兵团城镇化建设可行性研究报告.docx

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兵团城镇化建设可行性研究报告

一、推进兵团城镇化的重要意义

推进兵团城镇化是中央在新的历史条件下发展壮大兵团、发挥兵团作用、促进新疆经济社会跨越式发展和长治久安做出的重大战略部署，是赋予兵团的一项重要任务，是正确处理“三大关系”、发挥兵团“三大作用”的内在要求，是增强兵团维稳戍边能力，提高职工群众生活水平、率先实现小康社会目标的重要手段，是完善新疆城镇体系、推进新疆新型城镇化发展的需要。

加快推进兵团城镇化进程，有利于促进经济结构和产业布局调整，转变经济发展方式，提高发展质量，促进经济社会全面协调可持续发展;有利于推进兵团城市、团场城镇与中心连队居住区的统筹发展，全面提高教育、医疗、卫生、住房、公共服务等方面的保障能力，实现基本公共服务均等化;有利于创造更多的就业岗位，改善就业环境，加快农业富余劳动力转移，拓宽职工的增收渠道，建设一支结构合理、素质较高和稳定的职工队伍;有利于弘扬兵团精神和军垦文化，提高职工群众的综合素质,增强兵团的凝聚力、向心力和战斗力。

二、总体要求、基本原则和发展目标

（一）总体要求。

深入落实科学发展观，贯彻中央新疆工作座谈会、全国对口援疆工作会议和兵团党委六届五次、六次、十次全委（扩大）会议精神，以城镇化为载体，新型工业化为支撑、农业现代化为基础，提升兵团综合实力。

紧扣“加速、提质、转型”主题，以城镇规划、土地利用规划、产业发展规划为依据，以经济开发区、产业聚集园区为增长极，以保障性住房和基础设施建设为抓手，以深化改革建立适应城镇化发展的体制机制为保证，在新疆城镇体系框架下，努力构建兵团城市、垦区中心城镇、一般团场城镇、中心连队居住区协调发展的新格局，走出一条具有兵团特色的城镇化道路。

（二）基本原则

以人为本，生态优先。

注重改善民生，把提高职工群众生活水平作为出发点和落脚点，完善城镇功能、改善人居环境，建设低碳、节能、环保型城镇，促进城镇化、新型工业化、农业现代化与生态文明建设的有机统一，实现可持续发展。

规划先行，统筹发展。

发挥城镇规划的引导调控作用，处理好长远发展与解决当前突出问题、快速推进与提升质量的关系。

统筹城市与团场、垦区中心城镇与周边一般团场城镇、团场城镇与连队协调发展，促进“三化”联动。

产业支撑，激发活力。

要把产业发展作为推进城镇化的主要动力，进一步加快新型工业化和农业现代化建设步伐，提升服务业发展水平，增加城镇就业岗位，促进人口向城镇聚集，激活城镇自我发展的活力，实现城镇与产业相互促进，推动城镇化健康发展。

因地制宜，突出特色。

根据兵团城镇的资源禀赋、人文环境、经济基础、交通区位等条件，确定城镇性质、功能定位，打造特色产业、景观风貌，努力建设成区域中心型、农副产品加工型、旅游观光型、边境贸易型等各具特色的城镇。

深化改革，创新管理。

进一步解放思想，完善政策，强化措施，创造有利于城镇化健康有序发展的环境，消除加快城镇化建设的体制和政策障碍，建立符合市场经济和城镇化发展要求的体制机制。

（三）发展目标。

争取城镇化率每年提高三个百分点以上，到2015年，城镇化率达到65%，城镇化发展模式由注重速度型向速度和质量并重的模式转变，产业结构由农业占较大比重向一、二、三产协调发展的结构转变，城镇市政公用设施完善，城镇发展质量进一步提高，城镇辐射带动作用进一步增强，促进发展方式进一步转变，职工群众居住条件大幅改善，享受现代文明生活。

到2020年，城镇化率达到70%以上，城镇布局更加合理、特色更加鲜明、发展更加协调。

基础设施和公共服务水平明显提高，教育、文化、卫生等方面的条件进一步改善，社会保障体系健全，城镇管理水平大幅提升，职工群众安居乐业。

三、完善城镇发展布局

（四）构建兵团城镇体系。

紧紧围绕跨越式发展和长治久安两大目标，坚持规划先导、突出重点、统筹发展、全面提升的理念，着力构建兵团城市、垦区中心城镇、一般团场城镇、中心连队居住区为发展节点，与地方城镇职能互补的具有兵团特色的城镇体系。

“十二五”期间，按照师建城市、团场建镇、整体规划、分步实施、成熟一个、建设一个的要求，实施重点发展战略，优先发展城市和垦区中心城镇，积极创造条件，加大支持力度，加快建设速度。

统筹协调一般团场城镇、中心连队居住区和兵地共建城区建设。

（五）做优做强五个城市。

“十二五”期间，石河子、五家渠、阿拉尔、图木舒克、北屯城市管理水平和公共服务水平大幅提升，功能进一步完善，综合承载能力进一步提高。

要以“扩容、提质”为导向，以吸纳人口、聚集产业为重点，引导资金、技术、人才等要素资源向城市集聚，扩大城市规模，发展二三产业，经济总量占兵团的比例大幅提高，成为提升兵团综合实力的核心区。

加快与地方的融合发展，主动参与自治区城镇职能分工，拓展发展空间，推进区域统筹协调发展。

完善以城市为依托的城镇空间布局，按照“中心突出，结构合理，梯度发展”的要求，合理确定市域城镇结构和职能，统筹市域产业布局、基础设施建设和资源环境保护，积极探索和完善“师市合一”管理体制，积极推进在市域范围内条件较好的团场设立建制镇，使城市成为带动师（市）域经济发展的核心、加速推进城镇化发展的先行区，建设两型社会的示范区。

（六）大力培育发展垦区中心城镇。

要把垦区中心城镇作为完善兵团城镇体系、促进兵团城镇化协调发展的重要环节，提升发展地位，全力支持，率先发展，高标准建设成适于产业聚集和生态宜居的新型城镇。

进一步做好团场集中连片垦区统筹发展工作，以规划为引领，创新体制机制为保证，处理好垦区中心城镇和周边一般城镇的关系，逐步建立城镇规划、产业发展、市场体系、基础设施、公共服务“五个一体化”的统筹发展模式。

要以开展“重点及示范团场城镇建设活动”为抓手，加强垦区中心城镇基础设施建设，逐步完善功能，提高承载能力，推进人口、产业、项目向垦区中心城镇聚集，增强垦区中心城镇的辐射带动能力。

“十二五”期间，重点推进农一师1团金银川镇、农二师29团吾瓦镇、农三师45团博塔依拉克镇、农四师68团佛尕善镇、农五师89团塔斯尔海镇、农六师芳草湖农场正繁户镇、农七师130团共青镇、农八师134团下野地镇、农九师168团乌什水镇、农十二师三坪农场上四宫镇、农十三师黄田农场黄田镇、农十四师224团玉龙镇等垦区中心城镇发展，按照城市标准和要求进行规划建设。

（七）全面推进一般团场城镇建设。

要把一般团场城镇作为全面推进城镇化的基础，注重改善民生，打造宜居、宜业城镇。

要把加快保障性住房建设、完善基础设施和公共服务功能作为改善人居环境、提高职工生活质量的着力点。

要把加快农业现代化建设、推进土地适度规模经营、创新社会管理服务模式作为引导连队职工到团场城镇居住、就业和转变生产生活方式、享受现代城市文明生活的重要措施。

要根据团场资源禀赋、交通区位等条件，因地制宜地发展一批农副产品加工型、口岸贸易型、城郊卫星型、旅游观光型等特色城镇，壮大团场经济实力。

（八）整合建设连队居住区。

要根据团域规划，有序推进连队居民点整合，实行有序搬迁和自愿搬迁相结合，以有序搬迁为主。

原则上距团场城镇较近的连队要向团场城镇集中，边远连队要向交通、口岸区位优势明显、资源条件较好、有利于可持续发展的中心连队居住区集中。

边境一线和处于特殊敏感地区的连队，要按照维稳戍边需要合理布局。

加大连队居民点拆除复垦力度，将其中一部分连队调整为养殖、设施农业、农机停放服务管理等生产作业点（区），其余连队进行复垦。

依托团场城镇社会管理和服务体系建设，推进基础设施和公共服务向中心连队居住区覆盖，促进中心连队居住区社区管理模式创新，实施团连一体化管理。

到2015年，基本形成200个中心连队居住区的发展布局，基础设施更加完备，社区管理水平显著提高，人居环境明显改善。

（九）发展兵地共建城区。

“十二五”期间要加快农五师博东新区、农七师天北新区、农九师朝阳新区、农十三师大营房区开发建设，其他各师也要按照“共建、共享、共赢”原则，在城市总体规划的指导下，争取地方政府授权，进行分区规划，协调处理好利益分配机制，共同推动城区发展，发挥兵团和地方两个积极性促进城市建设。

四、加快产业发展和聚集城镇人口

（十）加快产业发展。

进一步加快产业结构调整，使产业发展与城镇建设相协调，相适应，促进人流、物流、信息流和资金流等生产要素聚合，形成以产业为支撑的城镇化发展模式。

充分发挥兵团农业优势，进一步提升农业现代化水平，提高农业劳动效率，解放农业劳动力，培育发展特色主导产业，带动农业职工向城镇转移。

围绕“五大产业体系、十大重点产业”，强化产业聚集园区建设，建立促进工业和生产型服务业向产业聚集园区集中的政策措施，加快发展二、三产业。

要将产业聚集园区纳入城镇总体规划，重点在城市、垦区中心城镇集中布局，形成每个师有一个产业聚集园区、每个市有一个国家级经济技术开发区的格局，推动道路、供水、排水、供电、通信等基础设施向产业聚集园区延伸，完善配套建设生产性服务设施和住房等生活性服务设施，促进二、三产业与城镇化协调发展。

将产业园区打造成为产业聚集的高地、对外开放的窗口、人口聚集的平台、城镇发展的新区。

要积极参与喀什和霍尔果斯经济开发区建设与发展。

支持符合条件的工业园区升级。

（十一）聚集城镇人口。

提高农业现代化水平，推进新型工业化，发展服务业，开发城镇就业岗位，吸引农业富余劳动力和外来人口到兵团城市和团场城镇创业、就业。

加快保障性住房建设和基础设施建设，转变管理方式，提高公共服务水平，引导连队职工到城镇居住，转变职工群众的生活方式。

进一步加快人力资源市场体系建设，加强就业服务。

建立人力资源在垦区有序流动的机制，调控人力资源在城镇的合理分布。

改革户籍管理制度，制定优惠政策，鼓励团场职工进城就业、创业，支持企业吸纳团场富余农业劳动力。

同步实施项目规划与就业规划，鼓励新建和援建项目就地吸纳劳动力就业，增强城镇人口集聚功能。

五、提高城镇综合承载力

（十二）强化规划的宏观调控作用。

做好兵团城镇化发展规划，优化兵团城镇发展布局，确定兵团城镇化发展目标和实现路径，构建发展新格局。

完善师域规划，按照布局合理、重点突出、特色鲜明的要求，将团场城镇和中心连队居住区纳入师域规划统一配置，统筹安排基础设施和公共服务设施，形成团场城镇、中心连队居住区和生产作业点的布局。

适时修编城市总体规划和团场城镇总体规划，结合区域环境，交通区位、资源条件，明确城镇性质以及人口规模、用地布局、基础设施、产业园区和住房建设，突出城镇特色和风格。

组织开展团场集中连片垦区城镇化发展规划的研究，培育垦区中心城镇，积极发展城市。

完善各类专项规划，并做好与城镇总体规划等各类规划的衔接。

统筹城镇规划，土地利用规划和产业发展规划，在目标和空间布局上协调统一。

按照“资源节约型，环境友好型”的要求，以规划为先导，在城镇布局、城镇环境、建筑特色、人居环境等方面进行科学设计。

注重体现特色，科学划分功能布局，合理安排配套设施。

注重人与自然和谐，搞好环境绿化，完善环卫、节能等设施，保护生态环境。

注重建筑造型新颖别致，突出城镇风貌特色，体现先进的设计理念，形成参差错落、疏密有度、变化丰富、韵感强烈的城镇空间形态。

注重人性化居住区建设，把城镇建设成交通便利、规划布局合理、服务文化等功能完善，体现人性化氛围的居住区。

（十三）加快城镇基础设施建设。

坚持高标准建设，按照建设绿色环保、生态宜居、可持续发展的要求，从规划设计到建设实施要充分体现智能化、节能型，配套全的城镇建设理念。

编制完善基础设施、公共服务设施等专项规划。

统筹区域供水、燃气、污水和垃圾处理等设施，共建共享，避免重复建设。

通过新建、扩建、改建等方式，完善供水、供热、供电、燃气等基础设施。

“十二五”期间，实施重点水源工程建设，完善区域供水网络，供水设施向城市、团场城镇、中心连队居住区覆盖，提高保障能力，城镇供水普及率99%，饮水安全问题得到有效解决。

完善城镇供热采暖系统，大力推进集中供热，集中供热普及率80%。

加大城镇民用天然气工程建设力度，提高天然气消费比重，燃气普及率90%。

加强环境保护设施建设，推进污水及垃圾集中无害化处理及利用，加大污水处理设施建设力度，所有城镇均建立污水集中处理设施，污水集中处理率70%。

完善城镇垃圾收集和处理设施，建立“社区保洁收集、团场城镇转运集中处理”的机制，城镇生活垃圾集中处理率80%以上。

加快城市与团场城镇之间的道路交通体系建设，完善区域快速交通网络。

进一步建设完善城镇信息基础设施。

加强公共安全体系和城镇综合防灾系统的建设，提高城镇应急反应和抵御各类风险的整体防护能力。

加强城镇绿地建设，提高城镇人均绿地水平，城镇绿地率30%以上，其中城市绿地率不低于35%。

（十四）加快城镇社会事业发展。

完善社会发展规划，整合区域社会资源，加强城镇教育、文化、科技、体育、卫生、服务业、社区管理、社会福利和保障事业的发展和设施建设，增强社会服务能力。

加快完善保障体系建设，健全城镇居民养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险制度，进一步扩大社会保险覆盖范围，完善社会保险制度，建立健全多层次、广覆盖、保基本、可持续的社会保障体系。

调整住房供应结构，加大住房供应量，加快建立以保障性住房为重点，满足不同收入家庭、多层次的住房保障体系，解决中低收入家庭特别是低保困难家庭、新就业大中专毕业生、农业转移人口等住房问题。

积极引导社会资本投资保障性住房建设。

完善团场城镇社区建设，推进中心连队居住区社区管理，逐步建立团场城镇与连队居住区公共服务一体化的新格局。

六、保障措施

（十五）加强组织领导。

各级要将推进城镇化工作列入重要议事日程，加强领导。

建市工作主要由自治区和兵团统筹安排，自上而下进行，城镇和中心连队居住区建设主要由各师按照规划，不等不靠，全力以赴，加快推进。

兵师两级成立推进城镇化工作领导机构，主要领导负总责。

各有关部门要加强协作密切配合，在城镇规划、投融资、土地保障、产业支撑、水资源保障、生态保护、城市管理、社会保障等方面出台相关配套措施，共同推动城镇化工作。

充分利用各种媒体，加大宣传力度，形成全社会关注城镇化、参与城镇化建设的浓厚氛围。

（十六）完善城镇管理体制机制。

进一步深化改革，积极探索适应兵团城镇化发展的新的管理体制，推动城镇管理体制和机制创新。

“师市合一”的管理体制是中央确定的兵团管理城市的基本制度。

面临新形势、新任务，要根据中央加快推进行政管理体制改革提出的“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”地要求，按照管理架构完整、层级职责清晰、管理主体明确，运行机制科学、管理效率提升和体现兵团“党政军企合一”的体制优势和组织化程度高集团化优势明显的基本思路，丰富“师市合一”管理体制内涵，创新管理模式。

推进师（市）域统筹发展，积极探索和完善“师市合一”管理体制，逐步实现师市领导体制一致、管理权限一致、行政职能一致、管辖范围一致，做到城市和团场城镇统一规划建设、统一资源配置、统一发展环境，构建促进区域统筹协调发展的良好机制，推进团场和城市城镇规划一体化、产业发展一体化、市场体系一体化、基础设施一体化、公共服务一体化。

加快团场改革步伐，积极稳妥的推进政企分开、政资分开、政事分开，改革和完善团场城镇管理体制，创新管理方式和方法，努力实现由连队管理为主向连队管理与社区管理相结合，由职工管理为主向职工管理和居民管理相结合的转变，打牢社会管理的基层基础。

建立符合城镇化管理的组织架构，强化团场经济社会管理和公共服务职能，提高团场行政管理效率，进一步规范办事程序，减少行政层次，降低行政成本。

积极推进在市域范围内条件较好的团场设立建制镇。

（十七）加强规划管理。

建立城镇规划管理委员会制度，审批和审查各类规划和城镇化建设重大问题，强化对规划制定、修编和实施的监督检查。

按照“行政主导、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则，健全城镇规划编制、实施管理和监督检查机制，严格规划审批和监督。

健全兵师团城镇规划建设管理机构，配备精干人员，明确工作职能。

积极开展规划效能监察，对规划实施全过程监督，落实规划稽查制度和责任追究制度，切实维护规划的权威性和严肃性。

完善由兵团城镇体系规划、师域体系规划、团域规划、城市总体规划、城镇总体规划、中心连队居住区规划构成的城镇规划体系。

建立城镇规划项目和建筑设计方案审查、规划验收制度。

（十八）加强土地管理。

按照“控制增量、盘活存量、科学规划、集约利用”的原则，做好城镇总体规划与土地利用总体规划的衔接。

结合城镇发展实际，合理确定城镇建设用地规模，科学制定供地计划。

在人均建设用地指标控制范围内，适度增加城镇建设用地，预留城镇发展空间。

开展连队土地综合利用，促进建设用地的合理布局和土地节约集约利用。

开展建设用地整治，对整治腾出的建设用地指标，优先安排基础设施、公益事业、产业发展等用地，还可以通过空间置换等形式有偿转让，转让收入用于被拆除职工房屋的重建补偿和团连基础设施建设。

（十九）建立多元化的投融资机制。

加快城镇化建设，既要充分发挥兵团的体制优势，也要注重培育利用市场机制推进城镇化。

积极争取国家支持，充分利用好国家政策以及资金，加快城镇化建设。

集中捆绑兵团城镇基础设施建设项目争取中央资金支持。

鼓励有条件的团场组建城镇投资公司，注入优质资产，经营开发城镇资源，提高融资能力。

建立和完善投融资平台，鼓励采取发行债券、上市融资、盘活城镇资产存量等形式筹集建设资金。

引入市场机制，按照投资多元化、管理一体化、服务专业化的要求，采用BOT、TOT等方式加大招商引资力度，引导金融机构、企业、社会团体参与城镇建设。

提高土地使用效率和质量，逐步扩大土地招标、拍卖、挂牌出让，培育土地市场，适度推动城镇土地增值，增加土地收益用于城镇建设的比例。

推进市政公用事业改革，实行特许经营制度，推进城镇公用设施建设市场化。

引导对口援疆省市的援助资金集中用于团场保障性住房、基础设施、公共服务设施和中心连队居住区建设。

整合和利用各类资金，有重点的加快城镇基础设施建设，形成多方共同开发建设城镇的格局。

（二十）加强人才培养。

要进一步加强对各级党政领导、和相关管理部门干部培训，采取理论培训、赴先进省区考察学习等多种形式，丰富内容，提高质量，切实提高城镇化工作的能力和水平。

研究制定兵团城镇建设管理人才队伍建设中长期发展规划。

加强与对口支援省市在人才培养方面和师资队伍培训方面的交流合作，采取“引进来、送出去”的办法，加快人才的引进培养储备，加快特色产业发展职业技能实训基地建设，加大本地高技能人才和紧缺技能人才培养力度。

通过各种形式引进优秀师资力量，为兵团城镇化建设培养高素质人才。

（二十一）充分利用对口援建力量。

根据城镇化发展的新要求，加强与对口援疆规划的衔接，利用经济援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆和科技援疆等政策措施推动城镇化发展。

将援建的基础设施和民生项目纳入城镇规划范围，统筹安排、突出重点、有序推进，充分利用援疆省市的资金、技术、项目、管理、教育、科技、人才等优势，加快城镇建设。

（二十二）开展重点及示范团场建设活动。

从2011年开始，各师突出建设好1个重点团场城镇，每年建设1-2个示范团场城镇，通过高标准、严要求的规划建设管理，推进先行先试，在特色经济、城镇管理、市政建设、园林绿化、环境卫生、园区建设、清洁能源、住房建设以及新型房屋建筑体系推广使用等方面开展示范创建，建成一批设施完善、环境优美、具有特色和时代气息的城镇。

树立示范典型，以点带面，整体推进，力争在较短的时间内使团场城镇面貌发生大的变化。

（二十三）建立督查考核制度。

兵团各级要依据《兵团推进城镇化工作考核办法（试行）》，将城镇化工作纳入年度目标考核范围。

城镇化工作要有目标、有任务、有措施、有考核，并纳入各级的工作安排。

各师每年年底前制定下一年度推进城镇化工作实施方案，提出推进城镇化工作的目标任务计划，建设项目，资金筹措等，报兵团推进城镇化工作领导小组，兵团每年组织督察考核。

要将督查考核工作制度化、规范化，充分发挥督查考核的导向作用，形成激励机制，更好地推动兵团城镇化发展。

附件：

1.新疆生产建设兵团推进城镇化行动计划（2012-2014）

2.新疆生产建设兵团团场中心连队居住区规划建设导则

附件1

新疆生产建设兵团推进城镇化行动计划（2012-2014）

二○一二年二月

前言

为认真落实国家加快推进兵团城镇化进程的战略部署，按照兵团党委的要求，研究制订加快推进兵团城镇化的政策措施，明确2012-2014年的目标和任务，落实师（市）、团场以及兵师有关部门的职责，加快推进兵团城镇化进程，提升城镇化质量，转变城镇化的发展方式，全面实现“十二五”规划目标打下坚实基础，特制订《新疆生产建设兵团推进城镇化行动计划（2012-2014）》（以下简称《行动计划》）。

《行动计划》依据《新疆生产建设兵团国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《新疆维吾尔自治区城镇体系规划（2011-2020）》、《新疆生产建设兵团城镇化发展规划（2011—2020）》、兵团各行业、区域“十二五”规划以及城市、团场城镇总体规划，并在充分调研和广泛征求意见的基础上形成《行动计划》文本。

《行动计划》结合兵团实际，综合考虑按照战略性、针对性、可操作性、时效性、可考核等方面的要求，从“整体推进，完善城镇发展布局”、“聚合资源，提升城镇发展动力”、“改善民生，提高城镇发展质量”、“区域统筹，提高设施保障能力”、“规划引导，提升城镇管理水平”五个方面，提出18项具体行动，并提出任务分解。

一、背景与要求............................21

（一）加快推进兵团城镇化的特殊意义............21

（二）城镇化现状主要问题与制约因素............22

（三）行动计划的总体要求、基本原则、行动目标....24

1.总体要求............................24

2.基本原则...........................26

3.行动目标...........................27

二、行动计划.............................27

（一）整体推进，完善城镇发展布局..............27

行动1提升城市综合实力行动.............27

行动2培育垦区中心城镇行动..............34

行动3建设宜居团场城镇行动..............39

行动4整合建设中心连队行动..............40

行动5协调兵地融合发展行动..............44

（二）聚合资源，提升城镇发展动力..............46

行动6产城融合发展行动.....................46

行动7引导人口聚集行动..................51

行动8存量土地挖潜行动.....................53

（三）改善民生，提高城镇发展质量...............54

行动9完善住房保障行动.....................54

行动10提升公共服务行动....................56

行动11构建生态城镇行动....................58

行动12培育特色城镇行动....................61

（四）区域统筹，提高设施保障能力...............63

行动13建设快捷交通行动....................63

行动14提升市政设施行动....................65

行动15提升防灾能力行动....................68

（五）规划引导，提升城镇管理水平...............69

行动16完善城镇规划行动....................69

行动17建设和谐社区行动....................70

行动18提升城镇管理行动....................72

三、保障措施建设...