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论公共危机管理中的政府形象塑造

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本科毕业论文（设计）

论公共危机管理中的政府形象塑造

院（系）名称:

公共管理学院

专业名称:

年级:

学生姓名:

*******

2012年4月25号

论公共危机管理中的政府形象塑造

摘要

伴随着经济和社会的转型，我国进入了一个公共危机的高频率发生期。

公共危机正以极大的力度和广度冲击并影响着全社会，它不仅导致社会财富与生命的损失、经济环境的破坏，甚至还会引发政府合法性的丧失以及政局的动荡等灾难性后果。

SARS事件、5.12汶川特大地震等重大突发公共事件的爆发及处理，使我国政府认识到突发公共事件对政府形象的挑战和影响，以及良好政府形象对正确处理危机、减少危机造成的损害甚至将损害降低到最低程度的重要作用。

公共危机给政府形象建设带来了机遇和挑战。

怎样有效控制和消除公共危机事件引起的社会危害，并且塑造良好的政府形象。

已成为我国政府必须高度重视的重大课题与紧迫任务。

本文首先对公共危机事件和政府形象的基本概念、分类及特征进行了论述，同时用实际案例阐述突发公共事件对政府形象的影响和危害。

指出，当前我国公共危机中的政府形象管理还存在着政府形象意识不强、政府公关系统不完善以及公共关系信息沟通渠道不畅等问题。

最后本文从对政府形象的内涵、影响因素以及塑造政府形象重要意义分析的基础上，结合我国实际国情特点，运用公共关系和行政管理学的基本原理，对中国在公共危机中如何塑造良好的政府形象提出相应的对策。

关键词：

公共危机，危机管理，政府形象，塑造

ABSTRACT

Author:

Tutor:

ZhangYu

Toaccompanywiththetransformationofeconomyandsociety,ourcountryhasenteredtoaperiodofpubliccrisiswithahighfrequency.Thepubliccrisisisaffectingtheentiresocietywithgreatintensityandbreadth.Itisnotonlycausesthepublicwealthandthelivesloss,thedestructionofeconomicenvironment,butalsoinducesthedisastrousconsequencessuchasthelossoflegitimacyandthepoliticalturmoil.TheSARSEvent,5.12WenChuanEarthquakeandsomeotherhugeeventsanddealingwithsuchcrisesmentionedabovemadethegovernmentrealizethatpublicemergencyisabigchallengeandhasheavyeffectongovernmentimage.Andwhatismoregoodgovernmentimageisveryimportantindealingwiththeemergenciesandhasthefunctionofdeclinethelosstotheleast.

Tobeginwith,thisarticlediscussesthebasicconceptions.Classificationandfeaturesofpublicemergencyandgovernmentimage.Andthenthearticlediscussestheinfluenceanddamagesofthepublicemergencyonimageofthegovernmentbysometruecases.Inthecurrentourcountry'smanagementofgovernmentimagestillhasmanyquestionssuchastheweaknessoftheimagesense,thescantyofpublicrelationsideaaswellastheobstructionoftheinformationcommunicationchannel.

Finallythepaperproposethecountermeasureabouthowtoshapeagoodimageofthegovernmentduringthepubliccrisisonthebasisofanalysisforthegovernment'simagecontentthefactorsandtheimportanceofshapingtheimageoftheGovernment,combiningwiththecharacteristicsofHomeAffairs,applyingthebasicprinciplesofpublicrelationsandscienceofadministration.

Keywords:

publiccrisis,crisismanagement,governmentimage

绪论

当今世界，国际局势变幻莫测、国内改革日趋深化的时代背景下，危机伴随着人类社会的产生就客观存在着，危机频发已经成为社会管理生活中不可避免的重大挑战。

放眼国际，无论是发达国家还是发展中国家，突发事件都非常多如：

印度洋海啸事件、索马里海盗事件、美国“9.11事件”、在印度孟买发生的连环恐怖爆炸事件等军事与恐怖事件；国内2003年SARS事件、2004年吉林特大火灾、安徽儿童口足病爆发、山东火车相撞、2008年南方冰冻雪灾以及5.12汶川地震等一系列屡屡发生且造成重大伤亡的公共安全事件，在这样一个危机不断的全球背景下，如何提高我国政府应对公共危机的能力以塑造良好的政府形象，成为我国当前的一个重要课题也是各国政府各界人士普遍关心的焦点。

目前，我国正处于社会主义建设初级阶段，在经济转轨（计划经济体制向市场经济体制转轨）和社会转型（传统农业向现代工业社会转型）过程中，将会遇到一些不可预知的公共危机，我国政府如何防范并化解社会公共危机，又如何将公共危机变成政府危机管理的革新契机，如何针对突发状态进行恰当的政府形象管理，已经成为中国政府必须高度重视的重大课题与现实挑战。

一、公共危机及公共危机管理

（一）什么是公共危机

危机理论是西方政治学研究的传统客体，最初是分析政治危机，20世纪60年代至80年代初期，西方危机管理的研究出现了一次高潮，研究领域从政治领域向经济社会领域扩展，从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展，关于公共危机，美国学者罗森豪尔特把其定义为对一个社会的基本价值和薪给准则架构产生严重威胁，并在时间压力盒不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。

而我国学者张成福认为，公共危机是来自社会经济运行过程内部的不确定性以及由此导致的各种危机。

或者说它是这样一种紧急事件或者紧急状态，他的出现和爆发严重影响社会的正常运行，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。

但是不管从何种角度论述公共危机的定义，社会性、巨大的危害性、高度不确定性和紧迫性则是对公共危机特征的共识。

（二）公共危机产生的原因

从事件发生的主体看，因个体导致的突发性公共事件和因群体行为导致的突发性公共事件可以归为人为因素发生源，人为因素造成一定的社会冲突，最大的危害是造成社会秩序混乱。

偶发性自然因素和经常性自然因素导致的突发性公事件可以归为自然因素发生源。

自然因素最大危害会造成社会成员健康和生命的损害。

第三种可归为混合因素导致的突发性公共事件，即先期的自然因素和后期的人为因素共同作用所导致的突发性公共事件，随着改革开放进程的加快和人员流动频率的增加，疫病的传播途径和传播速度不断变化，给公共卫生和人群健康带来日益严重的挑战。

同时，随着城市化的快速发展，大城市中人口拥挤和环境污染等因素使得对传染病的控制更为困难。

（三）公共危机的社会危害

现阶段我国正处于经济转轨和社会转型的过程中，政治经济改革已进入社会结构的全面分化时期，改革开放触及到深层次的体制性问题，社会制度系统都在进行制度变迁，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，形成诸多不稳定因素。

从当代的现实情况来看，“由于人口增长，全球气候变化；环境破坏和恶化；科技发展的负面作用和影响，贫穷与社会发展的不公正，恐怖主义，国际化与城市化的发展，社会压力和冲突的增加等等。

这些复杂因素的存在以及相互的作用使得各种灾害和危机发生的可能性及导致的损失都大大增加”。

其一，社会财富与生命的损失。

危机会直接造成人们的生命和财产的损失；破坏基础设施；由于破坏正常的生产和服务以及增加产品和服务的成本，而导致生产和服务提供的损失；间接的损失包括增加债务的负担、增加财政的支出、减少储蓄。

其二，破坏经济环境。

短时间不断出现的危机，以及时间持续较长的危机都会对投资产生负面影响。

由此导致的结果是经济增长的速度降低和社会正常发展计划的延缓和打断，使发展的资源从所计划的领域转移到危机的回应和重建方面，从而使发展从长期的考虑转到满足近期的需要。

其三，政局的不稳。

危机的出现无疑是对国家政治和政府治理的挑战，可能引发“多米诺骨牌效应”，导致一系列危机，譬如东南亚不少国家就是由1998年金融危机引发了全国经济大危机，最终导致了政治危机和社会危机。

不适当的政府政策、政府管理的失误、政府对危机缺乏有效的回应、政府和民众之间缺乏有效的沟通、政府责任的丧失等等皆会造成政府与社会大众之间的紧张关系，引发政府的信任危机，从而对政治的稳定产生负面的影响

（四）公共危机管理的特征

与其它类型的公共管理相比，公共危机管理具有一下几个特征:

其一是威胁性。

危机的出现会威胁到一个社会或者组织的基本价值或者目标，当然其威胁程度视决策者的认知程度而定。

其二是时间的有限性。

决策者对于危机情形的处理，在决策上只有有限的反应时间，决策者面临巨大的压力和不确定性。

其三是不确定性。

由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称，危机往往产生不确定性，这种不确定性主要表现为状态的不确定性、影响的不确定性和危机回应的不确定性。

其四是危机的双重效果性。

危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机，如果决策者直面危机，危机可以促进制度的革新和环境的变革。

二、政府形象

（一）政府形象的构成

政府形象是社会公众对政府总体表现与客观效应所作的相对稳定与公认的评价。

政府形象主要由四要素构成：

组织要素、目标要素、决策要素、效率要素。

第一是组织要素。

政府组织一个特定的组织，是由各级政府部门的领导者和各基层公务员组成的。

无论是政府部门的领导者还是一般政府工作人员，他们直接和广大人民群众接触，政府的方针、政策等由他们执行，他们的一言一行直接代表着政府形象，公众也是从他们的行为最直观的感知政府形象，评价政府形象。

可见，政府组织是决定政府形象好坏的重要因素。

第二是目标要素。

目标是政府宗旨的直接体现，也是政府形象的具体化。

我国政府的宗旨是全心全意为人民服务，目标是为广大人民群众服务，满足广大人民群众的利益。

第三是决策要素。

决策是实现政府目标的重要手段，是影响政府形象的重要因素。

政府的各项行动围绕政府的决策展开。

看一个政府究竟是为谁服务的就要看它的决策是为谁而制定的。

所以，我国政府的各项决策必须要以人民的需要和利益作为政府的出发点、归宿和最终检验标准。

第四是效率要素。

效率是政府形象的生命，是评价政府管理活动的一个重要标准以及衡量政府管理活动是否奏效的重要尺度、无效率无效能的政府管理理念，不仅不力，而且直接影响到公共利益的实现。

政府效率低下，那么政府的方针、政策就不能有效实施；政府全心全意为人民服务的宗旨就不能实现。

（二）政府形象的特征

政府形象具有如下特征：

第一，政府形象的主客观性。

政府形象是客观存在的政府各要素综合作用于公众而形成的一种反映，具有一定的客观性。

但是，政府形象的形成离不开公众对客观实在的主观认识。

对于不同的公众或群体，因其生活的范围、地位、知识程度与专业领域的不同，对政府的要求与愿望就会不同，对政府的印象也是不一样的。

公众对政府的评价与政府的实际作为之间也必然存在一定差距。

这就使得政府形象带有很大的主观色彩。

因而，政府形象是主观性与客观性的统一。

第二，政府形象的综合性。

政府是由具有不同结构和方面的部分所构成的统一体，因而政府形象也是由政府各方面形象所构成的有机整体。

第三，政府形象的可塑性。

政府形象是伴随着政府的产生而形成的，是通过人为塑造的方式逐渐培养树立起来的，是政府领导者、公务员和广大社会公众共同塑造成的。

一般情况下，高效、勤政、廉洁、务实的服务型政府会使公众及舆论形成好的政府形象。

因而政府只有塑造一个完善的政府，才能在人们的心目中塑造一个良好的政府形象。

（三）政府形象管理

政府形象管理是政府形象塑造的重要环节。

它贯穿政府形象塑造的始终，对于在公共危机状态下的政府形象塑造也具有重要的作用。

政府形象管理包括五个基本环节，即政府形象规划、政府形象传播、政府形象控制、政府形象反馈以及政府形象调整。

政府形象规划是政府等公共部门为更好地实现行政目标，结合政府资源现状，在调查分析当前行政环境及其发展态势的基础上，确立行政理念，构思和谋划行政行为，设计行政符号并制定实施方案予以实施的行为过程。

政府形象传播是指政府组织利用传播媒介及其他专门机构对政府行为进行解释的行为。

政府形象控制是政府及其他相关组织机构对正在构建过程中或者己经构建的政府形象进行管理的活动，包括目标管理、技术管理、维护管理等三个方面。

政府形象反馈是通过政府形象监督提供政府形象的相关信息反馈，发现形象规划和实施中存在的问题，科学评估形象规划和实施的规范性和效果。

政府形象调整是为达到政府形象管理的预定目标，根据政府形象规划和实施情况对政府形象进行局部修改或整体改变的过程，它贯穿政府形象构建过程的始末。

政府形象的规划、传播、控制、反馈和调整是政府形象管理的基本内容，五者之间相互联系、相互制约。

政府形象规划为控制提供衡量的标准，为政府形象的传播提供内容，没有政府形象规划，形象控制就成为无本之末，形象传播也成为形式，反馈调整也无从谈起，设计规划得越明确、全面和完整，控制工作就越好进行，传播的效果也就越好；政府形象的传播，将使得政府形象的规划及其控制得以最终的体现，没有政府形象的传播，形象的规划最终将是纸上谈兵；政府形象控制保证政府形象的规划得以实施，保证政府形象传播的效果，控制越准确、全面和深入，就越能保证规划的顺利执行，并能更多地反馈信息以提高设计规划的质量；反馈调整是对规划的修正和调节，是对控制过程的失误的更正，也是对传播效果的有效反映和传播偏差的纠正，更好地达成政府形象传播的目标。

三、公共危机对政府形象的影响

正常的社会状态下政府形象偏于稳定，但公共危机事件则是一种非稳定状态，与稳态时的公众心理和政府表现对比，在这种不稳定状态下，社会公众的心理将承受巨大的突发压力，同时，政府部门所履行的也不仅是驾轻就熟的常规职责。

面对错综复杂的情况，政府部门的行为会出现很大变化，依据不同的应急能力，政府部门会采取诸多“恰当”或“不当”的非常措施，从而使公众对政府部门的认识也面临极大变化。

2005年8月底到9月美国发生的一系列飓风降低了公众对总统布什的支持率和国会的满意率，公共危机事件对政府形象的影响可见一斑。

另一方面，公共危机对政府形象的影响是一个过程，危机的出现并不必然导致政府形象受损，它可能因政府及时优化管理效能，妥善处理和化解危机，超越危机考验而提升自身形象；也有可能对危机处理失误，导致社会结构和公众心理失衡，置自身形象于危险的境地。

公共危机对政府形象的影响主要表现在：

（一）公共危机严重冲击公众利益

公共危机产生的原因多种多样，既有人们不可预期、无法控制的外力作用，如天灾和疾病，也有人为错误导致的，如战争、种族冲突、自然界对人类破坏行为的惩罚等。

无论是自然灾害还是人为因素引发的危机事件，其影响和涉及面都超越了个人和家庭范围，具有社会群体性和公共危险性，它与社会公众的利益息息相关，其巨大破坏性使人们的日常生活方式、社会基本结构、核心价值观念和生命财产受到了威胁。

以2008年初的雨雪冰冻灾害为例，截止2月12日，因灾死亡人数107人，紧急转移安置151.2万人，倒塌房屋35.4万间，共造成直接经济损失近千亿元。

因为社会公众对政府形象的总体评价是以政府总体的绩效表现及其对自身需求的满足为依据的，当政府行动本身不能满足公众出现的合法性需求时，政府就会出现合法性和有效性方面的欠缺，从而影响政府形象的现实基础。

（二）公共危机挑战政府管理能力

保护公民的生命财产安全及其各种合法权益，维持社会秩序，为公民创造稳定的生存环境，是政府天然的职能。

政府存在的基础就在于应有的职能被公众认同，并且无论是在顺境还是逆境状态下都能得到履行。

当危机发生时，政府是否能够在较短时间内化解这一涉及人数较多范围较广的紧急事件，是考验政府能力，即预见能力、紧急判断能力、信息收集能力、应急决策能力、综合协调能力、应急动员能力和救治能力等的一个重要指标。

自2008年1月10日至2月2日，南方地区连续4次暴降雨雪，国务院办公厅连续发出加强鲜活农产品运输销售、煤炭生产供应、雨雪天气交通保障、电力需求管理等四个紧急通知，各地各部门按照国务院统一部署，及时采取了一系列有力措施，控制了事态进一步发展。

危机成功的化解，标志着政府有较高的抗逆能力。

（三）公共危机威胁政府形象

公共危机给社会造成的大面积灾难和痛苦，使事件本身成为社会公众关注的焦点，社会上普遍存在震撼和恐慌心理。

如果政府对危机处理不力，使公众利益继续受损，公众对政府管理能力将提出质疑，对政府的期望将转化为失望，不满情绪迅速蔓延。

随着社会公众的满意度和支持率下滑，政府在实现管理目标的努力中，将渐渐丧失来自公众的思想认同和行为支持这一基础条件。

2005年的哈尔滨停水事件中，哈市政府将因污染而停水称作“要对市政供水管网进行检修”，由于政府公告的遮掩，导致了市民大范围的恐慌和猜疑，使得政府不得不第二天公布实情，并于当天发布两个公告予以挽救。

危机不仅能够打击一个国家和地区的经济，而且也打击公众对政府的信心。

由于政府不能通过危机处理的绩效来满足公众的利益需求，获得公众的认可，并以此增加自身的合法性，政府形象将面临崩溃的边缘。

从积极面来说，由于很多公共危机的发生如疾病的流行等是不以人的意志为转移的，公共危机发生后，如果政府能够组织相关力量进行积极的控制和协调处理，以有效地消除危机、减少损失，公众对政府的认同感会大大增加，政府在危机处理过程中的种种作为会演化成公众所认可的政府形象。

四、政府形象产生危机的原因分析

当前我国公共危机管理过程中暴露出很多的问题，严重威胁政府形象。

问题主要集中在以下两方面。

（一）政府形象意识缺乏

政府形象意识要求政府是透明、责任的政府。

为构建良好的政府形象，作为政府及其公务人员，必须时刻提醒己，在立身做事时，把建立政府良好形象放在首位。

例如，在SARS病毒肆虐之初，有些政府公务员就没有本着与国内外公众以及媒体进行有效沟通的原则，准确发布信息，而是一味地封锁消息。

再加上一些缺少责任感的媒体对事件发展进程的盲目报道，都会对政府形象会产生很大的负面影响。

（二）政府公共关系管理系统残缺

在现代社会，公共危机事件频繁发生，政府与公众之间的相互依赖与沟通出现了极为复杂的情况，只凭少数人或者先前的经验己经不能很好地处理这些复杂的矛盾，必须有专门的组织机构和人员去管理政府与公众间的信息沟通。

但是我国政府缺少一个专门的公共关系机构，难以保证在危机情境中政府与公众之间的沟通与互动。

公共关系人员的素质有待提高我国现有的专职或兼职的政府公关人员，真正具有政府公关系统知识的为数不多，导致在政府公共关系活动中往往局限于搞政治思想教育等原则性的工作而不能深入化、具体化。

这些问题的存在决定了我国政府公关的低层次化和非专业性。

而公共危机的破坏性、突发性和不确定性，却使得政府在危机之中如何与外界进行有效沟通与互动，建立良好的公共关系，成为政府不得不面对的问题。

某种程度上说，危机管理过程就是政府维护、巩固或重新塑造自身公众形象的过程，反之，获得了良好形象的政府又能够强化自身的公共危机管理能力。

在公共危机事件出现时，许多突如其来的状况必须靠有效的沟通来解决，许多危机管理成败的关键在于第一时间的沟通。

但是在公共危机情境之下，有些地方明显缺乏危机治理方面有效的信息支持和信息沟通机制。

（三）政府与公众之间的信息沟通缺乏

在公共危机事件出现时，许多突如其来的状况必须靠“沟通”与“协调”来解决，许多危机管理成败的关键在于第一时间的沟通。

但是在公共危机情境之下，有些地方明显缺乏危机治理方面有效的信息支持和信息沟通机制。

信息采集、处理和传递的能力不强，不能及时地、准确地向公众公布信息，与公众进行有效公众进行有效沟通，造成公众的恐慌与猜疑，产生政府信任危机。

总之，如果政府在公共危机管理中，没有回应、责任丧失，缺乏沟通，就会造成政府与公众之间的紧张关系，所以做好公共危机沟通与交流，及时发布信息对政府而言是极其重要的

（四）政府与媒体间的交流不畅

政府能否做到让民众正确认识危机、引导民众走向利于危机解决的方向至关重要—因此，媒体也因其自身的特点成为危机管理体系中不可或缺的一部分。

现代政治中，媒体由于能够触及最广大的公众，己经不可否认地成一股重要的政治力量，它介于政府和公众之间，形成了一种三角平衡互动的系统，既制约影响着政府，又受政府影响制约；既引导公众，又迎合公众。

除了获取信息，公众接触媒介还为了获得对于情势的阐释和理解，因为媒介工作者经常率先收集相关材料并组合成一个完整连贯的故事。

在危机发生的过程中，媒体还引导公众采取适当的行为。

当突发性事件爆发时，人们会比平日更疯狂地追随媒体，依赖媒体知道外界发生了什么，他们周围的人们在作什么。

媒体的监测作用被人们前所未有地重视。

在人们面对突发事件束手无策、迷茫困惑时，媒体对于事件的阐释会成为吸引读者的卖点也成为引导读者的有力工具而媒体对于事件的阐释，不仅渗透在对事实的报道中，更体现在刊登的各种言论文章中。

所以，当危机发生时，恰当的媒体危机报道策略可以从很大程度上帮助政府处理危机。

五、公共危机管理中塑造政府形象的措施

危机的预防只能减少或预防危机的发生，并不能完全阻止危机的发生。

一旦危机发生，原有的社会公共生活秩序被破坏，整个社会处于危机状态。

在这种情况下，政府必须根据预防危机管理程序，立即进人危机处理状态，采取各种措施解决危机，尽快恢复正常的社会秩序。

如果措施不当，不仅会造成经济损失，更重要的是会造成民众对政府信心的减弱甚至丧失，由此导致整个社会的动荡与不安。

塑造政府形象要从以下三个方面入手：

（一）政府应及时公开信息并迅速做出回应

大多数自然灾害具有突发性，同时起因具有免责性，但由于任何危机总是伴随着社会群体高度亢奋和信息的高度需求，因此政府形象主要取决于救灾速度和对信息的公开程度。

在2005年的卡特里娜飓风中，因为布什政府迟迟没有对灾区采取直接行动，导致灾情恶化和蔓延，