看美国政府如何征地曲折复杂惊心动魄.docx
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看美国政府如何征地曲折复杂惊心动魄
看美国政府如何征地，曲折复杂、惊心动魄！
按：
作者吴量福，80年代末赴美留学，获公共行政学博士学位，1994年起担任美国伊利诺伊州道纳斯格罗夫市首席信息官（CIO），并被北伊利诺伊大学聘为公共行政系兼职教授，开授有关美国地方政府和政府信息系统管理的课程。
道纳斯格罗夫是一个位于美国伊利诺斯州北部的城市，全市约5万人口，在美国算是个中型城市，吴量福在此工作了14年。
从各种媒体上看，在中国国内土地问题是一个令政府头疼的问题，也曾出现百姓由于土地问题与政府和承包商发生争执的亊件。
前不久在重庆发生的“全国最牛的钉子户”（HoldoutOwner）—案，就受到全国媒体的关注，而且美国各大媒体也都有报道，美国的《芝加哥论坛报》还登了一张大彩色照片。
我们在此首先要看看政府在处理土地问题上有多大的权力。
首先，这里我们需要讲一个宽要的概念：
公共地产权（EminentDo-main，PublicDomain）。
在美国的宪法中，对土地的归属问题没有具体涉及。
换自之，土地由地方政府管了。
地方政府对土地的管辖权，包括权力和范围，是由各州的宪法规定的，美同地方政府在各项法律规则的限制之下管理自己管界之内的土地。
在这些法律限制之下，地方政府既不代表国家也没有对土地绝对的支配权。
但是在“公共地产权”这个概念之下，地方政府可以为了公共利益将一些私人的土地征购过来。
在这里，公共利益是指公用的道路和一些社区的公共建筑，如公立学校或图书馆。
“公共地产权”是一个美国地方政府可以行使的相对权力。
其关键就在于“相对”这个概念。
第一，在使用公共地产这个权力时，其目的必须是为了社区的利益。
第二，购买的价钱必须合理。
美国宪法的第五修正案（TheFifthAmendmenttotheU.S.Constitution）禁止政府以不合理的价钱征收公众的私人财产。
如果这一类的案子被带到法庭的话，法庭要看的就是，首先，政府的目的是不是为了社区的利益；其次，政府出的价钱是否合理。
如果双方仅是为了价钱而不能达成协议，法庭会判决一个它认为合理的价钱。
~经典案例~
新伦敦市使用“公共地产权”强行征地一案
这是一桩发生在康涅狄格州（Connecticut）的公案。
原本是居民和市政府之间的分歧，但到后来越搞越大，最后在美国全国司法界、理论界、各个地方政府以及社会各派势力中引发了一阵轩然大波。
公案事由1新伦敦市（CityofNewLondon）是一个人口不到3万的小城市。
在这个社区中，本没有什么重要的工商企业，到了2000年因为一个美国国防部的军亊基地被关闭，其地方经济更是加速萧条，可谓是雪上加霜，政府的收人连年减少，提供的服务也是“渐渐地不见上来了”。
随之而来的便是城市居民外迁。
这个城市的发展进入了一个恶性循环。
市议会和市政厅的干部们忧心忡忡。
1998年，美国著名的辉瑞制药公司开始在新伦敦市市郊建盖一个研究中心。
到了本世纪，新伦敦市的议会看到辉瑞公司的这个研究中心能够有助于带动那一带郊区的经济发展，就以市政府的名义成立了一个“新伦教经济开发公司”。
这家开发公司的任务就是利用辉瑞公司的这个研究中心作为一个契机来进行经济开发。
这家开发公司在成立之后，也还算不负众望，很快就制订了一个开发计划。
这个计划包括在那个地区建造公园、零售商业区、宾馆、会议中心、新的居民区，等等。
市议会于2000年批准了这项开发计划，并责成新伦教经济开发公司着手在那一地区征收土地，为计划的实施做准备。
但是在征地时却遇到了困难。
那个约有90英亩之阔的地区原有115个居民和商业地块（ResidentialandCommercialParcels）。
原计划是由新伦敦经济开发公司出面将这115块地都买下来，但是当其中大部分地产主都同意并将自己的地产卖出的同时，以凯萝（Kelo）女士为首的15位房产主却断然拒绝这样做。
这15位房产主中，10位是真正的住户，另外5位是买房产投资的主儿，不是为居住。
即便是那10位住户，也还有好几位每年只来这里度假，平日他们的房产中也是空无一人。
这位凯萝女士住在一座正好在开发区当中的一幢小房子里。
这15位房产主就是中国现在所说的那种“钉子户”。
从美国的情况来看，他们也可算是美国最牛的“钉子户”了——可不嘛，到后来，官司都打到美国最高法院去了。
最后，在无可奈何的情况下，新伦敦市议会决定，授权新伦教经济开发公司，对那些“钉子户”的房产实行“强制征收”（Condemnation）。
美国这种强制征收不是“没收”的意思，而是用我们的俗话讲，“非买了不可”的意思。
这样一来，事就来了！
这就是新伦敦市一案中女主角的小房子。
按美国的标准，这房子可真是算小了。
凯萝女士是所谓弱势群体的一部分。
照片中的背最就是那片开发区。
法庭判决2
这几位“钉子户”——英文为“HoldoutOwner”（没想到还有对应的英文），一张状纸将新伦敦市政府告到法庭。
由于原告一方是由凯萝女士领头，这个案子便由此得名为“凯萝对新伦敦市政府”（Kelovs.CityofNewLondon）。
原告状子的核心有两条。
笫一是，新伦敦市政府滥用“公共地产权”。
美国宪法的《第五修正案》和《第十四修正案》对“公共地产权”有种种限制，不允许联邦政府随意征用私人财产而不给予适当补偿。
《第十四修正案》进一步规定此精神适用于州和地方政府。
凯萝女士等原告在法庭上力争，指出新伦敦经济开发公司的项目并不在“公共地产权”所能施用的范围内，不是公共目的。
原告的第二条核心理由是，这个新伦敦经济开发公司是一个私营公司。
所以从私人手中将产权夺走，交到另一家私营公司手中，这种做法违反宪法。
在这里，我们必须停下来解释一下。
这个“开发区”的原住居民都是美国穷人。
就这位凯萝女士来说吧，她是一个中年的护士，离婚，膝下有三子。
她辛辛苦苦地将三个儿子拉扯大，这才有时间来照顾自己。
她出生在这个新伦敦市，7岁时随着母亲去了缅因州。
她是在1997年才回到故乡，用毕生的积蓄外加银行贷款买了这个小房子。
她买的时候，这个房子破旧不堪，她又花了好多钱和精力才将房子整治好。
她居住的这几条街，虽然破破烂烂，但因为靠着海边，所以具有经济开发的价值。
这个凯萝女士之所以要买这幢破烂房子的原因，也就是她可以坐在自己的起居室里观海景听涛声。
面对新伦教经济开发公司和其背后的新伦敦市政府，这些穷人哪里有钱和相应的法律知识来抵挡呢？
这就是我们中国闻内常说的弱势群体和政府强权之间的关系。
当地方媒体将此亊件披露之后，美国一些社会团体马上觉得这个案子背后的意义深远。
美国一个主张民权的自由派组织——“正义协会”（theInstituteforJustice）自愿出面替凯萝女士这样的弱势群体打官司。
否则，光是律师的费用就要比她那小小的房子的价值还要高。
美国这里的规矩是，一旦案子被提交到公堂，那其他程序就都得停下来。
这样一来，凯萝女士和其他原告还在他们的房子里住着。
但是他们的心里也不好受。
据他们自己讲，他们每天晚上睡觉时盯者天花板，心里都在琢磨，说不定哪天就要被撵出这间寒舍了。
2002年3月，康涅狄格州最高法院的判决下来了。
这个判决似乎是个折中的办法：
原告中有四家可以不搬迁，但新伦教市可以利用“公共地产权”将其他的房产拿过来搞幵发。
原告和被吿双方都不满意这样的判决，都要上诉以推翻康涅狄格州最高法院的这个判决。
就这样，官司打到美国最高法院。
2005年2月22日，这个“凯萝对新伦敦市政府”一案由双方的律师在美国最高法院7位大法官面前（另外几位因故缺席，后来他们都只能阅读法庭记录）各陈其词。
当年的6月23日，美国最高法院以5比4的票数判新伦敦市政府贏得此案。
无论是康涅狄格州最高法院还是美国最高法院，都认定新伦教市的开发活动，的确是有助于地方经济的发展。
而且虽然新伦敦经济开发公司是一个非盈利的私人公司，但是它是由政府机构建立的，并且其活动的范围和目的的确也是为了城市和地方经济的开发。
所以由这个公司出面进行的土地房产征购行为等于是政府行为，适用于“公共地产权”的权力范围。
美国最髙法院的诸位法官都对此案发表了评论。
由于篇幅关系，我们无法将他们的意见全部译出。
有兴趣的读者可以自行在网上找一找（以“Kelovs.CityofNewLondon”为关键词）。
那些法官的发言最能代表美国社会是如何对待老百姓的私有财产，以及私有财产在美国社会制度中的地位的。
在美国最高法院的判决之后，凯萝女士和其他原告似乎已经没有其他法律手段来进行抗争了，他们所能做的也就是与新伦敦市政府在钱数上讨价还价了。
从新伦敦市政府这边来说呢，似乎不屑于与这些“钉子户”讨价还价。
据报道，市政府原来为征购这些房产作出的预算是160万美元，根本不够！
但是新伦教市政府不但没兴趣与这些“钉子户”讨价还价，而且还宣布，由于这些“钉子户”在原来就不属于他们的财产上住了长达5年之久，那么他们反倒欠市政府的房钱。
5年的房租，计算出来可是一大笔呢！
这种做法可真有点得理不让人的意思。
殊不知，最高法院的判决并不是此案的终结。
美国最高法院开始审理凯萝女士一案时，因为此案的重要性，各界人士在最高法院外面等着进入法庭，欲亲眼看看此案的发展。
各方诸侯对判决的反应3此案还在法庭辩论的时候就受到全国各界人士的关注。
在最高法院作出判决的当天，此案就成了媒体的头条消息。
美国著名的《基督教科学箴言报》为此案进行了一项民意调查。
这项民意调查的结果表明，98%美国群众认为美国最高法院的判决是错误的。
在美国这样一个民意多样化的社会，很少有意见如此“统一”的时候。
各个政治派別，无论是左派还是右派，无论是民主党还是共和党，都觉得最高法院这项判决越权了。
因为从传统上看，土地管理一向是州和地方政府的亊，联邦政府不应该插手。
但是各方各派都觉得此项判决触动了美国社会制度赖以生存的基础——私人的权利。
这说的是公众舆论。
到了美国各级政府呢，对此案的反应便都从具体的政策上体现出来了。
还在此案之前，美国就有8个州禁止利用“公共地产权”来搞经济开发。
“公共地产权”的使用仅限于公共事业，诸如修公路、建公立学校，等等。
到了2005年7月，另外4个州也在考虑设置类似的限制。
到了2005年底，另外有20几个州也开始修改州法令，禁止使用“公共地产权”搞开发。
这个问题在美国2006年的中期选举中是一个主要的竞选议题。
各路政治家们都纷纷表态，支持限制政府的公共地产权。
布什总统也在2006年6月23日签署一项“总统令”（ExecutiveOrder），进一步限制政府在使用“公共地产权”时的权力，严禁使用“公共地产权”来搞经济开发。
不过，正如我们在本文中反复介绍过的，土地管理一向是州和地方政府的责任，所以布什总统此举的象征性大于实用性。
与此同时，国会也在考虑不同的立法。
这些立法的语言虽有差异，但都意在限制州和地方政府在使用“公共地产权”时的范围。
民主党和共和党在这问题上似乎是一致的。
几项立法的核心都是，禁止所有的联邦机构为州和地方政府的项目提供任何技术和贷款上的援助，如果那些项目涉及使用“公共地产权”来搞经济开发的话。
我们在本书的前百中介绍过，在美国这个“合州国”的体制下，联邦政府对州和地方政府的工作是插不上手的。
但是联邦政府财大气粗，阔气得很呢。
要是地方政府在经济开发项目中用了“公共地产权”来征收土地，而失去了联邦的支持，那可得不偿失。
国会的这些立法可比布什总统的“总统令”更有用。
凯萝女士和自愿来出力的律师们
新伦敦市算是赢了吗？
4最高法院判决之后，新伦敦市的议员们和市政府的工作人员包括那位市政府的CEO都满以为他们的项目可以顺利进行了。
这也就是为什么他们非要那些“钉子户”交房租的原因。
但是他们髙兴得太早了！
康涅狄格州州长乔迪·雷（JodiRell）出面干预，请新伦敦市暂停使用“公共地产权”，等一等看州议会是否有更为妥善的办法。
大家会问了，州长怎么会是这么个好人？
前文提到，2006年是美国的中期选举，各路政治家们都要出来迎合公众舆论。
但是新伦敦市偏偏不听州长的建议，还是给以凯萝女士为首的住户们发送“最后通牒”——限期拆迁通知。
这下可把这位雷州长惹火了，他立刻宣布：
如果新伦敦市执意要下达那个限期拆迁通知，那州政府就停止给新伦敦市拨款。
虽然雷州长无权管辖新伦敦市的事务（还记得我们前文讲的美国的联邦制吗？
），但州长手里攥着一个更有力的武器：
州的贷款。
在新伦敦市制定那个开发计划时，州长同意从财政上支持这个计划。
州拨款和无息贷款髙达好几千万美元呢。
没有州政府的财政支持，新伦敦市的那项开发计划根本搞不成。
新伦敦市见状，不得不暂时收回已经发出的强制拆迁通知。
与此同时，新伦敦市中的一些居民为了支持凯萝女士和其他的“钉子户”还建立了一个政党，叫“唯一新伦敦党”（OneNewLondonParty）。
这个新政党推出自己的候选人，争取市议会的席位。
也还别说，在议员的竞选中，还真有两位“唯一新伦敦党”的人争得两个议员的席位。
第三个“唯一新伦敦党”的候选人仅仅以17票的差额落选。
要不然，我们今天的这例子就要改写了。
即便如此，新伦敦市议会的态度已经有了变化。
最主要的是，这个唯一新伦敦党提交了一份请愿书（Petition），要求在全市范围内就市政府颁发的那个“限期拆迁通知书”举行公民投票。
这种请愿书是美国地方政府管理中一种公众参与的形式。
如果某个居民或者社区的组织团体打箅就市政府某项政策让全体居民表态，他或者这个组织就必须首先提交一份请愿书，然后争得至少占全社区选民总数2%（有的是3%~5%，各州的百分比可能不同）的选民的签字，那么就可以举行公民投票了。
公民投票带来的结果有二：
一种是具有法律效应的。
换言之，政府必须按照投票结果行亊。
我们在前文介绍美国地方政府的“家乡法规”（见第三章），就属于这一类。
还有另一类，市议会不见得非得按照公民投票的结果行事，只是参考就可以了。
唯一新伦教党提出的这份请愿书所召集的公民投票展于后一类。
在看到唯一新伦教党得到足够的居民签字之后，新伦敦市议会意识到公民投票势在必行。
虽然议会不见得非要按其结果办事，但一旦结果表明本市居民都不同意市议会的做法，那么议会也不能一意孤行。
而且议会心里十分明白公民投票的结果。
为了保护自己的脸面，外加来自州长施加的财政上的威胁，议会最后在公民投票之前就正式撤回了那份“强制搬迁通知书”。
在这些事件发生的同时，市政府与其他“钉子户”的谈判还在进行。
到最后就剩下凯萝女士和另外一家铁杆“钉子户”了。
在这种悄况下，新伦敦市议会在州长的亲自参与下，在2006年与凯萝女士这两家进行谈判，最后达成妥协。
我们从各种不同的报道中看出，这个案子妥协的结果是，凯萝女士可以保留那幢小房子而不被拆，但她必须在2007年6月15日前将那撞小房子搬到新伦敦市的一个其他地点。
有报道说，她得到的补偿约有40万美元。
如果这份报道属实，那数字可够高的。
至此，这桩著名的公案算是告一段落了。
结果是，双方都觉得十分痛苦。
在与政府“斗争”了5年之后，这位凯萝女士还娃感到十分痛苦，觉得为什么自己的家产要受到如此不公平的对待。
从新伦教市的角度上看呢，开发项目进行的十分不顺利，初期投资都得不到结果，几年中屡屡上法庭打官司，开发项目就那么等者。
在那片开发区中，荒草丛生，浪费巨大。
而且，新伦敦市议会在美国全国人民眼里可算是臭名昭著了！
凯萝女士的小屋已经不复存在，但这个案子的影响深远分析5
中国国内的一些网站对此案也有介绍，但十分不完全。
有意还是无意地，中国国内网站的介绍都似乎给人一种印象：
美国最高法院的判决似乎给了地方政府更大的权力来征收私人的土地。
非也！
在此案发生之前，尽管美国时有地方政府有使用“公共地产权”的例子发生，但大都是为了公益建设，从而并没有引起社会重视。
从新伦教市的这个案子看呢，其真正的社会效应，地方政府在使用“公共地产权”进行经济开发时的困难更大了。
美国公众对此案的强烈反应也进一步说明民众对政府的不信任。
在美国的政治文化中，几乎不能接受这样一个亊实：
政府为了搞经济幵发，就来把百姓的房产给征收了。
而且闹了半天，美国也有“钉子户”。
但是“钉子户”用以保护自己利益的是法律。
如果将此案结合中国近年来的情况来分析，我们可以通过这个例子看出一些特点。
比如，在这个例子中没有出现过双方聚众对立的冲突场面。
美国社会运作的规则性极强，同时还有各种能疏泄冲突的渠道。
解决冲突的渠道之一是诉诸法律。
在美国，法庭说话可管事了，没有人敢和法庭对着干。
尤其是美国最高法院，对其判决就不能再上诉了。
而且美国最高法院接受的案子一般都有普遍的意义，或者对社会发展有重大影响。
就拿这个案子来看吧，它的判决对地方政府在“公共地产权”的使用上产生了深刻的影响。
从各种报道和研究来看，美国最高法院似乎不应该插手地方土地管理的事务，所以最高法院判决所带来的影响实际上是与判决指导的方向相违背的。
那么，是什么力量在与关国最高法院的裁决相对立呢？
这也就是第二种解决社会冲突的渠道：
地方政府运作的独立性。
这其中的道理也就在于美国联邦制的核心原则：
地方亊务地方管理。
如前文所述，各州在最高法院的判决之后，纷纷自行限制地方政府使用“公共地产权”来进行经营开发。
在地方政府认为最高法院的裁决是“错误”的时候，它们可以自行调节。
在美国最高法院的判决之后，马萨诸塞州有一个叫锡楚埃特的城市（CityofScituat），在每年一度的居民大会上，自行投票将市政府使用“公共地产权”的使用范围限制在公共项目上。
各级政府的独立性带来各种权力的相互限制。
第三种疏导冲突的渠道是公众舆论。
人们一般会认为，公众舆论只会推波助澜、影响社会稳定，没有帮助解决问题的功效。
所以当类似的事件发生时，人们首先想到的是封锁消息，尽量少让人知道。
其实，公众舆论的真正功效就在于它能够帮助双方克制自己，不使用极端手段来解决问娌。
从各种资料看，美国还没有因为土地之争有人自杀或者政府派军队封锁现场抓人的案子。
第四种疏导渠道是居民对政府管理的参与。
在我们这个例子中，新伦敦市的居民为了支持凯萝女士和其他房产主的“斗争”，组成一个政党，参与竞选来改变市政府的政策。
这样一来，民众就不用以其他手段与政府抗争了。
（摘录自：
吴量福.白话美国地方政府[M].天津人民出版社,2009.）版权声明：
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