，三分之一亏损。
导致北京市社会养老服务机构陷入发展困境的因素，主要有两个：
一是产权不明。
北京市社会养老服务机构多登记为社会非企业单位。
而《社会非企业单位登记暂行条例》明确规定，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用社会非企业单位的资产。
进而言之，社会非企业单位属于非营利性组织，其产权归社会所有、经营收入不能分红。
然现实是，除个别基于信仰、独特个人经历出资兴办养老服务机构的人士外，大多数社会投资者或多或少都带有营利的目的。
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