北京职业教育财政保障机制及所面临的问题北京大学中国教育.docx
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北京职业教育财政保障机制及所面临的问题北京大学中国教育
北京市职业教育财政保障机制及所面临的问题
北京市大学中国教育财政科学研究所张文玉田志磊刘云波
一、北京市中等职业教育概述
新中国成立后，根据国家关于发展中等职业教育的政策和北京市的实际情况，北京市不断调整中等职业教育结构和布局，目前已经形成比较稳定的中等职业教育体系。
从学校类别上说，北京市中等职业学校主要包括三种：
中等专业学校、技工学校和职业高中。
中等专业学校和技工学校主要由第一个五年计划时期建立的中专和技校发展而来，职业高中则主要是在1980年代，由一批普通高中转制而来。
2013-2014学年，北京市有中等专业学校31所，技工学校24所，职业高中55所，此外，还有独立设置的成人中专11所和附设中职班25个。
其中中等专业学校、技工学校和职业高中2013-2014学年招生数55583人（其中初中毕业生25584人），毕业生数75787人，在校生数165401人。
招生上，中等专业学校、技工学校和职业高中的招生对象主要为初中毕业生，学制为3-5年。
其中，中等专业学校依学校和专业不同，学制3-5年不等，技工学校和职业高中的学制通常为3年。
办学体制上，北京市中等职业教育的主要有公办和民办两种类型，其中公办中等职业教育的办学主体包括中央部门和地方部门，下面可具体再分教育部门、其他部门和企业。
具体地，教育部门是指利用国家财政性教育经费举办各级各类学校（机构）的各级教育行政部门。
其他部门是指利用国家财政性经费和国有资产举办学校（机构）的教育行政部门以外的各级党政机关、事业单位，国家级金融机构、经济实体等，如：
财政、卫生、农业、国家电网公司等单位。
企业是指利用企业拨款（企业对学校的拨款属于国家财政性教育经费）和国有资产举办学校（机构）的国有企业，如钢铁、石油等企业。
民办是指利用非国家财政性经费举办学校（机构）的社会组织或个人。
北京市的中等职业教育主要以公办学校为主，地方教育部门和其他部门是最主要的办学主体。
2013-2014学年，北京市的121所中等职业教育学校中，公办学校有91所，其中86所为地方教育部门和其他部门主办，民办学校只有23所。
北京市中等职业教育学校具体情况见表1。
表12013-2014北京市中等职业学校（机构）数
单位：
所
计
中央部门
地方
民办
计
教育部门
其他部门
地方企业
总计
121
7
91
42
44
5
23
普通中等专业学校
31
6
25
8
15
2
成人中等专业学校
11
1
9
2
4
3
1
职业高中学校
55
0
33
32
1
0
22
技工学校
24
0
0
0
24
0
0
附设中职班（不计校数）
25
1
23
14
9
0
1
数据来源：
技工学校数据来源于北京市人力资源和社会保障局网站：
二、北京市中等职业教育财政保障机制
（一）北京市中等职业教育财政保障水平
从财政性收入占职业教育经费总收入的比例来看，北京市职业教育的财政保障水平位居全国前列。
2007年到2011年间，北京市中等职业学校总收入中国家财政性收入占比从79.94%上升到88.06%，稳居东部地区第一（表2）。
表22007-2011年部分省市职业教育财政性经费占总经费比例统计
中等职业学校
年份
2007
2011
全国平均
60.16%
76.91%
北京市
79.94%
88.06%
天津
68.06%
83.70%
上海
72.30%
85.52%
浙江
60.21%
72.56%
广东
54.50%
70.00%
江苏
45.04%
68.91%
数据来源：
根据2008-2012年《中国教育经费统计年鉴》相关数据整理
从生均教育经费水平来看，2011年北京市中等职业学校生均教育经费为29986元，生均预算内教育经费支出为19411元，生均预算内教育经费支出占生均教育经费支出的64.73%，分别比同期上海高出899元、3972元和11.67个百分点（表3），也处于东部地区第一的位置。
表32011年全国主要地区职业学校生均教育经费支出统计
中等职业学校
科目
生均教育经费支出（元）
生均预算内（元）
预算内支出占比
全国平均
10392
6404
61.63%
北京市
29986
19411
64.73%
天津
21709
13049
60.11%
上海
29099
15439
53.06%
江苏
12435
6215
49.98%
浙江
14372
7962
55.40%
广东
10137
5435
53.62%
数据来源：
根据《中国教育经费统计年鉴2012》相关数据整理
（二）北京市中等职业教育财政保障机制
1.拨款内容及标准
北京市市属中等职业学校所获拨款包括生均综合定额、退休人员定额和专项补助三个部分。
其中生均综合定额和退休人员定额属于基本支出，根据《北京市市级教育基本支出预算管理办法》，预算采用定额定员的原则。
生均综合定额包括人员经费定额和公用经费定额两部分，分别由学生人数与生均人员定额标准和学生人数与生均公用定额标准决定；依据其成本的不同，不同学科的生均综合定额水平有所不同。
退休人员定额由退休人员数和退休人员定额标准决定。
专项补助经费则根据年度投入方向与项目指南，结合年度预算指标情况安排。
具体地，生均综合定额是指根据教育部规定的学科分类，核定各类学科的生均公用经费定额与生均人员经费定额形成的额度标准。
人员经费定额是根据市人力社保局批准的工资项目及标准和政策规定，按学科核定的用于在职教职工及在校各类学生的人员经费定额，包括政府收支分类科目中支出经济分类的“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助”的支出。
公用经费定额是指按学科核定的用于学校日常运转的公用经费定额，包括政府收支分类科目中支出经济分类中适用于学校的“商品和服务支出”以及“其他资本性支出”中的办公设备购置、专用设备购置、其他资本性支出。
退休人员定额是指市财政局根据市级教育事业单位退休人员的退休及住房等相关政策，核定的由财政负担的退休人员定额标准，主要用于退休人员的退休费、退职费、抚恤金、生活补助、提租补贴等。
依据定额正常增长机制，北京市财政及教育部门会对定额标准进行适时调整。
2013年及2014年北京市中职学科综合定额标准及政府负担比例变化如表4所示。
表42013、2014年中等职业学校定额标准及财政负担比例对比
单位：
元
学科名称
2014年定额标准及财政负担比例
2013年额标准及财政负担比例
生均综合定额
退休人员定额
生均综合定额
退休人员定额
合计
人员定额
公用定额
财政负担比例
合计
人员定额
公用定额
财政负担比例
工科
13390
7050
6340
0.79
47340
12750
7050
5700
0.78
41770
文科
11870
7050
4820
0.79
11350
7050
4300
0.78
艺术类
13610
7050
6560
0.79
12950
7050
5900
0.78
医科类
16430
9250
7180
0.83
15750
9250
6500
0.82
独立设置艺术学校
30620
15490
15130
0.74
29690
15490
14200
0.74
幼儿师范
17760
11390
6370
0.84
17190
11390
5800
0.84
体育类
16270
9400
6870
0.83
15600
9400
6200
0.83
注：
*2014年，各学校和学科定额财政补助比例原则上统一，退休人员经费定额财政负担100％。
联办班类指纳入市教委计划的中职生部分。
考虑技工学校不同培养层次，具有高级工和技师学校的学科定额财政负担比例适当上浮，具体分为两档，一档为有高级工和技师的学校（86％），另一档为有高级工的学校（84％）。
*数据来源：
北京市教委内部资料：
《关于2014年市属中等职业学校生均定额调整的汇报》。
从上表可以看出，与2013年相比，2014年工科、文科和艺术类定额增长了600元左右，其他各类学校和学科也有不同幅度的增长。
退休人员定额增长了5570元。
同时，由于定额标准提高，学费标准保持不变，因而财政负担比例与以前相比提高约1％，对具有不同学生培养层次的学校财政负担比例有所倾斜。
2.学生规模调整系数
为了应对学生规模持续下降导致的学校收入减少，2009年开始，北京市开始采用学生规模调整系数对给予各中职学校的拨款进行调整，以保证学校的正常运转。
学生规模调整系数的基本思路是：
以学生数未出现大幅下降的2007-2009年的平均学生数作为计算预算资金的基准，将实际年度的预算学生数计算的预算资金与基准资金作比较，确定学生规模调整系数。
2014年，为避免资金的过度投入，北京市教委对学生规模调整系数计算方式进行了调整，内容是把计算基准资金的定额标准由2007-2009年的平均水平变为2012年的定额水平，学生数仍按照2007-2009年的平均学生数计算。
具体计算方式是：
（1）用各学校2007-2009年三年平均学生数和2012年学科定额计算出基准资金；
（2）用2014年预算学生数计算出待调整资金；
（3）用基准资金除以待调整资金；
（4）如果这一比值大于1.1，则学生规模调整系数为：
学生规模调整系数＝基准资金×0.9/待调整资金；
（5）如果这一比值小于等于1.1，则学生规模调整系数为1。
根据这种调整方法推算，对于学生数维持在2007-2009年平均学生数91%之上的学校，其所获拨款等于待调整资金；而对于学生数低于2007-2009年平均学生数的91%的学校，其所获拨款为待调整资金的90%。
三、北京市中等职业教育财政保障的问题
北京市中等职业教育财政保障所面临的问题是多方面的，既有外部挑战，也有财政保障体制和机制方面的问题。
（一）外部挑战
1.生源危机
在生源持续下降的背景下，生源危机已经成为制约北京市中等职业教育发展最主要和最直接的问题。
北京市生源危机主要表现在三个方面：
一是北京市本地生源的持续下降。
在2003-2004学年北京市初中毕业生达到峰值177606人之后，北京市初中毕业生数量经历了10年的持续下降，到2013-2014学年，只有92373名初中毕业生毕业，为2003-2004学年峰值时期的52%，下降了近一半。
二是对外地生源在京就读中职的限制。
在2012年中等职业教育免费政策全面实施前，北京市对流动儿童在京升读中等职业教育学校并无太多限制。
免费政策的实施，引发了对外地生源在京就读中职的挤出效应。
为了减少中职免费的经费支出，北京市提高了流动儿童在京就读中等职业教育的门槛，几乎封死了流动儿童在京接受中职教育的可能性。
根据北京市教委职称处提供的资料，2013年，职称处预计流动儿童入读中职的规模在7000人左右，但最终符合条件的只有3000人左右，在这3000人中，最后被中职录取的不足400人。
三是普高对中职生源的竞争。
就北京市本地生源来讲，1990年代高教扩招和中职教育的发展会形成普高和中职生源的竞争，这种竞争表现在两个方面：
一是存量的竞争，即高校扩招引起普高的扩招，更多学生选择就读普高而不是中职；一是增量的竞争，高校扩招和职业教育发展吸引更多的学生接受初中后教育，普高和中职在这部分增量生源上也会形成竞争。
特别是由于传统的对于普高教育的偏好以及北京市丰富的高教资源，普高和中职就北京市本地生源的竞争必然会导致中职在北京市本地生源市场的萎缩。
2.吸引力危机
北京市中等职业教育的吸引力危机，主要是指其所提供的职前学历教育对初中毕业生的吸引力不足。
一方面，大学扩招后，具有本科以上学历的劳动者大量进入劳动力市场，企业对于员工学历要求日益提高，北京市虽已初步建立了职业教育内部衔接和沟通机制，但上升通道仍然“狭窄”；另一方面，虽然当前的职业教育有着相对于普通教育更高的就业率，社会需求旺盛，但是就业岗位的社会地位和工资待遇不高，长期职业发展不如人意。
就业质量不高的客观现实，造成了职业教育吸引力不足的现状。
（二）体制问题
1.办学主体单一
由于民办教育在发展方面面临诸多障碍，北京市的中等职业教育主要以公办学校提供为主，民办中等职业教育只占据中等职业教育市场的很小份额，公办中等职业教育学校在中职教育市场中几乎处于垄断地位。
根据历年北京市教育年鉴，北京市的民办中职学校徘徊在二十所左右，每年的招生人数也只占中职招生数的很小比例。
2012-2013学年，北京市中职招生人数为64076人，但其中民办中职的招生人数只有2087人，仅占全部招生人数的3%。
再加上北京市本地生源的下降和对外地生源在京就读中职的严格限制，北京市民办中职几乎已经丧失了生存空间，公办教育垄断中等职业教育市场的问题愈发突出。
这种垄断既会导致公办中职因缺少竞争而缺乏发展和创新的动力，也会增加公办学校绑架政府的风险，形成中职教育改革的强大阻力。
2.企业参与不足
不同于普通教育，职业教育具有很强的市场导向，其发展的方方面面都受到市场因素的影响，这就要求职业教育的发展要更多的发挥市场的作用。
然而，在从现实情况来看，北京市在发展职业教育的过程中，并没有充分发挥市场的作用，企业的参与存在严重不足。
首先，在办学方面，从表1的数据可以看出，2013-2014学年企业办学只有5所，仅占学校总数的4%；其次，在教学参与方面，企业很少参与到职业学校的课程设置和人才培养标准设置的具体过程中，这使得职业学校的人才培养很难切合企业的实际需求；第三，校企合作方面，由于企业在办学、课程设置和人才标准设置方面的参与不足以及产业结构的快速升级和部分传统产业外迁所导致的中职人才培养与企业需求的错位，再加上相应税收优惠政策的缺位，很难调动企业投资职业教育和利用其先进设施设备开展深度校企合作的积极性，开展深度的校企合作面临困难。
（三）机制问题
1.综合定额拨款方式不符合现实需求
生均综合定额主要考虑了学历教育学生数、教师数两个成本维度，忽视了其他成本维度。
职业院校教育成本由固定成本和可变成本两部分组成，可变成本会随着在校学生数的增加而增加，固定成本则在一定范围内保持不变。
学校固定成本主要由两个部分构成：
人员经费主要取决于教师数，而暖气费、电费等主要取决于校园建筑面积。
在目前的生均综合定额拨款方式下，学校的基本经费取决于在校学生数。
当学历教育学生规模稳定、可变成本比重较大并维持稳定时，这一拨款方式可以保证职业院校的日常运行的稳定和发展；但是当院校学历教育学生规模下降、固定成本比重上升时，这一拨款机制下学校拨款会迅速下降甚至导致学校无法正常运行。
目前的学生规模调整系数虽然暂时缓和了这一矛盾，保障了部分学校的正常运行，但是从拨款科学性的角度考虑，需要在基本经费拨款机制中更加合理的考虑成本维度。
2.经费比例不合理，管理僵化
虽然北京市职业教育经费保障水平高，但是基本经费所占比例过低，专项经费比例过大。
实际上，教学实践活动产生的成本要大于基本经费拨款。
基础经费支出方面，人员支出和日常运营经费基本已经固化，此外，还要足额提取公务费、党务费、物价补贴、学生资助经费、保卫费等多种不同的费用，这使得学校的基本经费常常捉襟见肘。
专项补助上，由于经费额度远超学校实际需求，学校常常会在经费上有所富余。
基本经费和专项补助比例的不合理，使得学校常常需要挪用专项经费弥补基本经费的不足。
但由于北京市对各项经费的使用做出了严格限制，学校在自由使用经费上面临诸多限制，不能根据学校的实际支出需求对经费进行使用，从而降低了校内资源配置的效率。
另外，对于校企合作、非学历培训等，现有安排也没有覆盖相应的经费需求。
3.激励不足
北京市的中职教育财政基本上还是“保运转”的逻辑，对于绩效因素并没有太多考虑。
在制定中等职业教育财政预算时，北京市主要考虑的指标是学生人数、教师人数和生均、师均经费需求等因素，各中职学校的产出绩效因素，则没有在拨款时予以充分考虑。
这就使得在对学校的拨款中激励因素缺失，各学校在办学上的努力不能在财政上兑现，因而也就缺乏努力办学的动力。
四、北京市中职财政保障机制的改革思路
根据上文的分析，改革北京市中等职业教育财政保障所面临的问题，既要解决其所面临的外部挑战，也要破除体制、机制方面所面临的障碍。
（一）应对外部挑战的思路
应对北京市中职发展的外部挑战，关键要解决生源危机问题。
生源危机存在的最根本原因，是中职教育瞄准在职前学历教育，相比于普通教育在生源竞争上处于弱势地位。
因此，应对生源危机，既需要开拓在职与职后培训市场，也需要创新中职教育办学体制。
具体可以概括为开源与节流两个方面。
所谓开源，就是扩大北京市中职教育的生源范围。
事实上，在职前学历教育之外，北京市还有一个巨大的非学历培训市场。
据北京市统计年鉴的统计，2012和2013年，在北京市非学历职业培训规模都在270万人次之多。
因此，可以考虑在北京市公办中职在提供职前学历教育之外也提供非学历的职前、在职和职后培训，从而开拓新的生源市场，这即可以缓解中职教育的生源危机，又可以充分利用目前中职学校的闲置资源进行人才培养。
所谓节流，就是提高中职教育的吸引力，增强职业教育对普通教育的竞争力。
具体地，可以建立中职与普高、中职与本科及高职与本科之间的衔接互通机制，为接受职业教育的学生提供更多的选择途径，以增强中职对他们的吸引力。
采用这种方式，需要细致的政策设计，以避免出现职业教育普教化的风险。
同时，也可以尝试发展综合高中，职业教育与普通教育同步进行。
上世纪80年代，我国曾经尝试过发展综合高中，积累了一些经验和教训。
在发展综合高中时，需要注意普通课程与职业课程权重的科学分配，尤其要注意制定综合高中与高职和本科院校之间的衔接机制，以保证职教课程和普教课程之间的均衡和上升渠道的畅通。
（二）解决体制问题的思路
解决北京市中等职业教育财政保障面临的体制问题，重点在于建立多元化的财政投入机制。
除了政府直接投入建立公办中职学校外，具体来看，有三种可供选择的措施。
1.政府购买服务
方式之一是政府直接出资购买民办中职优质服务。
根据超额需求和差异化需求理论，民办中职教育发展的优势在于可以满足公办学校不能提供的超额学位需求和对职业教育的差异化需求。
就目前北京市的情况而言，在生源下降和中职免费政策的冲击下，以满足超额需求维持生存的民办中职学校已逐步退出中职教育市场，而以满足差异化需求维持生存的民办中职仍有生存空间。
政府可以通过向这些民办中职购买服务的方式，满足社会对中职教育的差异化需求，从而节省政府直接投资的经费。
为保证政府购买服务的有效性，要明确公办中职和民办中职各自发挥优势的专业和领域，发挥各自的比较优势，做到财政资源的优化配置；而且考虑到我国的特殊体制，民办中职在与政府的关系中处于弱势的地位，几乎没有议价能力，在采用政府购买服务的方式时，也需要制定严格的规章制度，严禁运用行政手段强制民办中职出售服务，防止政府购买服务异化为分割民办教育资源的手段，以切实保障民办中职的合法权利。
另一种方式是通过税收优惠政策鼓励校企合作。
中职学校培养的学生技能可以分为一般技能和特殊技能。
一般技能是指可以用于某一职业和其他职业的技能，特殊技能则指只适用于某一职业，而与其他企业中的工人生产能力关联性不强的技能。
有关特殊技能的校企合作，企业通常具有参与的动力；而对于一般技能，由于具有很强的外部性，企业在这方面与学校合作的动力不足。
因此，对于一般技能的校企合作，需要政府对企业承诺部分成本补偿，以克服其所具有的外部性，调动企业参与的积极性。
具体的做法，则可以通过给予企业一定的税收优惠制度来实现。
在推动校企合作时，还要特别注意吸引在行业中具有带头作用的大型企业，邀请他们参与课程设置、人才培养标准和评估标准的制定，以提高中职学校培养的人才与企业需求的契合度。
同时需要考虑的是，在我国现行的分税制制度下，地方政府在税收优惠方面只能发挥部分作用，要切实通过税收优惠调动企业的积极性，还需要中央的顶层设计。
2.混合所有制
混合所有制主要是指通过公有资本和民间资本合作举办职业教育，以带动民间资本投资职业教育的积极性，充分利用其知识、技能和先进的管理经验。
发展混合所有制需要首先解决以下问题：
第一是照顾民间资本的盈利动机。
不同于公有资本，民间资本具有较强的盈利动机。
目前实施的中等职业教育免费政策，实际是为中职教育设定了价格上限，且价格上限低于民间资本提供职业培训的均衡价格。
若发展混合所有制，免费政策势必会压缩民间资本的盈利空间，影响其与公有资本合作的积极性。
另外，免费政策的实施有拉平中职教育价格的作用，不利于学校之间的竞争。
解决免费政策带来的问题，需要中央退出中职免费政策或允许中职学校开征耗材费。
第二是对公有资产进行评估，明晰公有资本存量及与民间资本合作空间，同时防止实施混合所有制过程中的国有资产流失。
3.社会力量办学
这是一种比较激进和理想化的改革思路，主要是在公办中职教育及财政体系之外，建立一套社会力量中职办学与财政体系，目的在于充分利用市场机制的作用优化中职教育资源配置。
社会力量办学的关键在于保证由社会力量举办的中等职业学校与公办中职的公平竞争，具体可以采取如下措施：
首先设立独立第三方管理的职业教育基金，形成为社会力量办学提供财力支持的蓄水池，并由基金管理机构根据社会和市场需求研究提供培训课程及附属培训计划，并委托培训机构提供或举办培训课程，以及向培训机构支付提供培训课程及附属培训计划所需的费用；其次制定社会力量举办中职学校、申请职业培训基金的准入和退出机制，保证资金能够配置给高效的职业教育学校；第三是由独立评估机构定期对职业教育基金的分配使用、社会力量办学的效果进行评估，并对职业教育基金的使用和社会力量举办中职学校的成效进行问责。
职业教育基金管理机构和评估机构的人员构成中，都必须包括政府部门人员、行业企业代表和社会人士，以保证各方的利益诉求都能得以表达。
这种改革思路最大的优势在于可以形成公办中职教育与社会力量办学之间的公平竞争，利用市场的力量优化资源配置。
但由于牵涉的利益关系众多，实行起来也会有巨大阻力。
（四）解决机制问题的思路
1.多因素法
多因素法是依照学校实际发生的各种教育活动把成本分为几大类，如人员性经费、学校实际运转的固定成本投入（如校园面积等）、学校实际运转的可变成本（与学生数挂钩）、发展型的经费支出（如共享实训基地、校企合作、非学历培训，重点特色项目）。
按照上述项目进行科学合理的成本核算，计算出每一年多因素拨款的总额。
低于上一年拨款基数的差额，可以采用“政策性补助”进行支持，这一部分的补助金额需要固定住，用于解决一些历史遗留问题等。
相比于现行的生均定额方法，多因素拨款模式适用于不稳定的教育体系，尤其是当前中职学校面临生源危机的背景之下。
该方法按照学校实际发生的成本单元进行计算，是一种更加灵活、更加动态的拨款模式，对学校的财政保障更加全面。
同时，既明确了资金的使用用途，也降低了学校夸大办学成本的“道德风险”。
多因素方法对于学校的各种成本因素体现出一种“应保则保”的
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