论国土资源配置宏观调控的大框架.docx

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论国土资源配置宏观调控的大框架

论国土资源配置宏观调控的大框架

许坚陈海秋

（中国土地学会北京100035）

摘要：

本文认为，国土资源宏观调控的大框架由调控的主体、客体、目标、原则、手段等要素组成。

关键词：

国土资源；配置；宏观调控；框架

江泽民同志指出：

“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。

”笔者认为，这里宏观调控的大框架由调控的主体、客体、目标、原则、手段等要素组成，下面分别研究之。

一、国土资源配置宏观调控的主体

对国土资源配置实行宏观调控是政府的职能之一，因此，国土资源配置宏观调控的主体就是政府。

政府分为中央政府和地方政府两个层次，因此，国土资源配置宏观调控的主体就有中央和地方两个层次。

其中，中央政府国土资源行政主管部门的职能主要是：

（1）拟定有关法律法规，发布土地资源、矿产资源、海洋资源（农业部负责的海洋渔业资源除外，下同）等自然资源管理的规章；依照规定负责有关行政复议；研究拟定管理、保护与合理利用土地资源、矿产资源、海洋资源政策；制订土地资源、矿产资源、海洋资源管理的技术标准、规程、规范和办法。

（2）组织编制和实施国土规划、土地利用总体规划和其他专项规划；参与报国务院审批的城市总体规划的审核，指导、审核地方土地利用总体规划；组织矿产资源、海洋资源的调查评价，编制矿产资源和海洋资源保护与合理利用规划、地质勘查规划、地质灾害防治和地质遗迹保护规划。

（3）监督检查各级国土资源主管部门行政执法和土地、矿产、海洋资源规划执行情况；依法保护土地、矿产、海洋资源所有者和使用者的合法权益，承办并组织调处重大权属纠纷，查处重大违法案件。

（4）拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，实施农地用途管制，组织基本农田保护，指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的监督工作，确保耕地面积只能增加、不能减少。

（5）制订地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测；指导土地确权、城乡地籍、土地定级和登记等工作。

（6）拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购管理办法，制订国有土地划拨使用目录指南和乡（镇）村用地管理办法，指导农村集体非农土地使用权的流转管理。

（7）指导基准地价、标定地价评测，审定评估机构从事土地评估的资格，确认土地使用权价格。

承担国务院审批的各类用地的审查、报批工作。

（8）依法管理矿产资源探矿权、采矿权的审批登记发证和转让审批登记；依法审批对外合作区块；承担矿产资源储量管理工作，管理地质资料汇交；依法实施地质勘查行业管理，审查确定地质勘查单位的资格，管理地勘成果；按规定管理矿产资源补偿费的征收和使用。

审定评估机构从事探矿权、采矿权评估的资格，确认探矿权、采矿权评估结果。

（9）组织监测、防治地质灾害和保护地质遗迹；依法管理水文地质、工程地质、环境地质勘查和评价工作，监测、监督防止地下水的过量开采与污染，保护地质环境；认定具有重要价值的古生物化石产地、标准地质剖面等地质遗迹保护区。

（10）安排并监督检查国家财政划拨给的地勘费和国家财政划拨给的其他资金。

（11）组织开展土地资源、矿产资源、海洋资源的对外合作和交流。

（12）承办国务院交办的其他事项。

在地方政府中，省级国土资源行政主管部门宏观调控的职能主要是：

（1）研究拟定并组织实施有关土地、矿产资源等自然资源管理的地方性法规及规章；组织制订省土地资源、矿产资源管理的技术标准、规程、规范和办法。

（2）组织编制和实施全省国土规划、土地利用总体规划、土地利用计划和其他专项规划；参与核定省政府审批的城市总体规划；审核市、县（市）、乡（镇）土地利用总体规划；组织编制和实施矿产资源保护与利用规划、地质勘查、地质灾害防治、地质遗迹保护规划；组织全省矿产资源的调查评价。

（3）监督检查市（州）、县（市）国土资源主管部门行政执法和土地、矿产资源规划执行情况；依法保护土地、矿产资源所有者和使用者的合法权益，承办或参与调处跨市（州）及重大影响的权属纠纷，查处重大违法案件；依照规定负责有关行政复议工作。

（4）组织落实耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策；实施土地用途管制，组织基本农田保护；指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦监督工作；确保耕地占补平衡。

（5）制订地籍管理办法，组织全省土地资源利用现状调查、地籍调查、土地统计和动态监测；负责土地确权、城乡地籍、土地定级估价、登记等工作。

（6）拟定并组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购管理办法；制订和实施国有土地划拨使用目录指南；制订和实施乡（镇）、村用地管理办法，指导农村集体非农土地使用权的流转管理；依法统一管理和监督土地资产、土地市场。

（7）组织省内基准地价、标定地价的评测；审定评估机构从事土地评估的资格；确认土地使用权价格；承担报省政府、国务院审批的各类用地的审查、报批工作。

（8）依法管理矿产资源探矿权、采矿权的审批登记发证和转让审批登记；审查对外合作区块；承担矿产资源储量管理工作，管理地质资料汇交；依法实施地质勘查行业管理，审查确定地质勘查单位的资格，管理地勘成果；按规定管理矿产资源补偿费的征收和使用；审批评估机构资质，确认矿产资源储量评审和探矿权、采矿权评估结果。

（9）组织监测、防治地质灾害和保护地质遗迹；依法管理水文地质、工程地质、环境地质勘查和评价工作，监测、监督防治地下水的过量开采与污染，保护地质环境；认定具有重要价值的地质遗迹保护区。

（10）安排并监督检查国家财政和省财政拨付的国土资源工作经费及其他资金；会同有关部门安排并监督使用省级耕地开垦专项资金。

（11）承办上级交办的其他事项。

由于国土资源配置宏观调控的主体分为中央政府和地方政府两个层次，因此，国土资源配置宏观调控就是分层次调控。

在分层调控中，应注意处理好中央与地方即条条与块块的关系，着重发挥好中央及省级政府的调控作用，理由有五点：

（1）适应新的国土资源体制的法定职责与整个管理体制的现实性的要求；

（2）适应各地经济发展不平衡与国土资源开发层次性的要求；（3）适应劳动地域分工与生产力布局的层次性的要求；（4）适应国土资源有偿使用与市场发育的层次性的要求；（5）适应我国现实调控能力与干部管理素质的层次性的要求。

另还要注意处理好政府与部门之间的关系。

二、国土资源配置宏观调控的客体

国土资源配置宏观调控的客体，既可以是物，也可以是行为。

作为物，即为各种国土资源。

国土资源有广义和狭义之分。

广义的国土资源指国家的一切资源，包括自然资源和社会经济资源，狭义的国土资源则单指自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、海洋资源、气候资源、水资源、生物资源、能源资源、旅游资源等。

作为行为，包括人们在国土资源调查、评价、开发、利用、规划和管理中的一切行动。

国土资源配置宏观调控的客体是物是行为，取决于在每次具体的宏观调控过程中调控手段的性质和所要实现的调控目标。

比如，当我们要求实现国土资源总供给与总需求的平衡时，物即为调控的客体；当我们要求实现国土资源利用结构合理化，国土资源市场秩序规范化，实现国土资源可持续利用时，行为即为调控的客体。

三、国土资源配置宏观调控的目标

国土资源配置宏观调控的目标作为国土资源管理的一个重要内容，备受学者及政府官员的关注，但同时也是一个比较复杂的问题。

笔者认为，国土资源配置宏观调控目标有广义和狭义之分，广义目标实际就是国民经济和社会发展目标，包括：

1.经济发展目标。

它是指一国在一定时期里生产力发展的具体目标以及生产力发展要求的生产关系完善目标。

其指标有国民生产总值、工农业总产值、国民收入总额、人均国民收入、总产量、百元生产性积累增加的国民收入等等。

经济发展是人民物质文化生活水平提高的物质基础，也是科学技术和社会事业发展的物质基础。

只有经济以适度的速度增长，经济效益较好，才能不断提高人民物质和文化生活水平，也才能给科技和社会事业的发展提供保证。

2.科技发展目标。

包括科学技术在一定时期内预期达到的水平及技术结构变革的目标，如现有企业的技术改造、科技人才培养、教育事业的发展规模和水平，科学技术攻关项目及科技成果的推广应用等方面的要求。

3.社会发展目标。

包括各项社会事业的发展方向、规模和水平。

如人口自然增长率、就业率、平均寿命、生态环境、治安、社会保障、文化、体育、卫生事业的发展目标等。

4.提高人民物质生活水平目标。

包括人民的基本生活需要、享受需要、发展需要等。

其狭义目标大致有四个方面：

1、国土资源社会总供给与总需求的平衡。

国土资源配置宏观调控的基本特征之一就是总量调控，而总供给与总需求是两个最重要的总量指标，保证二者的平衡是宏观调控的首要目标。

人口的不断增长和社会经济发展对国土资源的需求呈逐步扩大的趋势，而国土资源的供给确有一定的限度，即是有限资源，因此，国土资源的供给与需求之间常常发生矛盾。

在西方宏观经济理论中，社会总供给与总需求的平衡只是宏观分析和管理的手段，而不是目标。

这是因为在高度分散决策的市场经济中，政府无法对总供给和总需求进行事前的控制，而只能运用各种财政、金融措施，对总供给与总需求进行事后的调节，通过干预经济以熨平周期波动，消除失业和通货膨胀。

因此，西方经济学认为总供给与总需求的均衡只是一种理想的经济状态。

均衡分析和现实生活证明，在宏观经济管理中，只要能保持总供给与总需求的大体一致，经济发展就不会出现大的问题和波动，经济就能比较平稳地发展。

社会主义市场经济体制中的国土资源计划管理不仅为事后调节，而且为事前控制提供了经济基础。

因此，在社会主义条件下，国土资源总供给与总需求的平衡就必然成为重要的宏观管理的目标。

在实现国土资源总供给与总需求平衡过程中，必须注意合理地选择总量平衡指标。

如耕地总量动态平衡指标，就必须合理地去选择，过高无法实现，过低又不利于保障我国的粮食安全。

同时，既要注意需求管理，也要加强供给管理。

例如，土地资源的原始供给主要来源于政府，因此，政府控制好土地供应总量，就有利于宏观调控目标的实现。

2、国土资源利用结构合理化。

一个国家国土资源利用结构是否合理，在很大程度上决定着自然资源和社会资源能否得到恰当配置和有效利用，也决定着国民经济能否持续协调稳定地发展。

只有国土资源利用结构合理化，才能使国民经济各部门以及部门内部的比例关系进一步趋于合理化，也才能更好地适应社会需求结构的变化，并引导需求，创造需求。

同时，国土资源利用结构合理化也是实现我国经济、科技、社会现代化的迫切需要和必要条件。

当前，应按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》要求，适时调整土地资源、矿产资源、海洋资源等国土资源的利用结构。

例如，目前的土地利用结构，就很不适应巩固和加强农业的基础地位、加快工业改组改造和结构化升级、大力发展服务业、加快国民经济和社会信息化、加强水利交通能源等基础设施建设、积极稳妥地推进城镇化等“十五建议”提出的要求，就应该调整，使之达到合理的水平。

3、维护国土资源市场秩序。

国土资源市场作为一个要求市场，与整个国民经济市场体系是密不可分的。

如果国土资源市场出现问题，将会影响到整个国民经济的健康发展。

目前我国的国土资源市场存在的问题主要有：

一是土地资源市场、矿产资源市场、海洋资源市场之间发育不平衡而且严重滞后于整个国家的商品市场；二是部门和地方对国土资源市场的分割和封锁较为严重；三是与市场经济相适应的国土资源价格机制尚未真正建立；四是国土资源市场法规政策很不完善。

这些问题表明要校正市场的不足，维护市场秩序，就必须加强对市场的宏观调控。

因为在市场不健全的情况下，往往会出现市场的盲目性、滞后性、局部性等等。

例如，1992年前后的房地产热，就导致了我国土地市场的严重失控，后经政府采取诸如垄断土地出让市场、制定不同用途下的地价政策、严格依法审批土地、健全管理机制等宏观调控措施，到1996年前后，失控的土地市场才基本上实现了软着陆。

目前，虽然我国的矿业权市场已经初步建立，但还存在许多问题，需要花大力去解决。

4、促进国土资源的可持续利用。

所谓国土资源可持续利用就是指既能满足当代人对国土资源的需要，又不对后代人满足其对国土资源需要的能力构成危害的一种发展状态。

其核心问题是人们的经济活动与经济发展不能超过资源与环境的承载能力。

在可持续发展时代，资源行为最主要的规范标准就是保护资源和合理利用资源。

人口众多，资源相对不足、环境污染严重，已成为影响我国经济社会可持续发展的重要因素。

我国要实现21世纪中叶达到中等发达国家水平的战略目标，就必须实现经济增长方式从粗放型向集约型的根本转变，即从“忽视技术和管理，依靠大量低效率地消耗各种资源来实现经济的增长”向“依靠提高资源配置效率和利用效率来实现经济的增长”转向。

四、国土资源配置宏观调控的原则

1、宏观间接调控原则。

政府在对国土资源市场进行调控时，要遵循宏观间接调控原则，实现三方面的转变：

（1）由原来的直接管理为主转向间接管理为主。

在社会主义市场经济条件下，政府主要运用经济手段，通过市场机制引导国土资源流向，使国土资源的流转活动大体上符合整个宏观经济发展的目标。

凡是市场机制能够解决的问题，政府不再进行干预。

只有这样，政府才能有更多的精力去解决战略性、政策性的大问题，才能既真正管好宏观经济，又放开搞活微观经济，充分发挥企业的主观能动性。

（2）由原来的微观管理为主转向宏观管理为主。

在传统的计划经济条件下，政府既是管理者，又是直接投资者；既要控制宏观的规模和结构，又要负责微观的投入和产出；政府对企业利用国土资源的行为统得过多、管得过死，由此造成政企职责不分，企业没有自主权。

在社会主义市场经济条件下，市场成为经济活动的基础，企业的经济活动以市场为中心，企业成为自主经营、自负盈亏的主体。

此时，政府对市场的调控主要在于宏观总量调控，而把微观经济决策，包括生产什么、怎样生产、为谁生产等决策交由企业根据市场信号自主决定。

（3）由原来搞项目审批、分钱分物转向搞规划、协调、监督和服务。

在传统的计划经济条件下，政府按行政权力分条和分级“切块”对国土资源进行管理，根据计划搞项目审批、分钱分物。

在社会主义市场经济中，政府主要利用经济手段和法律手段实施国土资源发展规划，协调国土资源市场主体之间的利益关系，完善市场机制，对国土资源市场的运行进行监督，并为国土资源市场提供必要的服务。

2、坚持计划指导原则。

计划是一种有效地调节手段，但统得过死，又不利于国土资源产业的发展，当前必须转变计划的功能，着重点包括三个方面：

（1）国家计划要以市场为基础，采取粗线条的、弹性的、指导性的计划。

（2）计划指导的任务是抓好国土资源开发利用与保护的预测，确定国土资源发展方向和重大战略，及时为微观经济决策和政府制定政策提供信息。

（3）计划指导的方法，主要是通过国土资源计划制定过程中的信息交流、计划的发布和计划执行情况的披露来发挥计划的指导作用。

国土资源计划应当按科学的决策程序，以定性、定量分析为依据，通过咨询、比较、论证而精心制定的。

只有保持国土资源计划的宏观性、战略性、政策性，政府的国土资源计划才有可能指导经济的健康发展。

3、与市场经济体制相适应的原则。

在传统的计划经济体制下，国土资源是由政府直接配置的，政府对国土资源从宏观到微观都是直接采取行政控制，国土资源使用者没有决策权，只能按计划要求来使用国土资源。

与这种决策结构相对应，有关国土资源的利用规划就是通过对其在时间上和空间上进行详尽的安排，为政府进行决策提供依据。

而社会主义市场经济体制的建立确立了市场机制在国土资源配置中的基础作用，土地资源利用等资源利用的一些决策权作为企业经营自主权的一部分理应交还给企业，相应地，政府职能也应随之从直接配置国土资源转向对国土资源配置进行宏观控制和引导。

市场经济体制下政府对国土资源的干预和控制，主要是建立和维护市场竞争秩序。

仅仅依靠这种不完善的市场机制，往往会降低国土资源配置的效率。

更确切地说，政府在宏观调控时要坚持市场原则，实则是与这种不完全的市场机制相适应，必须衔接好不完全的计划与不完全的市场，以保证国土资源的有效配置。

（4）坚持在保护中开发，在开发中保护的原则。

（5）坚持资源开发和节约并举，把节约放在首位的原则。

五、国土资源配置宏观调控的手段

国土资源配置的宏观调控手段多种多样，但归纳起来看不外乎三大类型：

（1）经济手段；

（2）行政手段；（3）法律手段。

经济手段：

经济手段是指国家通过经济机制，按照经济利益原则，运用与价值形式有关的经济杠杆，如利率、税收、价格、奖金、罚款等对国土资源利用的种种活动进行调节和控制。

经济手段容易调动各资源经济主体的积极性，有利于树立资源经济主体的竞争意识，但是也存在局限性：

它不能直接衔接国家指令性计划范围内必须保证的产需关系，不能有效地制止个别企业违反国家和公共利益的行为，如土地违法、矿业违法等。

在运用经济杠杆时，要注意配套使用。

各种经济杠杆，都有自己的主要活动领域或作用范围，都有各自不同的特点和职能。

在国土资源宏观调控过程中，应注意各种经济杠杆在作用方向和作用时间上的相互配套。

行政手段：

行政手段是政府机构依靠行政组织，运用行政方法，对国土资源使用者涉及到国土资源的开发利用活动所进行的超经济强制，是政府凭借行政权力的力量对国土资源利用活动进行的干预。

在运用行政手段时，要注意依法行政，要遵循国土资源本身特有的规律，并限制在一定范围内，不能事无巨细都行使行政管理权威。

法律手段：

是指国家依靠特有的法权力量，通过制订和执行各种经济法规对国土资源使用活动进行规范化、法制化管理的方式。

法律手段的作用主要在于：

通过经济立法、经济执法、经济司法，确保国土资源的可持续利用。

经济立法是由国家权力机关制定或批准法律、条例、章程等法律法规，借以规范使用国土资源的种种活动。

经济司法是国家司法机关按照经济法律和法规，解决各种资源纠纷、审理资源犯罪案件的司法活动。

经济立法和经济司法，是宏观经济管理中法律手段运用的不可分割的两个方面，两者是一个整体，缺少任何一方面，都会使法律手段受到根本性的破坏。

参考资料（略）

本文载于《重庆地政》2001年第3期