公共政策3.docx

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公共政策3

第一章绪论

公共政策是随着公共权力机关的产生而产生的。

随着公共政策的产生与发展人们有关公共政策的知识、思想和观点也在产生与发展。

当积累到一定程度的时候，一旦有人能够对他们进行整合并发现和掌握系统的观察和研究政策过程的方法，公共政策就能作为一门新兴的学科产生了。

第一节学科形成以前的政策研究

一、古代的政策研究

1.古代中国的政策研究的四个阶段

•史官制度——中国古代的史学著作从以史为鉴的角度来看都可以作为政策研究的著作。

•策士制度——策士是中国历史上最早而且才华横溢的一批政策研究者。

•谏议制度——相当于政策规划、政策分析和政策监控评估。

•科举制度——考察求仕者的行政和政策能力。

2.古代环地中海地区

•知识、思想和观点的积累不如中国古代丰富。

•欧洲中世纪的中晚期，随着拥有自治权的城市的发展，开始培育出在财政、战争、法律三大领域中拥有专门知识并向统治者提供政策建议的政策分析人才。

3.结论

•没有形成独立的公共政策学

4.原因：

•政治体制

•个人直观的体验以及对权威、伦理、哲学的依附

•没有科学的程序和方法

二、学科诞生前的理论与方法论准备

1.产业革命和科学技术的进步为人们从经验和定量方面研究公共政策提供了新的条件和手段

2.19世纪应用社会学（统计学）作为了解和控制社会复杂性的手段开始成长起来

3.19世纪中期政治学开始沿着两条路线由思辨的哲学变成实证的哲学

4.从产业革命到20世纪初，直接为公共政策的研究做出重大贡献的学者是亚当.斯密、克劳塞维茨、卡尔.马克思和马克思.韦伯

第二节公共政策学的产生

公共政策学孕育于两次世界大战期间，形成于20世纪50年代

一、学科形成的历史条件

•“三论”的产生以及大系统论的发展奠定了公共政策学的理论和方法基础

•决策科学为公共政策学提供了有关的理论、模型和研究方法

•行为科学的形成和行为主义政治学的进展使得公共政策学具有了分析研究的可能性（主要是提供了方法论和研究方法）

•凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大为公共政策显示其作用提供了舞台

二学科的诞生

•1951年美国政治学家勒纳和拉斯维尔共同主编的《政策科学：

视野与方法的近期发展》一书面世，标志着公共政策学的诞生

•公共政策学的创立者是拉斯维尔

•关于拉斯维尔

•20世纪50-60年代取得的进展：

政策分析的定量方法和技术方面；著名的政治学家投身公共政策学的研究

三公共政策学的发展

1.学科发展的新阶段

•20世纪60年代后期美国以德洛尔为代表的政策研究者对拉斯维尔德行为主义进行全面的批判。

公共政策学进入第二个发展阶段

•标志德洛尔《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索：

概念与适用》、《政策科学构想》的出版。

•取得的成就：

1）方法论的多样化；2）政策过程研究的重点的转变；3）对价值和伦理因素给与了重视；4）比较研究开始起步

2.学科研究的新进展

•课题选择的新取向

•方法论的非科学趋向

•公共政策学的建制化

四公共政策学在中国的发展

•中国共产党在延安时期

•建国到60年代中期

•十一届三中全会到80年代中期

•80年代后期到90年代中期

第三节公共政策学的学科要素

一什么是公共政策学

•公共政策学的学科名称至今不统一

•公共政策学是这样一门学科

Ø它尽可能运用科学方法研究公共政策的内容、过程与产出，探索其固有规律，形成系统性知识，并运用这种知识进行政策分析，进而通过公共权力机关将研究成果转化为政策实践。

•公共政策学学科概念的内涵：

Ø研究对象

Ø准科学

Ø跨学科

Ø学术研究与应用研究相结合

二公共政策学的研究对象与概念体系

•公共政策学的研究对象

就行为取向而言，主要是公共权力组织的决策行为，兼及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为。

•公共组织

就结果取向而言，是公共政策。

公共政策学从以下几个方面来研究公共政策：

•公共政策的本质与属性、构成与结构、特征与功能；

•政策系统；

•政策过程

•公共政策学的概念体系

•在内部构成上分为三个层次：

核心概念、次级概念和边际概念

三公共政策学的研究方法

•科学的品格

•研究公共政策的方法论体系

•政策研究工作的程序步骤、资料收集和整理的技术性手段和方法

第四章公共政策与政策工具

第一节公共政策的含义和类型

•相关概念辨析

Ø决定、决策、对策、政策、公共政策

一、公共政策的概念与内涵

•公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案。

•内涵：

1公共政策是一种特殊形态

2行为特性

3是公共权力机关与公民互动的结果

4三大要素：

公共问题、公共目标、公共利益

5价值特性：

权威的价值分配方案

6形式上可以是积极的也可以是消极的

二、公共政策的产生与发展

1公共政策产生的三个条件

•公共政策问题的产生

•公共权力机关的产生

•公共强制机构的出现

2公共政策的发展

•公民参与

•主权在民

•社会管理

•科学化和民主化

三、公共政策的类型

1从内容特征上划分

•元政策基本政策部门政策

•战略策略战术

•政治政策经济政策社会政策教育、科技、文化政策

•其他分类

2从形式特征上划分

•公共政策的形式特征是由权力机关的权力划分和权力配置决定的

•横向形式特征：

Ø立法决策

Ø国家元首决策

Ø行政决策

Ø司法决策

Ø执政党决策

•纵向形式特征

四、公共政策与法

●相同：

Ø共同的形式特征

Ø相同的主体

Ø相同的社会作用

Ø相同的程序

●相异：

Ø各自强调的重点

Ø执行过程

Ø权力与义务之间的关系

Ø条文与精神

Ø强制性

Ø灵活性

Ø作用范围

第二节公共政策的本质、特征与功能

一、政策的认识论本质

●理论与实践的中间环节

Ø理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化

Ø政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践必需以政策为出发点并贯穿其整个过程

二、政策的社会本质

●公共性与偏好性的对立统一

Ø公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。

Ø是公共性与偏好性的矛盾体

三、公共政策的基本特征

Ø政治性、权威性与强制性

Ø公共性与偏好性的对立统一

Ø实然与应然的统一

Ø回应性与普遍性的统一

四、公共政策的基本功能

Ø管制功能

Ø引导功能

Ø调控功能

Ø分配功能

•案例分析——反腐

第五章政策系统与公共决策体制

第一节政策行为者与政策系统

一、政策系统与政策行为者的关系

•系统是指由若干个相互联系、相互作用的若干要素或部分结合在一起并具有特定功能的有机整体。

它是一个相对的概念，任何系统都有其边界与环境。

----为了维持自身的生存及其与环境的平衡，系统内外通常都会发生物质、信息和能量的交换。

•系统概念和理论被引进政策研究，就产生了“政策系统”这一术语。

•政策系统是指一个由政策主体和其他利益相关者，以及将他们与政策客体、政策环境联系起来的政策支持系统、政策反馈系统等所组成的有机整体。

---政策系统是一个开放、动态的系统

---公共政策是政策系统输出的产品

---政策系统的核心是公共权力

•政策系统的组成单位称为政策子系统，由政策行为者（policyactors）又称为政策参与者构成。

---任何政策的制定、执行和反馈，都是相关政策行为者频繁互动的结果。

---政策系统为政策行为者的存在和作用的发挥设置了框架和平台。

•政策系统的三大子系统：

主体系统、支持系统、反馈系统

二、公共政策的主体与主体系统

1.公共政策主体

•是相对于客体而言的。

指的是在特定政策环境中直接或间接的参与公共政策的制定、实施、评估、监控的行为者（个人、团体或组织）。

•依据政策行为者在政策系统中所处的地位、行为方式以及影响力的大小可以分为两种类型：

---直接主体（官方）

---间接主体（非官方）

•直接主体——公共政策的法定生产者，获得宪法和法律授权，掌握公共权力，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。

•包括：

---代议机关——履行制定法律或政策的职责

---行政机关——行政执行和行政决策

---司法机关——分为两种情况

---执政党

---军人执政机构

•间接主体——不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体、组织、社群或社会关系网路。

•包括：

---次国家政策行为者

---跨国政策行为者

---全球性政策行为者

2、政策主体系统

●政策制定系统

Ø认定政策问题——确认政策目标——组织政策方案设计——政策方案选择——完成政策合法化法发布政策

●政策执行系统

Ø为政策方案的实施做好准备——实施政策方案——分析和总结执行情况

●间接主体系统

Ø利益表达与综合——提出公共问题——影响政策制定——影响并改变政策环境——弥补直接主体的不足

3、政策网络

●在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行为者围绕共同的、实际上是不断协商的信念和利益而结成的正式的和非正式的联系。

●这些行为者在法定权威、资金、信息、专业技术与知识资源等方面相互依赖，而政策就是在他们之间的互动中产生的。

●反映的是政府与其他政策行为者之间的关系

●政策网络的兴起起源于政策环境的快速变化

Ø不确定性

Ø模糊性

Ø关联性

Ø动态性

●政策网络形成的原因

Ø交流信息和意见

Ø交换资源

Ø结盟

Ø追逐权力

Ø协调

●政策网络的特征

Ø多元主体围绕政策过程形成的一种组织结构

Ø资源的相互依赖和交换是政策俄网络的本质特征

Ø政策网络的规模和边界事政策行为者对网络功能和结构认知的结果

4.公共政策的客体与客体系统

●政策客体指的是政策发挥作用时所指向的对象。

●包括：

Ø直接客体：

政策所要处理的社会问题（公共政策问题）

Ø间接客体：

政策所要发生作用的社会成员（目标群体）

•从“事”和“人”两个角度来认识公共政策的客体。

●政策客体系统存在于政策系统之外

Ø一般情况下，客体系统是政策系统环境的构成部分，只有经过政策主体系统的认定，并决定针对客体系统制定政策时，才内化为政策对象。

5、政策支持系统

•信息传播系统

•政策咨询系统

•政策监控系统

•政策评估系统

6、政策反馈系统

7、政策系统的环境

●是影响政策产生、存在和发展的一切外部因素的总和。

公共政策是环境的产物。

Ø一般环境——自然环境和社会环境

•社会环境包括：

经济、政治、文化、国际

Ø工作环境——是一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合。

8、政策系统的运行

Ø利益输入

Ø利益综合

Ø政策形成

Ø政策发布

Ø政策执行

Ø政策反馈

9、关系

●主体与客体

Ø相互依存，不可分割

Ø地位具有相对性可以互相转化

Ø客体影响主体的规模、结构和活动方式；主体的主动性和积极性，使其在政策过程中起主导作用

●主体与环境

Ø环境是主体制定和执行政策的依据和出发点

Ø主体可以通过政策的实施改变环境

●客体与环境

Ø高度融合互相转化

Ø主体和政策作用于目标群体，显现政策效果。

政策效果又成为环境的一部分，影响新的政策过程

Ø政策环境在一定条件下成为政策客体

第二节公共权力与公共决策体制

•政策系统的核心是公共权力

•所谓公共权力就是——基于特定政治共同体成员的同意或授权，为管理、支配、影响、调控该政治共同体内部和外部的公共事务，而集中起来物化在法定公共组织及其各组成部分的职权关系中一种公共权威力量。

•公共权力是一个体系。

•围绕公共决策权力，各种政策行为者以不同方式持续互动，从而形成了关于决策权力分配与配置的制度。

一、政府职能、政府权力与公共政策

●公共权力的中心是国家权力

●国家权力行使的过程就是政府制定和执行公共政策的过程

●政府权力的性质和大小、政府职能的结构和多寡直接影响公共政策的性质、类型与数量

Ø政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性

Ø政府职能与政府权力决定政策的性质、类型与数量

二、国家结构与公共政策

●任何政策都是在一定的政治制度所提供的总体框架内运行的

Ø单一制与复合制

三、政府能力、治理能力与公共政策

•政府能力与国家能力

•市场、政府能力与公共政策

•治理、治理能力与公共政策

第三节公共决策体制

一、公共决策权及其归属

●公共决策权通常可以理解为在决策过程中根据自己的目的，将个人意志施加于他人意志之上，通过各种途径影响他人行为的能力。

Ø正式权力——职务、法定

Ø非正式权力——人格权威、技术

二、公共决策权的配置

●决策权的占有问题

Ø首长制与委员会制

Ø集权制与分权制

三、公共决策的规则

Ø全体一致规则

Ø多数规则

Ø简单多数

◆绝对多数

◆投票悖论

•假设在一次投票中有三种备选政策方案A、B、C，经过争论，选民的意见可分为三类：

•甲类选民占选民总数的10%，其政策偏好是A>B>C

•乙类选民占选民总数的45%，其政策偏好是B>C>A

•丙类选民占选民总数的45%，其政策偏好是C>A>B

•（见下表）

●投票的具体程序是：

选民先对A、B、C中的任意两个方案加以选择，然后就第一轮获胜的方案与剩下的第三种方案进行投票。

根据不同的投票次序可以划分为三种不同的政策议程。

三种议程得到的是三种不同的结果。

由上表可见，即便是数量较少的甲类选民，也能够通过第三种政策议程使自己偏好的政策方案获胜。

由于任何公平的投票制度都会出现循环投票，那么控制政策议程的人就有机会操纵社会选择和公共决策。

因此，认为绝对多数规则能够体现大多数人意志的想法往往是不切实际的。

四、公共决策体制的类型

●现今世界上主要的决策体制：

Ø议会制

•总统制

•半总统半议会制

•委员会制

•超级总统制

Ø人民大表大会制

Ø独裁制（军人独裁制）

●议会制：

由人民选举出他们信任的议员，由议员代表人民做出公共决策，维护人民的利益。

•否定君主专制

•总统—议会制

•内阁—议会制

•委员会—议会制

●独裁制：

权威人物不是由人民选举或议会选出，而是由继承、政变的方式产生。

•是一种文明程度较低的决策体制

•宗教领袖型

•君主亲政型

•军人独裁型

●人民代表大会制：

•属于民主集中制决策体制的一种。

•“议行合一”是重要的特点

•中国共产党在人民代表大会制度中发挥领导作用。

•优点和缺点

第四节非政府政策行为者与公共政策

一、公共利益、民意表达与公共政策

公共利益是最大多数公民的利益

1、公共利益的确定

•直接与间接利益

•现实利益与未来利益

•形式利益与内容利益

2、公共利益与公共代价

3、民意与公共利益的形成和表达

•民意是指民众意愿或民众的利益诉求

•民意的特征

•民意与政策的关系

•民意的表达途径

二、公民与公共政策

•公民是一个反对特权要求平等权利的产物

•可以通过各种途径参与、制约或影响公共政策的制定与执行

Ø作为政策客体的公民

Ø作为政策主体的公民

•影响方式包括：

全民公决，直接投票、间接或代议，威胁和抗拒性的方式，参加利益集团，制造舆论或游说，消极抵抗或不合作，以个人的知识和社会活动能力

三、公民社会、社会团体与公共政策

1、公民社会及其主体要素

公民社会不是一种组织，而是作为一个领域或空间，嵌入其中的是与国家或政府相分离的社会团体或社会组织。

2、社会团体对公共政策的影响

Ø积极影响

•政策信息沟通

•影响并制约公共决策

•稳定公共政策秩序

•角色替代

Ø消极影响

四、利益集团与公共政策

●在利益多元化的社会中，具有相同或相近的利益诉求和价值观的社会成员自发形成的、有组织的试图影响公共政策和政府立法的社会团体或团体间的联盟。

Ø团体的规模、资金、凝聚力和社会地位影响公共政策的制定

Ø影响方式包括：

游说、宣传、捐款、抗议

Ø对公共政策的影响

•积极：

利益积聚与表达功能、辅助政府决策、强化政策监督

•消极：

利益的排他性

五、政党与公共政策

•政党是一种特殊的社会团体

•政党的特殊性体现在很多方面

•各个国家不同的政党制度影响着政党与公共权力的关系以及政党在公共政策过程中的作用

六、大众传媒

●是现代传媒最强有力、最直接、最方便的沟通手段，有“第四种权”力之称

●对公共政策制定的影响

Ø提出公共问题并推动问题认定

•监测环境变化，既是发现和提出公共问题

•促进信息交流，释放社会多元诉求

•制造“焦点效应”，催生热点公共问题

Ø对政策议程的影响

•推动公共议程向政策议程转化

•引导价值取向和利益导向

•构建“第二现实”

Ø影响公共政策的抉择

●对政策执行和监控的影响

Ø为政策执行提供良好的舆论支持

Ø监督和控制政策执行过程

●对政策评估和政策调整的影响

Ø及时收集和反馈公众对政策的意见

Ø以自己特有的方式进行政策评估

Ø推动公共政策的及时调整

第六章公共政策过程的理论模型

公共政策是一个动态的过程。

由于政策过程与政治过程具有同构性，所以各国政治体制的差异造成各国的公共政策过程各具特点。

另外，各国的特殊经验、历史文化传统、主流意识形态也对其公共政策过程产生深刻的影响。

因此，作为公共政策过程在观念形态上的反映，就会形成不同的政策过程分析模型。

第一节模型及其认识论意义

一、模型的含义

1.模型是对原型的抽象与模拟（仿真）

它是认识主体为着一定的认识目的，依据相似性原则而构造出来的一种理念系统，以代表作为研究对象的真实系统即实际存在的事物。

2.模型有实物模型（如地球仪）和理论模型之分。

3.公共政策分析中运用的模型一般是理论模型。

所谓理论模型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整的网络或框架。

二、模型的认识论意义

1.由于模型与原型具有相似性，因此通过解释模型而认识原型的某种本质规定性。

2.模型是进行科学抽象的重要工具。

它能够使人们从某一特定的视角窥视到万象纷繁的现实事物的奥秘并发现其运动规律，从而使研究对象的本质特征得以凸显。

3.模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南，向研究者指出了研究工作的重点和优先顺序。

三、公共政策模型必备的条件

●德洛尔列举了以下几点：

1.必须明确把握社会发展方向；

2.必须与宏观政策密切相关，即具备包容各项微观、具体政策的宏观特性；

3.必须建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序和方法的管理科学二者相互交融的基础上；

4.必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持客观态度；

5.须对时间非常敏感，并且具有历史色彩，即具有历时观察的功能。

四、为什么在进行公共政策分析时需要借助于模型呢？

1.公共政策学研究的对象是具体的，具有客观实在性，因此这门学科具有突出的实证性；同时整个研究过程又十分强调从中发现有关因素之间的因果关系或一定的相关性。

2.决策程序是根据模型的特征，人为编制出的政策制定与执行的步骤顺序。

通过它就可以把决策理论、方法与实践结合起来，形成一个可实施的决策流程图，即格式化、标准化、工程化的决策程序，减少决策失误，保证决策的科学性。

第二节基于西方经验的政策过程理论模型

公共政策学是首先在西方历史传统和现实的社会、政治、经济、文化环境中形成与发展起来的一门学科，这一点就决定了它的概念、理论、方法和学科体系都是西方文明之树上结出的果实。

基于西方经验的政策理论模型中，有一部分主要是在管理学的二级学科决策科学中建构起来的，注重于反映和解释政策过程的认识论本质；另一部分则和政治科学有着极密切的联系，注重于反映和解释政策过程的社会本质。

一、揭示认识论本质的政策过程理论模型

政策制定者是全智全能，还是在主客观条件的限制下认识外部世界；对事物的客观规律的认识是一次完成的，还是一个渐进的从相对真理到绝对真理的过程；

围绕着这样一条主线展开的，由此形成了一系列理论分析的框架或者理论模型。

（一）理性主义模型

1.理性决策模型：

决策者依据完整而综合的信息做出理性的决策，即它遵循以最小的投入获得最大的产出的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的手段，达到最大值的政策结果。

由这样一组假设构成的一个分析途径，就被叫做理性决策模型或者决策的理性主义模型。

2.理性主义模型假定决策者是“理性人”，而理性人被赋予以下特征：

1）当面对多种选择时，他会做出一个决定。

2）他会依据其价值偏好，在各种可能的选择中排列出优先次序

3）他的价值偏好会随着时空变化而转移。

4）他通常从所有的方案中，择定偏好等级最高者。

5）面对同样的选择他会做出同样的决定。

3.理性化是近代资产阶级革命以来对人的观念现代化提出的一种基本要求。

所谓理性化，从方法论上看，是指为着要达到一定的目的、为着要解决一定的问题或为着要应对一定的事物，人们使用冷静的、头脑清醒的、客观的和准确的计算，利用可能收集到的信息和统计数字，对目的与手段加以分析，以求得到最佳、最适当的手段或解决办法，有效率地或者有效地达成设定的目标。

4.决策的理性主义模型假定了决策者如何将其理性主义的决策活动贯穿于整个政策过程中：

1）决策者面临的是一个既定的问题。

2）引导决策者做出决策的各种目的、价值或目标是明确的，可以按其重要性不同而依次排列；

3）解决问题的各种可供选择的方案都为决策者一一权衡；

4）决策者对可供选择的方案可能出现的结果都进行了调查研究；

5）每一个选择方案及其可能出现的结果，都与其他选择方案具有可比性；

6）决策者最后采用的那个方案是所有可供选择的方案中能够最大限度地实现其目的、价值或目标的方案。

5.理性主义模型受到了激烈的批评。

批评者认为：

1）这个模型设定决策者为理性人，这个设定是缺乏经验支持的。

2）这个模型假定决策者是公正的、客观的、理智的，而在实践中决策者的公正、客观和理智却常常是极为有限的。

3）这个模型过高地估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具所起的作用，因为在实践中这两种分析工具面对社会性、政治性、文化性公共政策问题时却往往束手无策。

4）这个模型假定决策者全智全能，但是在实践中决策者拥有的知识、获得的信息都是有限的。

6.西蒙提出了有限理性（BoundedRationality）命题。

他认为决策者在管理决策是不可能达到最佳程度，而只能是追求一种近似的优化途径，即“寻求满意”的管理决策和结果。

最佳决策的前提是决策者的行为完全理性化，而满意决策的前提是决策者的行为有限理性化，后者才是现实的。

7.经过对理性