土地违法案件处罚的程序.docx

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土地违法案件处罚的程序

土地违法案件处罚的程序、时限

国土资源违法案件的查处程序，是指国土资源行政主管部门在查处国土资源违法案件过程中应当遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和。

方式与步骤，狭义地说，就是指国土资源部门在执法过程中需要通过哪些形式、方法来实现土地执法监察的目的以及在查处具体违法案件过程中的先后顺序，即应当先干什么，后干什么，前后不能颠倒；时限，是指查处具体的国土资源违法案件的期限限制。

有两种情况：

一种时限是对国土资源违法行为的追诉时限；又分为三种：

一是违法行为从终了日起两年内予以追诉有效；二是行为有连续或中断的，以最后一次违法行为终了之日开始计算满两年，超过两年的，不得再追诉；三是违法行为未终了的，追诉时效不受期限限制，如：

某人违法占地的建筑未拆除。

但也有一种观点认为，国土资源违法案件的追诉期限只能是两年，从当事人实施行为终了日起算，实施行为所既成的事实持续状态不应认为行为未终了，这是从促进行政执法的效率性和积极主动性提出的，但这种观点尚未被普遍接受，且与最高院就非法占用土地、破坏耕地案件的追诉时效的司法解释相矛盾。

另一种时限是对具体的国土资源违法案件的查处过程中对各个环节的时间限制。

例如：

⑴国土资源部门对土地违法行为从受理到作出是否立案的期限不得超过7天；

⑵国土资源部门对土地违法案件从立案到作出决定，一般不得超过60天，重大复杂的案件经请示上级主管部门可以适当延长，但延长的期限最长不得超过90天；

⑶行政机关给予当事人的陈述申辩期限在其接到处罚告知书次日起一般不得少于3日；

⑷当事人申请听证的期限从接到听证告知书次日起不得超过3日；

⑸行政机关通知当事人听证的时间应在举行听证日7天以前；

⑹行政机关对处罚决定书的送达应在决定书作出后7日内送达当事人；

⑺当事人对限期拆除的履行期限与起诉期限为收到处罚决定书次日起15日；

⑻当事人对罚款的履行期限一般为15日；（超过15日不履行的，行政机关可以每日按罚款额的3%对当事人加处罚款）；

⑼当事人对限期拆除以外的处罚的起诉期限为3个月；

⑽当事人申请复议的期限为收到处罚决定书次日起60日；

⑾行政机关或利害关系人对限期拆除的决定申请执行期限为当事人收到处罚决定书次日起15日后的180天以内提起；

⑿行政机关对限期拆除以外的处罚需要申请执行的，应在处罚决定书送达次日起三个月以后的180日内。

注意：

法律文书送达的当日不计入期限，期限的最后一日为星期日或节假日的，应以星期日或节假日后的第一个工作日为届满日。

        受理程序

国土资源案件受理，是指国土资源部门对上级交办、其他部门移送和群众举报以及工作巡查中发现的国土资源违法案件予以收受处理的行为。

1、确认案件来源

包括举报、巡查、部门移送、上级交办、媒体批露、卫星遥感。

2、受理并登填举报材料。

3、初查。

主要看举报情况是否属实；违法事实是否存在；违法行为的性质等。

经过初查结果，对受理的案件在7日内作出如下处理：

⑴符合立案条件的，报局批准立案查处；

⑵不符合立案条件的，告知交办移送案件的部门或举报人；

⑶不属于本部门管辖的，移送有管辖权的部门办理；

⑷违法行为构成犯罪的，移送有关机关。

第二章   立案

案件受理经过初查具备立案条件的，就进入立案程序。

立案是指国土资源管理部门对公民、法人和其他组织的国土资源违法行为决定成立行政案件并进行调查处理的活动。

一、立案的条件：

1、有明确的行为人，这里的违法行为人可以是公民、法人，也可以是其他组织；

2、有违反国土资源管理法律、法规的事实；违法事实是指违法行为已经发生或正在发生。

3、依照国土资源管理法律、法规的规定应承担法律责任；

4、本部门有管辖权。

二、立案的步骤

结合我们目前实际，应按下列步骤进行。

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1、受理单位按规定的格式填写好《土地违法案件立案呈批表》，附初查情况和意见报局主管国土监察的领导审查；

立案呈批表的填写应注意：

⑴受理日与批准立案日不能间隔7天；

⑵下达《责令停止土地违法行为通知书》应在批准立案日之后或当日；

⑶当事人必须确定无疑；

⑷受理人建议只对是否申报立案查处发表意见，不能对案件实体发表意见。

2、审查。

主管领导经审查核实，具备立案条件的，批准立案并签署意见，但不能对案件实体作批示，重大的违法案件应在立案后三日内报上一级业务主管部门备案，并在结案后一个月内将处理结果报备案机关；

3、指定承办人，承办人不得少于两人。

第三章         调查取证

案件经批准立案，便可组织进行调查取证。

调查取证，是指国土资源行政主管部门对涉嫌土地违法的当事人及其行为是否构成违法及其情节的事实予以调查核实，收集调取相关证据的活动。

一、调查取证的要求：

⑴必须全面、客观、公正。

即只要是与案件有关的证据、事实，不管对当事人是否有利都应全面收集。

⑵证据的收集，不得少于两个人，并应佩戴国土资源执法标志，向被调查人出示执法证件。

二、证据必须符

合的特征：

⑴客观性；指必须是客观存在的真实事实与证据。

⑵关联性；指收集的证据必须与案件有某种直接或间接联系，无关的证据不需收集。

⑶合法性。

指收集的证据本身及其过程应是合法的，例如：

不能通过刑讯逼供，采取威胁、引诱、欺骗方式收集证据。

三、调查的方式与主要证据种类

1、询问笔录；询问笔录是指为了查清案件事实，由调查人员依法向案件当事人或知情人询问、了解案情，并如实制作的笔录，它是查清案情的重要线索，是认定案件的重要证据。

询问的注意事项：

1、应首先查明当事人身份有无差错，并先告知其要如实陈述事实、提供证据，询问应围绕当事人是否有违法行为以及违法行为的事实和情节进行；2、在对当事人的问话前或问话后应告知当事人有提供证据，进行陈述和申辩的权利，并告知案件承办人的姓名，同时告知其对案件承办人有申请回避的权利；3、询问笔录应交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读；4、被询问人提出补充或改正的，应当允许；5、被询问人拒绝签名或盖章的，应当在笔录上注明，询问人也应当在笔录上签名；6、被询问人要求自行书写的应当允许，但自行书写也得有其本人的签名或盖章；7、被询问人拒绝回答的，不影响根据证据对案件事实的认定；8、还可以询问相关的证人或到有关单位、部门进行查询。

2、要求：

⑴应用黑笔书写，不得用圆珠笔、铅笔。

⑵字迹应工整、易懂，字义直接明确，用语要规范；⑶有错字或修改涂抹处，必须经询问人的签章或加盖手印确认；⑷按一问一答的格式进行，问与答之间应分行记录。

3、根据已收集的问话笔录，确定需要询问的证人或其他当事人，对当事人、证人的陈述以及案件相关事实均应进行全面核实。

例如：

当事人称占用的土地系张三租赁给他的，其即使出示了租地协议，也必须有张三的询问笔录加以证实。

排除疑点，案件查处过程中，必须排除每一个疑点，使案件的全部证据联系起来形成一个完整的锁链，通过分析全部证据，只能得出唯一的结论而不应该有其他的可能。

例如：

张三称用自己一块0.8亩的上等耕地换取了李四一块位于十分偏僻的不足5分的荒地建房。

张三的陈述中有两个疑点：

一是土地来源，二是土地类型。

对这两个疑点：

（1）立即找李四制作笔录加以印证，防止当事人串供；

（2）通过询问当事人及其他案外人以及村组负责人了解张三、李四是否有换地事实以及张三换取的这块地是否属于荒地；（3）可以分别要张三和李四指明相互调换土地的位置；（4）可以根据实际现场勘查认定；（5）土地主管部

门利用规划图确认该宗地类型，最具说明力。

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二、现场勘测笔录

是指对违法现场及其非法建筑物现状的测量以及土地坐落位置、类型、四至方位等情况的勘测记录。

要求：

⑴土地坐落位置、四至方位要明确；

⑵占地面积与建筑占地面积要测量计算准确；

⑶权属状况要清楚；

⑷工程现状要如实反映。

三、书证。

法律证据的书证，是指以文字或符号所表达的内容来证明案件事实的物品。

如非法转让案件的协议或合同。

四、视听资料：

是指通过现代科技技术设备将事物录制在胶片、磁带等物品上，需要时重现现场状况或音响的一种证据种类。

由于视听资料容易被复制伪造，所以一般情况下，按照民事证据理论，一是录音、录相、照相时要经当事人同意或明确告知当事人；二是要求当事人或在场的其他人确认其内容的真实性。

但在行政案件中，由于行政主体具有收集证据和认定证据的权利，只要其行为是行政机关依法公开收集的证据，具备案件的三个特征的，一般都可以作为定案的依据。

五、常见土地违法案件应收集齐全的证据

（一）破坏耕地类案件主要应收集齐全下列证据

1、破坏耕地现场证据，如破坏的耕地现状；

2、当事人的陈述，指破坏耕地的前后经过与现状的陈述；

3、证人证言，指知情人陈述的相关问题；

4、含有该宗地在内的土地利用总体规划图；

5、与本案有关的其他证据。

（二）非法转让土地类案件应主要收集的证据

1、当事人之间签订的书面协议或买卖合同

2、知情人的证词证言。

 3、当事人之间实际履行合同或协议的证据。

比如：

4、当事人之间的陈述，注意内容是否一致。

5、非法转让土地是否符合土地利用总体规划的证据。

6、现场勘测笔录。

7、有关本案的其他证据。

三、非法占用土地类案件应收集的证据

1、非法占地现场的证据，包括面积、现场状况、建筑物状况、土地类型、面积。

2、当事人陈述。

3、证人证言。

4、非法占用的土地类型以及是否符合土地利用总体规划的资料，图表等。

5、其他与本案有关的证据。

6、非法转让的土地是否符合土地利用总体规划的证据。

7、现场勘测笔录。

8、有关本案事实的其他证据。

第四章   责令停止土地违法行为

土地行政案件经过调查，确认当事人违法事实存在，需要停止土地违法行为的，下达停止土地违法行为通知书。

目的在于警示当事人其行为已构成违法，需要立即停止土地违法行为，以免造成国家、集体以及当事人损失的进一步扩大。

一、要求：

1、下达责令停止土地违法行为通知书，必须有事实和证据证明当事人的行为已经构成土地违法，否则有可能引起国家赔偿。

2、下达责令停止土地违法行为通知书的时机应在问话笔录和现场勘测笔录制作完成之后，在调查报告形成之前下达，因此也应该在立案过后。

3、责令停止土地违法行为通知书应加盖县级以上人民政府土地行政主管部门的公章，加盖基层所的公章不能起到法律效力，还可能导致查处权主体不适格。

当然，如果是制止性质的，不受此限。

4、责令停止土地违法行为通知书最少应一式二份，一份交当事人，另一份由当事人签字后附送达回证入卷备查。

二、制作责令停止土地违法行为通知书的注意事项

1、违法的基本事实应简单明了地写清。

2、停止土地违法行为通知书引用的法律条款仅限于法律、法规或规章规定的行为条款，责任条款不能在此引用。

3、法律、法规应引用全名，不能缩写。

例如：

制作破坏耕地类案件的责令停止土地违法行为通知书如下：

你单位（户）未经合法批准，于某年某月非法占用某村某地点耕地××平方米建房，据查，该建设占地不符合土地利用总体规划，且已造成该宗耕地毁坏，违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条第2款之规定，现责令立即停止施工等土地违法行为，听候处理。

注意：

《责令停止土地违法行为通知书》不一定非要在案件调查取证完全终结后才下达，只要经立案有证据证实行为违法，即可随时下达，而且不限于一次，多次下达可表明当事人的主观态度。

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第五章   调查报告

案件调查取证结束后，认为事实已经查清，证据已充足，没有案件疑点的，便可制作调查报告。

调查报告是案件承办人在案件调查终结后，将案件的事实、处理意见制作成书面材料，请领导审批的一种法律文书。

调查报告的制作要求：

1、事实应清楚明确，不能张冠李戴，夸大或缩小。

2、叙述要清楚。

3、证论严密，适用法律正确。

在认定事实的基础上适用法律条款，实际上就是一个论证过程，当事人为什么构成违法，构成何种违法，是运用证据，适用法律条款的论证过程，论证过程要逻辑严谨，无懈可击。

适用法律正确，要做到通过论证只能适用某个条款或某些条款，并且要切忌使用含糊不清的语言。

4、文字精练，用语规范。

第三部分   尾部

此部分由承办人签名，注上年、月、日。

第六章   处罚告知

调查报告制作完毕后，便可以进入行政处罚的书面告知程序。

土地违法案件查处程序的告知分为：

土地行政处罚告知和土地行政处罚听证告知。

一、土地行政处罚告知

《行政处罚法》第三十一条规定：

“行政机关在作出行政处罚决定之前，

应当告知当事人作出行政处罚决定的事实，理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，第三十二条规定：

“当事人有权进行陈述和申辩”。

行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实，现由和证据应当进行复核，当事人提出的事实理由或证据成立的行政机关应当采纳，行政机关不得因当事人的申辩而加重处罚。

二、告知方式与程序

1、土地行政处罚的告知，采用书面形式送达告知。

2、这里有一个期限要求，即通知当事人行使陈述和申辩的期限自告知书送达的次日起不少于3日。

3、告知书应一式两份，一份交当事人，一分由当事人签名注期后附送达回证入卷备查。

4、告知书中拟作出的处罚种类、数额应与调查报告的处理意见一致。

5、告知当事人违反的法律行为条款以及应当承担责任的法律条款不应混淆。

处罚告知书送达后的法律后果：

1、标志着调查取证工作已经结束，案件已有实体性处理意见，调查机关除非特殊情况不能在此后的日期收集支持该处罚告知的证据。

2、一般情况下，最终的处罚决定确定的种类和幅度不能重于该告知书拟作出的处罚种类与幅度，但可以等于或轻于该告知书拟作出的处罚种类与幅度。

二、处罚听证告知

处罚告知送达后在规定当事人陈述理由的期限届满，具备听证条件的案件，可以送达处罚听证告知书。

笔者认为具备听证条件的案件可以直接送达处罚听证告知书，而不需送达处罚告知，但由于在实践中法院不认可这种做法，所以，具备听证的案件，在送达处罚听证告知前，仍要送达处罚告知书。

根据《行政处罚法》第42条的规定：

“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，当事人不承担行政机关组织听证的费用”。

根据上述规定，结合土地违法案件的特点：

土地行政案件要听证的有：

1、限期拆除的；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其设施的；3、处以较大数额罚款的。

对“较大数额”的认定，我们目前尚定为对个人以1千元以上，对单位处以1万元以上罚款。

这三种处罚应告知当事人有申请听证的权利。

（一）听证告知的制作方法与处罚告知书基本相同，不再赘述。

（二）听证程序

1、当事人申请听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；

2、行政机关应在举行听证的7日前，将举行听证的时间、地点、书面通知当事人（按听证通知书填写）；

3、除涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私外，听证公开举行；

4、听证由行政机关指定的非本案

调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的有权申请回避；

5、当事人可以亲自参加听证，也可委托一至二人代理；[Page]

6、举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和处罚建议，当事人进行申辩和质证；

7、听证应当制作笔录，笔录交当事人审核无误后签章。

听证告知送达的法律效果：

①、当事人可在三日内申请听证，因此，可能导致听证程序的启动；②在送达后次日起，三日内行政机关不得对本案作出处罚决定。

通过听证程序，如当事人陈述、申辩等理由成立，需要对案件的处理意见和适用法律法规予以改变的，应对调查报告予以恰当的修改或重新制作，重新提出处理建议，但该建议的处罚种类和幅度一般不能重于原处理建议和已送达的告知书所确定的处罚种类和幅度。

值得注意的是：

听证会由县级以上土地主管部门主持，乡（镇）所不能主持听证会。

第七章   领导集体审议和决定

一般情况下对重大复杂的案件要求领导集体审议，基层所办理的一般案件，基本上都由监察大队领导组织审议，监察大队认为需要提交局领导集体会审的，提交会审，认为不需要提交局领导会审的，可直接审查决定。

土地行政处罚决定，是县级以上国土资源行政主管部门代表国家行使行政处罚权，依照法律、法规对调查终结的土地违法案件所作出的决定。

一、处罚决定的效力。

处罚决定的效力是指处罚决定作出后所产生的法律后果。

1、宣告行政案件已经调查处理终结；

2、对行政机关和本案当事人均具有法律上的确定力与约束力。

非因法定原因和程序，不得随意撤销或变更，但下列原因除外：

①因行政复议裁决撤销或变更；

②因违法或不当被有权机关撤销或变更；

③因行政诉讼由法院撤销或变更（法院的变更权很有限，仅限于显失公正的罚款）。

3、可能引起行政复议或行政诉讼；

4、对被处罚人具有强制执行力。

二、决定的期限

查处土地违法案件应在立案后60日内作出决定，重大复杂的案件，报请上一级业务主管部门批准可适当延长，但延长的期限不超过90天。

三、送达

决定书作出后，当事人在场的应当场交付当事人，当事人不在场的应在7日内按民事诉讼法的有关规定送达。

民事诉讼法规定的送达方式有：

①直接送达；②留置送达；③委托送达；④邮寄送达；⑤公告送达。

四、处罚决定书的制作

简单的案件，可以按预定的表格填写，复杂的案件应拟好稿后，直接打印。

处罚决定书一般应为一式四份，交当事人一份，存档一份，入卷一份，政府复议机关备案一份。

（一）要求：

1、被处罚人身份必须明确，

是个人的应依次写明姓名、性别、年龄、民族、籍贯、单位、职业、住址等内容，被处罚人是单位的，依次写明单位名称、所在地址，并另起一行写明其法定代表人的姓名、职务。

2、事实理由部分，必须清楚明了，客观全面。

3、适用的法律、法规、规章名称不得缩写，要具体到条、款、项、目，且尽量与告知书引用的条款一致。

4、处罚的种类与幅度不得重于处罚告知书和处罚听证告知书确定的种类与幅度。

5、只能加盖县级以上土地行政主管部门公章。

6、决定书不得有涂改，否则得加盖校对章。

7、用填写表格式制作的，字迹要美观大方，不得僚草，否则显得不够严肃。

8、交待诉权、诉期等救济途径要清楚准确。

在交代救济途径时应注意，复议机关为作出处罚决定的本级人民政府或或上一级行政主管部门，诉讼的受理机关为本级人民法院。

第八章   执行

行政处罚的执行包括：

自动履行、监督履行和强制执行。

一、执行原则

复议、诉讼期间不停止执行原则，法律另有规定的除外。

所谓的“法律另有规定”，是指在复议或诉讼期间，当事人申请停止执行，复议机关认为应当停止执行或审判机关认为不停止执行会造成不可挽回的损失，且停止执行不损害社会公共利益的，由复议机关或审判机关决定暂停执行的情形。

二、当事人不履行决定的执行方法。

1、涉及到罚款的，每日按罚款额的3%加处罚款，这叫执行罚。

2、将依法查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款。

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3、申请法院强制执行。

第九章   土地违法案件的法律责任

一、国土资源违法行为的行政责任

是指特定的国家机关对违反国土资源管理法律法规的行为尚不构成刑事处分的单位和个人追究的法律责任，包括行政处罚和行政处分两种制裁方式。

（一）国土资源违法行为的行政处罚种类

1、没收。

即由土地行政主管部门依法对违法财物予以没收，可单独适用，也可合并适用。

又分为：

①没收违法所得。

这是《土地管理法》73条、81条规定的；

②没收非法的建筑物和其他设施。

这是《土地管理法》第73条、第76条规定的符合土地利用总体规划的非法建筑物及其设施。

2、罚款。

是指县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的单位和个人，依法强制其在一定期限内缴纳一定数额款项的制裁，分为以下几种形式：

①可以并处罚款；是指依法作出其他处罚后，选择适用的处罚，即：

可并处罚款，也可不并处以罚款。

这是《土地管理法》第73条、第74条、第76条规定的情形；

②并处罚款；这是《土地管理法》第81条

规定的情形，是指依法给予其他处罚后，同时还必须处以罚款，行政机关没有选择的余地；

③可以处以罚款；这是《土地管理法》第75条规定的情形，可以处以罚款，就是指可以单独处以罚款，不需再作其他处罚，当然也可以不处以罚款；

④处以罚款。

这是《土地管理法》第80条规定的拒不交还土地的情形。

3、限期拆除。

这是《土地管理法》第73条、第76条规定的违反土地利用总体规划的行为和第77条规定的农村居民违法建住宅的情形。

4、责令限期履行义务。

分为：

①责令限期改正或治理；这是《土地管理法》第74条规定的法律责任；

②责令缴纳复垦费；这是《土地管理法》第75条规定的法律责任；

③责令交还土地；这是《土地管理法》第80条规定的法律责任；

④责令限期改正。

这是《土地管理法》81条、《土地管理法实施条例》第34条规定的法律责任。

（二）土地违法行为的行政处分（略）

二、国土资源违法行为的刑事责任。

这里仅着重强调土地执法人员可能引起职务犯罪的几种常见情形，根据相关规定，有下列情形之一，情节严重，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和直接责任人员追究刑事责任。

1、土地行政主管部门将罚款、没收的违法所得或财物截留、私分或变相私分的；2、土地执法人员利用职务上的便利，索取或收受他人财物，收缴罚款据为已有的；

3、土地执法人员违法实施检查、执行措施，导致公民合法财产遭到损害的；

4、土地执法人员玩忽职守的。