基于社会融合的社区管理创新机制研究一以中山市为例.docx

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基于社会融合的社区管理创新机制研究一以中山市为例

基于社会融合的社区管理创新机制研究一以中山市为例

摘要：

社区作为一种生活共同体，对社会转型的体验最为深刻，是政府“以人为本”服务理念的直接贯彻者和受惠者。

我国的社区建设在推动社会建设、化解社会矛盾方面起到了不可忽视的作用，而社会发展面临的新情况和新机遇也对社区建设提出新的要求，呼唤着社区体制不断创新。

广东省中山市在社区建设的管理机制上，围绕促进社会融合的整体目标，力图打破阻碍社会融合的瓶颈，坚持整体政府的理念，将行政管理与社区自治有效衔接，最终实现了“全域中山、城乡一体”的结构调整，对其他地区的改革推进具有借鉴意义。

关键词：

社会排斥社会融合社区管理机制

C916：

A：

1004-0730（2013）11-0109-07

社会建设以社会良性运行和协调发展为根基，这种思路的践行依赖于五个有机联系的运行机制——动力机制、整合机制、激励机制、控制机制、保障机制发挥积极有效的作用。

然而，无论何种机制，其背后都存在着诸多制约因素，导致个人或者群体完全或部分地被排斥，使其难以充分参与社会生活。

作为社会微观环节的社区，在机制运转和主体经验上都有着深刻的感触性。

消解和预防社会排斥、实现社会融合的社会治理创新目标，自然而然落到了社区这一基点。

如今走在经济发展前列的广东省中山市，在解决社会建设“成长的烦恼”这一问题上，秉持实现社会融合、寻求科学发展的理念，开创了基层社区建设的新局面。

一、社区体制创新的逻辑——社会发展价值观的批判性反思

（一）从社会排斥到社会融合：

社区不可推卸的责任

城市化、市场化、现代化的加速使得中国的社会转型遭遇前所未有的考验，社会资源的合理分配诉求逐渐明晰，人口流动的广度和深度也都在日益加强，这就使得当前的社会建设不得不去关注“全域人”的生存境遇问题，实现真正意义上的公平与公正。

然而公平与公正的内涵远远超越了形式上的安排，其概念主体和客体必须具备一定的普适性和包容性。

基于此，在关注政府执政理念转变和民众幸福指数提升的问题上，出现了从社会排斥走向社会融合的明显趋势。

社会排斥意在表达个人、家庭以及社会群体在社会生活和社会活动中无法获得公平合理的参与机会、被社会大众隔离和边缘化的过程，而且这种排斥的趋势在城乡二元结构体系里一直存在着，且随着社会流动的加快愈演愈烈。

无论在政治权、教育权、经济参与权，甚或语言、生活习惯等方面，城乡人口之间、流动群体与当地社会群体之间都会或多或少地表现出差异，不能公平共享经济建设发展的成果。

这意味着社会排斥已然成为一种社会现象，二元结构的格局需要打破，社会流动反映的“利益关系、社会资源分配的规则和秩序，涉及国家层面的宏观政策、流入地的经济结构及居民的态度和行为、流动者的社会经济背景等多方面因素”[1]需要高度关注。

随着对社会排斥现象的深入研究，社会融合作为一种解决路径更是一种现实态度被提了出来。

1995年联合国哥本哈根社会发展首脑会议把社会融合作为社会发展三大目标之一，要求各国采取行动推动社会融合。

“社会融合的目的是创造‘一个人人共享的社会’，在这样的社会里，每个人都有权利与责任，每个人都可以发挥积极作用。

这种包容的社会必须建立在以下基础上：

尊重所有的人权和基本自由、文化与宗教差异、弱势及处境不利群体的社会正义和特殊需要、民主参与和法制；使社区组织更大程度地参与制定和执行当地项目，尤其是在教育、保健、资源管理和社会保护方面；确保有一个法律框架和一个支持型结构，以鼓励成立社区组织和个人自愿结社，并鼓励做出建设性贡献；鼓励所有的社会成员行使权力、履行职责、充分参与社会，并认识到靠政府不能满足社会的全部需要。

”[2]通过社会融合，社会弱势群体——诸如老年人、未成年人、残疾人、外地务工或求学、移民群体等，能够更好地获得社会性资源的分配，能够提高自身的生活质量和承受力。

有学者认为，社会融合的基本特点和发展轨迹呈现一种理想模式，即“隔离、选择性融入、社会融合”[3]，其中最常见的就是所谓“结构性融合、社会——文化性融合与政治合法性融合”[4]。

现实生活中，社会融合是一种综合了个体和群体经济成就、行为适应、文化融合、身份认同的复杂过程和结果。

当政府以促进社会融合的姿态培育社会的凝结力时，制度的优越性、政府的公信力、社会的稳定性等都会得到增强；当百姓以促进社会融合的姿态参与社会生活时，民主精神、参与积极性、心理宽容度等都能大幅提升。

但无论何种主体，都应该明确这样的事实：

“

（1）社会融合不是一个静态的事情，它是一个对现状一直进行挑战的动态过程；

（2）社会融合既是目的，同时也是手段；（3）没有人可以通过强制力量达到社会融合，社会融合不仅是制度性的，同时也是主观性的融入；（4）社会融合是多维度的，包括经济、政治、社会、制度、文化以及心理融合；（5）社会融合是多层面的，既有宏观层面的社会融合和中观层面的社会融合，也有微观层面的社会融合。

”[5]

（二）社会融合的瓶颈：

民生改善诉求下的多元矛盾与问题

郑杭生教授在为《中山市社会建设规划纲要（2012-2020年）》把脉时提出，当前中国社会管理与社区治理新形势呈现四大特点：

“一是利益主体和利益诉求日趋多元导致社会矛盾日益复杂，如何统筹兼顾多元利益考验着政府和社会驾驭复杂局面的智慧；二是公众的权利意识迅速崛起导致政府公信力和权威降低，如何做好新时期的群众工作考验着政府赢得群众信任的能力；三是风险社会的特征日益凸显导致社会安全感下降，如何应对各种类型的风险考验着政府和社会应急管理的能力；四是信息化、网络化时代的来临导致的双刃剑效应，考验着政府和社会驾驭虚拟社会、与时俱进创新的能力。

”其中多元利益诉求带来的重重矛盾首当其冲，无论是愈演愈烈的信任危机，还是风险社会的来临，以及多变的社会境遇，众多的矛盾和问题都承托着人们对民生问题的迫切关注和民生改善的强烈需求，只有作为社会主人翁的民众利益受到关注和维护，社会融合才有可行之基。

孟子的“天下定于一”，其根本就在于“保民”——人民有保障、社会能保健。

社会保健的基础就是人民有保障，社会稳定的基础也是维护百姓的合法权益，最大限度地减少不和谐因素，从源头防范化解突出的矛盾和隐患。

从矛盾的利益主体来看，当前最为主要的仍然是劳资矛盾、民众内部矛盾等，并由此引发了贫富差距加大、失业率上升、社会保障不完善、教育资源配置不均衡、部分群体利益受损等问题。

这些现象背后隐含着人们维护自身基本利益的渴求，政府部门执政能力强弱也正集中体现在化解多元矛盾、重塑社会秩序、实现社会融合上。

归根结底，民生改善是社会治理的“本”和“源”。

认识到民生问题之于社会融合的重要性，广东省中山市政府已经形成了“民生是最好的维稳和最大的发展”的治理理念，并强化了对民生投入的制度保障，预将60%以上的新增财力用于民生建设和公共服务，进一步把政府资源向就业、社保、教育、医疗、保障性住房等公共服务领域倾斜，以刚性增长的财政支出继续推进“三个共享”——全民共享经济发展成果、全民共享基本公共服务、全民共享平等发展机遇。

通过维护群众权益以更好地维护社会稳定，通过搞好社会保障以更好地确保社会平安。

中山市确定的几个加强社会建设和创新社会管理的基本原则中，包容增长、民生为本是重中之重。

2013年中山市首次请全体市民自主来决定十件民生大事、实事，推动民生建设从“政府配餐”向“群众点菜”转变，努力将“民生工程”办成“民心工程”，这一举动深受百姓支持和认可，使生活在中山的人民深感幸福。

二、社区管理创新的路径选择——社会治理方法论的变革

（一）路径选择一：

以整体政府的理念实现多元融合

在我国社区建设的过程中，一直离不开国家与基层社会关系问题的讨论，作为制度供给者和运行规则制定者的国家，通过行政性的街道办事处和自治性的居民委员会，营造了一种“行政力量通过自治力量间接控制城市基层社会”[6]的模式，以维护基层社会的稳定和发展。

正如朱健刚讨论的实际意义上的行政社区建设，“国家权力在社区中的渗透实际上是为了寻求合法性，国家力量通过将非政府组织纳入行政参与过程而实现了有效的增长，同时社会组织网络和社会自治空间的扩大也依赖于行政力量的维持和推动”[7]。

正因为政府与社会的高度交织性，当社会人的角色认知日益深入人心，而多重的利益诉求、松散的组织系统等又容易造成社会主体原子化时，基层社区政府重塑社会多元融合、维护社会稳定的压力和责任就更为突出了，只有采取更有效的管理手段才能应对复杂的要求和局面。

在社区形成和发展的历程中，公共管理模式一直在发生着变革，传统服务的官僚化和碎片化、政府部门间缺乏有效的沟通协调、基层政府与居民间责任的推诿和模糊、社区民主价值观的缺失等，这一系列问题使得原有的治理模式亟待调整，从而产生了以整体政府理念进行社会管理创新的思路。

整体政府即“在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体（政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门等）在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，并有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。

提供优质的公共服务是‘整体政府’的根本目的，政府机构功能的整合是其精神实质，各种方式的联合或协同、协调则是其功能在管理上发挥作用的基本特征”[8]。

澳大利亚政府管理咨询委员会（MAC）还提出了最佳实践的“整体政府”模式[9]（见图1）。

基于此，整体政府的运作应该照顾到内、外、上、下四个方面的整合，“‘内’指组织内部的合作，通过新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等途径实现‘联合’，这是新的组织结构；‘外’指组织之间的合作，通过联合团队建设、融合性结构、分享领导权等方式实现‘联合’，这是新的工作方式；‘上’指由上而下设定组织目标，并对上承担责任，通过以结果为导向的目标分享、绩效评估、公共服务协议等方式实现‘联合’，这是新的责任和激励机制；‘下’指以满足顾客需要为服务宗旨，让服务对象介入服务过程，通过一站式服务、顾客参与等方式实现‘联合’，这是新的服务方式”[10]。

根据自身的服务现状和社会需求，中山市委市政府总结出“一二三四五”的创新理念：

一张图、两因素、三层面、四结合和五目标，其中的“四个结合”即“自上而下”社会管理与“自下而上”社会自治“纵向结合”，“自外而内”法治与“自内而外”德治“横向结合”，市场无形之手、政府有形之手与社会隐形之手的治理方式有机结合，以及当前与长远治理目标的有机结合，其中就蕴涵着对整体政府运作方式的思考。

在社区建设的工具研究环节，市场化工具、社会化手段、信息管理技术等都是可依赖的创新方式，特别是面对基层机构设置中往往存在的部门重叠、职能交叉、权限冲突等现象，以及造成的部门协调性不足、服务水平不高、难以满足居民需求等问题，中山市借鉴了西方发达国家普遍适用的综合协调中心的运作方式，诸如居民调节工作中的“诉前联调”模式、社区服务中的“一网式”行政服务在线系统、社会救助网上协同平台等，都能很好地融合和协调多个部门和单位进行社会治理工作，也切实减少了百姓解决问题的现实代价。

应该说，这种解决思路也是政府适应信息化时代的产物，网络的使用促成了“一网办事”的深化以及从“一门办事”向“一口办事”的转变，政府各相关部门在后台进行业务流程的梳理优化和信息系统的整合，从根本上加快居民事务的解决速度与力度。

另外，中山市的一批社会创新观察项目也透出政府对社会管理模式的思考，如阜沙镇采取购买服务、委托授权、党员活动实体化等方式对城镇社区管理服务模式进行探索，从技术方式转变、组织内部合作、组织之间协调等方面开展整体运作。

当然，我们提倡的政府转型、建设服务型政府，并非单纯依赖硬件配套设施的完善，从根本意义上讲，政府对待公共服务的态度和价值观才是其核心。

为此，中山市力图改变过去“头痛医头、脚痛医脚”、“权宜性”、“运动式”的社会治理方式，构建以合作性信任为基础的网络化治理：

首先，该市致力于建立政府体系内部的集体理性和一致行动，通过改善行政沟通，打破部门间、行政人员间的利益隔阂，建构共同服务的理念；其次，促进政府与社会多元主体——非政府组织、企业、个人等的交流协商，建立彼此的信任合作关系，确保其在社会治理方面拥有平等的话语权和参与权。

（二）路径选择二：

行政管理与社区自治有效衔接

党的十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

这种对政府未来职责、角色的进一步明晰体现在社区建设领域即是实现行政管理与社区自治的有效衔接。

社区管理体制创新说到底是一种治理理念和方式的变革。

与之相对的即是依赖政府强制力实现的治理模式，其管理活动顺利实现的基础是主体——政府对共同目标的支持，治理是权力自上而下的施压，追求的是统治利益最大化。

而社区治理的目的在于最大限度地追求公共利益，强调多元主体和参与者的独立自主，各方以多元融合、协调的理念和方式有所约束地行动，NGO组织、私营企业、社会组织等都可成为政府部门的合作者、协商者以及伙伴，多元主体的有序参与反使得公共事务的处理更有效率且更富有人情味。

当政府过于关注自身的管理职能，就很容易陷入治理的误区，既难以调用市场这只“看不见的手”，也难以很好发动基层群众的力量，政府管理与服务此消彼长的过程迫切需要政府放权，进行自我革命，让社区居民自我管理、自我组织、自我监督。

更为重要的是，基于社区的基础性和草根性，社区居民对自我事务的关注和理解更为深刻，这就恰好弥补了政策制定者居高临下带来的偏差。

由此可见，社区治理方式的调整意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”[11]。

按照我国学者俞可平的观点，未来的社区建设将从统治走向治理，从善政（goodgovernment）走向善治（goodgovernance），从政府的统治走向没有政府的统治（governmentwithoutgovernance）。

在中山市管理者的眼中，如果社会是一棵“社会树”，则社会自治是“枝叶”，社会管理是“树干”，社会基础是“根基”，公共利益最大化和人民幸福安康则是盛开的“花朵”。

这一比喻反映的是当政者对社会管理使命认知上的改变。

中山市委市政府一直强调我国力图建立的“小政府、大社会”的管理格局，其“小政府”并非等同于“弱政府”，而是“小而精”、“小而强”的政府；说其“小”，在于政府部门要合理退出“个人能力、市场机制、社会手段”能解决的领域，还其自治性，在社会治理方式上真正实现“自上而下”的行政管理与“自下而上”的社会自治的纵向结合，既要加强社会管理，又要坚持多方参与、共同治理，这样才能实现“枝繁叶茂”的社会管理。

同时，中山市委市政府也注意到要合理理顺社区自治与行政管理之间的关系问题，依据各社区内部资源分布、经济水平、历史特点、居民构成等情况来推动自治的程度和范畴，实现权与能的均衡配置，明确掌舵与划桨的角色定位，也因此形成了各个社区多元而协调的社会治理特色品牌。

三、从概念到现实的转化之基——全域中山、城乡一体的结构调整

认识到当前社会问题、社会矛盾的多发性和严重性，也认识到社会融合的重要性，并在此基础上形成对社会管理的明确认知，制定好管理与服务的清晰路径之后，中山市委市政府结合自身的区域特点，围绕社区治理机制的几大重要因素进行了大胆革新，开创了“全域中山，城乡一体”的崭新局面，实现了社区管理思路和运作方式的新升级。

经过30多年的发展，中山市已从传统的农业县发展成为广东重要的现代化城市，以全省1/100的土地面积创造了全省第五的经济总量。

从区域分布来说，中山市地处珠江三角洲中南部，毗邻港澳，下辖1个国家级火炬高技术产业开发区，石岐区、东区等5个街道办事处，以及黄圃镇、南头镇、东凤镇等18个镇，全市共有村（居）279个，其中村委会153个，社区居委会126个。

其中心城区仅占行政区域不到10%；从人口构成来说，中山市是一个主体相对特殊的城市，目前，该市外来常住人口达到165万人，占总人口的53%左右，为珠三角外来人口的一个重要集聚地。

由此可见，中山市存在着较为明显的人口倒挂现象，具有典型的城乡和城市二元结构特征，是城市人与农村人、本地人与外地人合作与竞争的一个场域。

经济的发展并不必然导致社会的同步发展，城乡二元结构体制意味着城乡之间存在户籍壁垒，存在两种不同的资源配置制度，意味着本地人与外地人要共享城市发展成果，其中的竞争与不和谐因素成为整个社会“成长的烦恼和发展难题”。

为了使社会多元主体都能融入城市的建设，消解城乡间、本地人与外来人之间的身份隔阂，中山市委市政府提出建设“全域”概念的幸福中山，传递“新老中山人都是一家人”的理念——无论是城里人还是农村人，无论是本地人还是外地人，只要是在为中山经济社会发展作贡献的人，都是“中山人”。

首先，从制度建设上，中山市依托户籍改革意图打破城乡身份壁垒，通过推进社区建设全面提升中山农村经济社会建设，促进城乡一体化发展；同时采用积分制来消除外来人员的身份隔阂，不断加快外来人员市民化的进程。

其次，中山市政府认识到社会融合的最高境界是心理融合，特别是实现流入者对主流社会的接纳与融入，才能真正达到融合的目的，正如Gordon所定义的社会融合过程——“放弃其他一切身份，逐渐地认为自己是迁入地社会群体一员”[12]。

为此，在破除本地人与外地人的身份壁垒、心理隔阂，促进外来务工人员有序融入城市方面，中山市已先行一步率先提出“一个理念、两个突破、三个共享”的社会建设管理模式，即以包容增长、共建共享为引领，突破城里人与农村人、本地人与外地人两种身份壁垒，努力实现全民共享经济发展成果、共享基本公共服务、共享平等发展机遇。

通过社会治理理念的转变和相关制度的建构，多元主体的互动关系得到很大改善，中山市社会融合的局面渐成，社区建设和社会建设都取得了良好成效。

也正因其长期致力于加强社会融合方面的努力，中山市成为广东省唯一连续四次被评为全国社会治安综合治理优秀地市的城市，并先后获得“联合国人居奖”、首批“全国文明城市”、“中国最具幸福感指数城市”、“中国十佳和谐城市”等一系列殊荣。

注释：

[1]李树茁、任义科、靳小怡、费尔德曼：

《中国农民工的社会融合及其影响因素研究——基于社会支持网络的分析》，《人口与经济》，2008年第2期。

[2]丁开元：

《和谐社会的构建：

从社会排斥到社会融合》，《当代世界与社会主义》，2005年第1期。

[3]杨菊华：

《从隔离、选择融入到融合：

流动人口社会融入问题的理论思考》，《人口研究》，2009年第1期。

[4]Vermeulen,H.andR.Penninx,Hetdemocratis-chongeduld:

deemancipatieenintegratievanzesdoelgroepenvanhetMinderhedenbeleid.Amsterdam:

HetSpinhuis,1994.

[5]嘎日达、黄匡时：

《西方社会融合概念探析及其启发》，《理论视野》，2008年第1期。

[6]高瑜、金俊杰：

《我国城市基层社区治理研究评述——基于制度变迁的视角》，《安徽行政学院学报》，2013年第1期。

[7]朱健刚：

《城市街区的权力变迁：

强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析》，《战略与管理》，1997年第4期。

[8][9]曾维和：

《“整体政府”论——西方政府改革的新趋向》，《国外社会科学》，2009年第2期。

[10]Ling,T.DeliveringJoined-UpGovernmentintheUKDimensions,IssuesandProblems.PublicAdministration,2002,（4）:

625-6421

[11]罗茨：

《新治理：

沒有政府的管理》，《政治研究》，1996（154）。

[12]GordonMM．AssimilationinAmericanLife:

Theroleofrace，religion，andnationalorigins,NewYork:

OxfordUniversityPress，1964．

参考文献：

[1]《中共中山市委中山市人民政府关于加强社会建设创新社会管理的实施意见》。

[2]内部资料:

《中山市破解城乡城市双重二元结构的研究和探索》。

[3]陈辉：

《城市基层治理的双重困境与善治的路径选择》，《南京师大学报（社会科学版）》，2013年第2期。

[4]任远、邬民乐：

《城市流动人口的社会融合:

文献述评》，《人口研究》，2006年第3期。

[5]唐文玉：

《城市社区中的权威效能治理——基于Ｔ社区的个案研究》，《浙江社会科学》，2013年第4期。

[6]杨菊华：

《从隔离、选择融入到融合：

流动人口社会融入问题的理论思考》，《人口研究》，2009年第1期。

[7]曾维和：

《西方“整体政府”改革：

理论、实践及启示》，《公共管理学报》，2008年第4期。

[8]孙滢：

《“整体政府”视角下的政府治理》，《辽宁行政学院学报》，2010年第11期。

*本研究受教育部人文社会科学基金（项目号：

11YJC840052）资助。

作者简介：

魏智慧，天津理工大学法政学院应用社会学系讲师，天津，300384；党睿，天津大学讲师，天津，300072。

（责任编校：

羽林）

-全文完-