中国养老保险制度改革从fdc层次向ndc层次转换.docx

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中国养老保险制度改革从fdc层次向ndc层次转换

中国养老保险制度改革从FDC层次向NDC层次转换

内容提要中国养老保险制度目前仍然采用现收现付制的DB计划1995年中国政府已决定建立多层次养老保险模式其中第二层次为FDC计划但目前的情况表明上述改革思路面临重重困难本文认为NDC计划是中国养老保险制度更为合理的选择

　　关键词养老保险制度人口老龄化现收现付

　　在未来几十年里中国总人口的增长速度将趋于减缓但是老年人口的增长速度却不断提高中国的老年赡养率将由1999年的0.11上升到2030的0.25（Wangetal2001）退休比率在1978年仅为0.03而2001年则上升到0.29那么在不改变退休年龄的情况下该比率在2030年将增至0.55（KeranCheng2002）另外由于中国的独生子女政策和预期寿命的增加一对夫妇必须赡养两对父母甚至一个或者几个祖父母再加之越来越多的农村人口涌人城市从而使得以前的家庭保障制度开始破碎——家庭保障制度是中国传统意义上最为主要的老年保障形式（FriedmanJamesKaneQueisser1996；McCarthyZheng1996）

　　在由计划经济向市场经济转轨的过程中中国的现收现付DB计划在1990年代中期之前已经难以满足迅速增加的老年人口的需要当前中国转而求助于多层次的养老保险模式第一层次为强制性的现收现付DB计划第二层次为强制性的个人FDC计划但是人们并未就如何从旧的现收现付DB计划转向新的NDC层次模式这一问题达成共识本文将就NDC这一创新模式的潜在优势进行论述

　　在新中国建立之前中国的老年保障是家庭成员之间的责任1951年中国开始建立覆盖城镇职工的老年保障制度从1953年到1969年养老金由企业按3％的比例缴费形成其中30％进入国家统筹基金剩下的70％进入地方统筹基金工会（养老基金管理机构）则将养老金分配给当前的退休工人（Davis1988；takayama2002）养老保障制度覆盖了国有企业、政府机构以及城市大型集体企业的职工部分原因是由于在1970年代初期之前劳动力非常的年轻退休人员很少在1969年由于工会组织被取消中国的养老保障制度开始趋于分散具有养老准备金性质的国家统筹基金被挪为它用（Sin2000）因此中国的养老保险制度完全变成以企业单位为基础的现收现付DB计划每一家国有企业都将为它的每个退休职工提供养老金（Davis1988）另外国有企业还为职工提供大量其他形式的补贴（如住房、医疗等等）职工的养老金替代率约为其退休前收入的80％但是在较长时期中养老金一直没有指数化调节杉制为此在高通货膨胀时期养老金的实际购买力大大减弱（Lecjie2000；West1997）

　　自1978年以来由于中国开始建立市场经济体制大量国有企业的生产力开始出现分化从而导致养老金待遇水平也出现较大的差异在1980年代初缺乏统一和综合的养老保障制度已经成为一个严重的问题它不仅对生产率产生消极的影响并且已经成为劳动力流动的障碍其原因在于当职工从一个单位转向另一个单位时原单位的养老金却不能随之转移（Naughton1995；Bottelier2002）

　　从1982年到2000年中国政府推行一系列养老保险方案的改革试点力图统一高度分散化的社会保障制度并且将大量精力集中到地方政府的养老金账户上该账户作用在于解决诸多国有企业面临的养老金不足问题因为它们应该向业已退休的职工支付养老金但现在职职工数量却在快速地缩减政府希望通过新兴企业的缴费来弥补处于同一城市（省）的衰退行业的养老金债务但是当本地区的大多数企业都处于衰退行业时该地区的养老金计划便面临普遍性的资金问题（James2002）

　　1995年的国务院第6号文件采纳了一种新的多层次养老保险模式第一层次就是强制性的统筹账户也即是以前的现收现付DB计划的另一个版本而已第二层次是强制性的完全的FDC计划（KeranCheng2002）1995年之后该模式便采取多种方式进行试点和修正

　　1997年国务院26号文件决定多层次养老保险模式的缴费比例为28％雇主缴纳工资总额的23％职工个人交纳工资总额的5％就雇主缴费而言其中工资总额的17％计人第一层次的统筹账户即基本的现收现付DB计划剩余的6％和职工的全部缴费都计人个人的FDC计划账户占职工工资总额的11％退休时个人账户养老金支付月数为120个月退休人员每月将获得个人账户总资产1／120的养老金由于中国退休年龄偏低及预期寿命增加那么相对于建立在退休的预期寿命之上的年金而言上述给付方式显得过于慷慨因此应该进行改革否则从长期来看养老金的给付承诺将难以维系从而需要社保基金或中央政府补充资金

　　第一、二层次养老金的总替代率约为职工退休前工资的59％（MinistryofLaborand期SocialSecurity1998；ZhaoXu2002）另外上述多层次养老保险模式还包括自愿的第三层次当雇主和员工向政府所有的人寿保险公司管理的个人储蓄计划缴费时政府提供税收优惠以促进其较快发展（Leckie2000）第三层次的养老金不允许外国投资公司管理并且在多层次养老保险模式中的地位相对很弱因此中国的多层次养老保险模式往往被描述为两个层次

　　2000年国务院42号文件决定建立更加统一的养老金计划因此2001年辽宁省（其他地方政府）开始进行试点其目的在于如果该模式运行良好将在全国推广（KeranChange2002）

　　就辽宁试点模式而言第一层次是现收现付DB计划的基础养老金对那些工作15年及其以上的劳动者按省平均工资的20％计人（由于各省的发展状况不一平均工资差异也较大）它源于雇主所交纳的工薪税（中国并没将这种缴费当作税）各个地方的规模也大小不一（PoxPalmer2001；James2002）同一地方的雇主费率都是一样但不同的地方则有所不同从19％到29％不等全国的平均费率为20％左右但是由于养老保险未能在全国很好地整合所以各个地方不尽相同（StateCouncilInformationOffice2002）对那些已参加现收现付DB计划的劳动者而言他们还可获得额外的收益第二层次是完全的FDC计划退休时从职工个人账户所积累的资产中按年金形式支取它源于职工8％的工薪税就低工资的国有企业职工缴纳5％剩下的3％由雇主缴纳目前个人账户的资产存人国有银行或投资于收益率较低的某些政府债券以避免通货膨胀的侵蚀

　　目前实际运作与国务院最新文件之间存在诸多差异在辽宁试点中个人8％的缴费大多都存人个人账户这与其他省是一致的但是在大多数省份职工的工薪税并没有存人个人账户而被用于支付当前的养老金此时个人账户虽然建立起来但只是记载个人的缴费记录而已没有实际的资产一些分析家称之为名义养老金账户（WorldBank1997）在少数地方缴费实际存人基金账户缴费费率为职工工资总额的8％全由职工缴纳雇主不再负担

　　最近中国政府在养老保险改革方面的一些关键措施在具体实施过程中面临重重困难一个难题在于由相对成熟的现收现付DB计划转向部分基金积累制时所面临的“双重负担”（WorldBank1997）当个人账户的缴费已被用于当前养老金支付时养老保险制度如何补偿职工缴纳8％的个人账户资产呢在辽宁试点中1／3的差额由中央政府补偿1／3的差额由省政府补偿1／3由雇主补偿这种解决思路若要在全国实施却将导致另一个问题中央政府缺乏足够的资源来补偿全国的1／3的资金差额很多地方政府都将职工的个人账户资产用于当前养老金的支付因此财政没有那么多的财力来补偿并且越来越多的地方政府都需要中央政府在资金上的支持（Pritchard2001）

　　中国目前的养老保险制度仅覆盖城镇职工就大多数农村居民而言家庭养老仍然是最基本的老年保障制度相对于发达国家而言即使在养老保险在城镇的覆盖面仍然较小（KinsellaVelkoff2001）2000年中国城镇职工为2.13亿人正规的养老保障制度仅覆盖了其中的1.05亿人（SSB2001）正式制度主要覆盖的是国有企业的职工目前中国的退休人员为3600万人与在职职工的比例为12.9.作为中国经济最具活力的非国有经济半数以上的职工都还徘徊在养老保险体系之外（WorldBank1997）

　　中国目前的改革被其过于分割和不平衡的养老金待遇所困扰即使在同一省份也是如此由于指数调节机制的作用各省的基本养老金待遇不尽相同（James2002）只有少部分省份形成了较为统一的养老保险制度如北京、上海、天津以及重庆（Bottelier2002）由于诸多因素的制约要实现省级城镇养老保险制度的统一仍显得困难原因之一在于省内各地方经济发展的不平衡；原因之二在于省内不同区域、不同经济部门具有不同劳动力年龄结构特别是对于拥有大量处于衰退时期的国有企业的省份而言统一养老保险制度的难度更大就目前中国社会保障所面临的问题而言NDC应该是一种较好的解决思路

　　NDC模式

　　1981年智利率先将其现收现付DB计划转变为强制性的FDC计划1990年代其他几个国家也采取了类似的改革特别是拉美国家（KayKritzer2002；Kritzer2000；Williamson2001）然而20世纪中期也出现另一种创新模式——基于名义账户的基金模式然后瑞典（1999）、意大利（1995）、波兰（1999）、拉脱维亚（1996）、蒙古（2000）和吉尔吉斯坦（1997）等国纷纷建立了NDC模式

　　从很多方面来看NDC模式可以被看作是现收现付DB模式和FDC模式的混合物类似于现收现付DB模式NDC模式的资金源于工薪税用于当前退休人员的养老金支付但不同之处在于NDC模式建立个人账户并将其缴费计人账户但是没有真实的资产这点更类似于FDC模式相对于现收现付模式而言NDC强化了缴费和待遇之间的联系（Cichon1999）各国的工薪税规模并不相同在一些国家如瑞典雇主和雇员缴纳相同的养老金并计入个人帐户但是更多的国家雇主缴费更多瑞典的工薪税率为18.5％雇员和雇主各缴一半其中16％计人NDC账户（Paline2003）吉尔吉斯坦的工薪税率为29％雇主缴纳24％雇员缴纳5％（P.CastelpersonalcommunicationJuly52002）

　　FDC计划的受益水平主要取决于资本市场的走势当养老保险制度的财务状况可持续时NDC计划受益水平取决于工资总额的变化（所以纳入养老保险的职工工资）或者其他工资指标如瑞典和蒙古养老金收益水平完全随工资水平的变化而变化（Disney1999；BenderMacarthur2000）波兰的养老金收益水平以工资水平75％的变化而变化（Chlon—Dominczak2002）意大利则是随GDP的增长而增长（Franco2002）另外退休之后养老金随着生活水平（工资增长）和通货膨胀（价格上升）的变化而调节瑞典的指数调节公式不仅考虑了通货膨胀也考虑了经济增长率（Palmer2002）然而意大利和拉脱维亚养老金指数调节公式只与通货膨胀相联系（Hamann1997；CastelFox2001）

　　几乎所有的名义账户的资产以年金形式支付那么当退休人员的预期寿命增加时NDC计划则有权对养老金受益水平进行调整如瑞士如果职工退休后的预期寿命增加（65岁为退休年龄）那么将减少每月给付的养老金额从而可以满足预计增加后给付月数的养老金需求（Sunden2000）传统的现收现付DB计划也具有自动调节机制但并不明显近年来由于诸多因素的影响这种计划开始提高领取全额养老金的年龄

　　NDC计划激励职工保持更长的工作时间如意大利当职工65岁才退休时新的NDC计划的替代率为74％高于改革之前的计划66％的替代率（BmgiaviniFomero1998）

　　大多数国家的NDC计划只是其多层次养老保障模式的一个层次而已其他还包括FDC层次如瑞典18.5％的工薪税16％计人名义账户剩下的2.5％计人个人的FDC退休账户

　　现收现付DB型计划（或者多层次计划）具有再分配功能但NDC却没有如果要具备再分配功能应该建立单独的最低养老金计划大多数国家的多层次NDC计划都包括层次

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　NDC模式适合于中国吗

　　由于NDC模式仍然是新生事物所以目前还没有可靠的证据来表明其在实际运行中表现如何这就需要我们把NDC模式的来龙去脉把握清楚在下面的讨论中我们将简要地论述NDC模式的作用然后结合中国的实际来证明上述论点中国养老保险制度有其特有的政策构建并且目前还面临人口统计、经济和政治方面的制约在讨论NDC模式的过程中我们有时将其与现收现付DB模式进行比较有时与FDC模式进行比较对中国来说NDC应该是FDC计划暂时（或者长期）的替代物

　　相对于现收现付DB模式NDC可以更好地平衡养老金待遇与可利用的工薪税之间的关系大多数采用NDC模式的国家都希望通过NDC模式避免工薪税的大幅增加而这在以前的现收现付DB模式下是必然的譬如瑞典希望转为NDC模式之后仍然能够维持现有18.5％的工薪税率目前中国的工薪税率已经过高那么若采用NDC模式可以防止工薪税率的增长这将使中国受益另外NDC模式还可以使未来的工薪税收负担更轻尽管这将使养老金替代率更低但政府计划者可把这看作收益当然上述观点可能会遭那些退休收入完全依靠于养老金的职工的反对事实上NDC层次很可能会演变为两个层次即缩小了的NDC层次和FDC层次一旦这种情况发生从长期来看FDC层次的高收益将导致更低的工薪税

　　NDC模式并不能依靠其自身为一个国家提供短期的解决之道因为养老金收支方面将面临严重的不平衡（Vaides—Prieto2000）但是在转向NDC模式的过程中大多数国家原先的现收现付DB计划都面临财务危机为了解决养老金的短期财务危机他们往往都采取一系列配套改革很多国家都实现了养老基金的财务平衡从长期来看NDC模式有助于中国养老保险制度的财务平衡但是从短期来看它并不能减少当前工薪税收入和养老金债务之间的资金缺口因此中国若要建立NDC模式那就需要通过其他的一些机制（如减少替代率或者增加领取养老金的年龄）来保持养老基金的财务平衡

　　所有的NDC计划都将随以下因素的变化而变动即经济增长、工资水平、人口老龄化以及劳动力规模如拉脱维亚和波兰的养老金待遇将随着缴费职工人数的变化而变化诚然NDC计划可以在养老金待遇和统计人口波动、经济周期之间实现自动调节但这并不能保证NDC计划一直能维持财务平衡为此一些国家如瑞典已经运用储备基金来弥补财务危机另外瑞典还有一些特殊条款当财务收支差额超过一定水平可以降低名义账户的给付水平在波兰从2002年到2008年现收现付制的养老金盈余和1％的工薪税都被用于建立专门的储备基金以应付财务危机（Chlon—Dominczak2002）中国在建立NDC计划时应该建立有关人口老龄化、预期寿命变化以及工资区域差异的调节机制以便克服未来快速的人口老龄化

　　一些人认为FDC计划比NDC计划更为透明因为职工可以在任何时点准确地知道其养老金账户资产的数量FDC计划拥有真实的资产而不是名义上的在此意义上FDC是透明的然而由于FDC计划的资产总额取决于金融市场的走势而后者又受制于新兴市场经济的波动所以NDC计划可能会提供更为准确的养老金预期待遇水平现收现付DB模式也很透明如美国每年都会向受益人提供年报信息但事实上由于中国现收现付DB模式的养老金债务所产生的部分误解很多中国的职工将会置疑任何现收现付DB层次的透明度当然这不包括目前第一层次的最低养老金

　　NDC计划在养老金规模和缴费之间的透明度激励职工推迟退休（GrayWeig1999）对于存在提前退休问题的国家来说它将是保持社会保障制度偿付能力的一个重要因素

　　但是NDC计划的劳动力市场激励作用对中国来说有利有弊它可以减少人口老龄化带来预期的养老金负担但这需要支付成本中国政府认为职工退休年龄的延长就意味着减少年轻人的就业机会从而使得年轻人的失业问题更趋严重（Bottelier2002）尽管中国决策者关心未来几十年预期的养老金负担但他们更关心目前年轻人口群体的就业问题因此在中国决策者看来NDC计划的劳动力激励更多的是负面作用60岁（女性为55岁）的法定退休年龄弱化了潜在的劳动力市场激励作用显然这就削弱了NDC计划的一个主要优势

　　NDC计划经常被看作是建立真正的FDC计划之前的第一步由于中国缺乏成熟的金融市场缺乏大量的资产管理机构缺乏训练有素的金融业监管人才所以也就缺乏FDC计划运行所需的基础条件另外中国银行系统较为脆弱资本市场波动性强（James2002）股票市场存在严重的内部交易问题很多银行的偿付力明显不足在这些金融基础条件未形成之前建立NDC计划可以促进这些金融机构的发展那么随着金融市场和金融机构的成熟多层次养老保险模式中的FDC层次将由小变大不断发展

　　较之于FDC计划模式而言NDC模式更能缓解转制成本的影响（WorldBank2001）在养老保险制度转轨时由于部分缴费被计人基金制个人账户所以必须找到补偿的方法方法之一是削减养老金待遇方法之二提高工薪税这是更为通行的方法相对于民主国家而言中国更容易削减其养老金待遇但这也并非易事因为中国政府不能忽视公众的感情和潜在的不安定因素通过NDC模式转轨成本很容易通过更长的时间逐步得以消化可以将其分担到今后若干代的职工身上目前中国难以找到化解转轨成本的有效方法这也是NDC模式更适合中国的又一重要原因职工被告知缴费将直接计人其基金制个人账户但事实上这些资金并没有存／k35人账户它们被用于支付当前退休人员的养老金实际运行情况与其提倡的情况之间的差异将使社会保障机构的专家感到不安因为基金制个人账户将失去信任基础

　　在那些关心女职工（特别是单身女职工）和低收入阶层的人看来NDC模式的一个严重的缺点在于其缺乏再分配功能较之于现收现付的DB计划而言NDC模式和FDC模式的缺点也在于此正是由于NDC模式的这一缺点从而使得低收入阶层在NDC模式下的情况比在原现收现付DB计划下更糟除非像瑞典一样多层次养老保险模式中包括非常慷慨的最低养老金层次如果目前中国以NDC层次代替FDC层次那么第一层次具有现收现付性质的DB计划将提供一定的再分配功能但相对于瑞典的标准而言再分配效应不够明显

　　在大多数国家相对于原现收现付DB计划女职工（特别是低收入单身女职工）在NDC计划下的情况更加糟糕但是比FDC计划好由于女职工工资较低工作历史不规则以及全职工作时间较短那么较之于男职工而言她们预期的退休年金待遇就更低另外由于养老金待遇条款不鼓励提前退休这也有损于女职工

　　相对于FDC计划中国女职工在NDC计划下的情况更好但它是否也比现收现付的DB计划好呢在当前中国的多层次养老保险模式下第一层次具有现收现付性质的DB计划仅提供最低的基本养老金由于DB计划仅提供最低的基本养老金并不反映职工工资的差异我们也就没理由相信建立NDC层次可以提高女职工的待遇然而相对于目前第二层次的FDC计划建立NDC层次可以提高女职工的待遇原因之一是NDC计划可以确保NDC计划的缴费较准确地反应一段时期工资水平的变化从NDC计划的运行机制看它也可以为职工（特别是照顾孩子的女职工）提供一些名义的信用但由于中国大多数女职工都从事工作很少呆在家里照顾孩子因此NDC计划为因照顾孩子或年长父母而失业的女职工提供名义信用的机会相对较少另外如果我们假定某时点个人账户的养老金资产都投于金融市场那么它将受到金融市场波动的影响在此意义上大多数职工（特别是女职工和其他低收入阶层）在NDC计划下的情况相对更好因为养老金待遇不会随金融市场波动而变化也就更容易预测

　　相对于FDC模式NDC模式的一个主要缺点在于它不能成为投资资本的来源中国政府最感兴趣的莫过于如何促进经济发展因为这样可以提供更多的就业机会也可以为未来的社会福利需求提供更多的资金大多数经济学家认为国民储蓄率和投资水平的实质性提高可以促进经济长期、快速地发展FDC模式是这类投资资本的一个潜在来源但NDC模式却不是因为NDC模式账户是名义的它并不能提高国民储蓄率瑞典经验表明它甚至还有负面影响（Sunden2000）当NDC模式的名义账户减少私人储蓄水平时该情况便会发生因此如果中国在进行社保改革时仍更多关注长期经济的增长那么建立NDC模式的可能性就很小

　　诚然NDC模式的名义资产并不会受金融市场波动的影响但这是有成本的如果NDC计划的养老金给付增长率高于工资增长率时它将难以维系财务上的平衡有证据表明中国资本在未来几十年的平均边际收益率将达到12％甚至更高（Feldstein1999；WorldBank1997）如果上述估计准确的话相对于FDC计划而言NDC计划的长期收益率更低然而由于规模较小的FDC个人账户的管理成本较高（Williamson2001）那么对低工资和拥有经常跳槽就业经历的人来说上述结论并不成立

　　结论

　　如果中国政府采纳NDC计划（或者以NDC计划为主的多层次模式）则可以视为在建立覆盖面更加广泛的强制性FDC计划中迈出了第一步在目前的背景之下由于部分缴费分流到新的个人账户若要迅速地建立基金制个人账户那就需要中央政府给予大量的财政补贴以满足当期退休人员的养老金支付由于NDC层次采取现收现付的筹资模式转制成本便可以由更多的人分担那么在同样的工薪税率和中央政府补贴的条件下NDC计划在未来数十年里可以为更多的人提供养老金

　　NDC模式之所以对中国决策者具有吸引力存在多方面原因对那些经历过随意削减、克扣甚至否认养老金的职工来说NDC计划的透明度是具有吸引力的另外当职工变换工作时NDC计划的养老金权益也可以随之转移

　　较之于现收现付的DB模式而言NDC模式具有劳动力市场的激励作用促使劳动者延长工作年龄这有助于解决中国未来几十年里面临的老年赡养负担问题但同时也会产生另一个问题更高的年轻人失业率这就使得中国决策者担心劳动力的躁动和政治的不稳定所以从政治的角度来看NDC模式让决策者难以接受

　　很多国家就NDC层次是否应该替代现收现付的DB层次这一问题还存在诸多争议但是就中国而言应该运用NDC层次替代积累严重不足的FDC层次而不是替代第一层次具有现收现付性质的DB计划目前中国社会保障的第二层次应该称之为准NDC计划因为它不具有类似于瑞典的NDC层次的显著效应第一层次具有现收现付性质的DB计划提供最低的基本养老金中国迫切地需要这一层次所以不能运用NDC层次来代替当前的现收现付DB层次但是可以用其替代第二层次的FDC计划

　　中国应该建立三层次养老保险模式

（1）第一层次为强制性的、最低收入的DB计划通过工薪税进行筹资；

（2）第二层次应该以强制性的NDC计划代替目前积累严重不足的FDC层次；（3）第三层次为自愿的FDC层次它包括1997年国务院26号文件所描述的职业养老金和个人退休储蓄计划10年或20年之后中国或许应建立第四层次——强制性的FDC计划当有明显证据表明中国拥有FDC计划所需的成熟金融市场和金融机构时便应该建立第四层次的养老金计划但在建立第四层次前应对经济上的弱势群体所产生的后果仔细进行分析如近年来农村人口的迁移、非正式部门的职工、低收入职工、女职工以及自主就业者

　　我们建议中国应将目前的准NDC层次转变为真正的NDC层次如果采纳瑞典的做法它在财务上将变得可持续而不会像目前的准NDC层次那样面临尴尬的境地（FoxPalmer2001；KeranCheng2002）在建立NDC层次时应该制定较高的费率以形成储备基金备入不敷出时之需；应该鼓励就业（不鼓励就业于非正式部分）；应该制定养老保险制度能够担负的养老金待遇；名义账户的余额应该随着各省平均工资水平的变化而调节退休之后养老金待遇应随着通货膨胀率和劳动生产率的变化而调整从而使得退休人员能够分享劳动生产率变化所带来的成果另外养老金初始待遇应考虑职工的预期寿命而不是像目前一样假定职工退休之后的平均寿命都为10年