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从信访制度困境透析中国法治现状

目录

目录-1-

内容摘要-3-

引言-4-

一、目前我国信访制度面临的困境-5-

（一）信访制度功能错位，社会责任过重-5-

（二）涉法涉诉信访问题突出-5-

（三）信访事项三级终结制存在理论与现实的矛盾-6-

（四）信访人的信访行为很不规范-6-

（五）信访机构处理问题效率低下-6-

二、造成当前信访制度困境的原因-7-

（一）社会主义法治理念还未真正确立-7-

1、信访人存在浓厚的“清官情节”和“唯上、唯大”意识-7-

2、中国传统法律思想和现行法律理念存在冲突-7-

3、依法治国理念在公务人员中未得到彻底落实-8-

（二）司法权威有待进一步强化-8-

1、司法腐败-8-

2、司法不独立-8-

3、法院判决执行难-8-

4、诉讼成本相对较高-9-

（三）政府行政行为需要进一步规范-9-

1、政府违法现象突出-9-

2、政府职能部门服务意识不强-9-

3、行政执法不够规范-9-

（四）信访法制不完备-9-

1、处理信访问题程序不规范-9-

2、信访法规和其他法律不衔接-10-

3、信访工作人员专业化不强-10-

三、改进信访工作的几点思考-10-

（一）充分发挥各级机关人大监督职能-10-

（二）要严格公正司法，努力树立司法权威-11-

（三）要坚持依法行政，积极转变政府职能-11-

（四）从立法上完善中国现行信访制度-11-

1、提高信访立法的地位和效力等级-11-

2、二是完善信访的受理程序-11-

3、完善信访终结制度-11-

4、加强信访干部队伍建设。

-12-

5、建立救助金制度-12-

结语-12-

注释-13-

参考文献-13-

法治背景下中国信访制度困境与出路探析

内容摘要

自党的十五大确立“依法治国”的宏伟目标以来，坚持依法治国基本方略，实现国家各项工作法制化，已成为各级党委、政府行动的指南。

但是，由于我国正处于社会转型时期，各种不同利益阶层的的矛盾日渐突出，人民群众的维权意识不断增强，同时由于我国现行矛盾纠纷消除化解机制不够完善，导致大量社会矛盾通过信访渠道反映出来，信访制度面临前所未有的困境，一度成为社会各界非难的焦点。

我国信访制度的存在，有着其特殊的历史根源和文化背景，本文拟从信访制度面临的困境入手，结合基屋信访工作实践，分析造成这种现象背后的深层次的法治原因，透析中国目前法治现状，并从依法改进信访制度方面作一理论上的探讨。

关键词：

信访法治和谐社会

引言

信访制度是我国一项非常具有中国特色的政治制度，有着深远的历史文化传统和深厚的社会基础。

从宪法的角度来看，它是人民群众依法行使民主权利，管理国家、经济文化、社会事务和维护自身合法权益的重要形式。

但由于改革开放的不断深入，人民法制观念的增强，一些深层次的潜在的内部矛盾被逐渐被激发，社会纠纷明显上升，全国各地信访问题普遍突出，成为影响社会和谐和经济发展的一个重要而敏感的话题。

有学者认为，信访制度的存在，严重影响了司法权威，有悖于依法治国理念和法治建设，应该削弱甚至取消。

本文认为，信访制度本身从工作体制和制度设计上确实存在着一定的缺陷。

但是，我国法治建设的相对滞后，才是造成信访困境的深层次的原因。

正是因为部分行政机关及工作人员不依法行政，才导致该解决的信访问题得不到及时解决，也正是由于司法不公、执法不严不同程度的存在，才使部分群众向政府部门寻求救济。

从这个角度来看，信访制度面临的难题，同时也是我国法治建设面临的难题，信访制度的困境，本质就是我国法治建设的困境。

离开法治建设这一大环境，单纯的去探讨信访制度的改革，是没有任何意义的，也是不可能找到出路的。

因此，如何做到把改革信访制度置于加强法治建设这一大背景下同步进行，是摆在每个法律工作者和信访工作者面前的一个重大课题。

一、目前我国信访制度面临的困境

现行信访制度是是公民维护自身合法权益、监督行政权力、司法权力的有效途径，为维护人民群众合法权益起着重要作用，但在依法治国、加强法制建设的新形势下，现行信访制度的缺陷和弊端十分明显，主要表现在：

（一）信访制度功能错位，社会责任过重

《国务院信访条例》第三条规定：

“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务”。

从这一规定中我们可以看出，信访工作的职能主要是了解社情民意、化解社会矛盾、监督政府行为。

但在实践中，信访制度成了化解社会矛盾的“兜底条款”，维护社会稳定的“最后一道防线”。

无论什么性质的矛盾，不管什么领域的问题，也不管该不该信访部门受理，都有可能通过信访渠道反映出来。

有的甚至已经人民法院终审判决，信访人又转过头来找党委和政府反映。

这一弊端直接导致信访总量居高不下。

现任国家信访局局长王学军2012年1月17日在《全国信访局长电视电话会议上的讲话》中指出，2011年，“全国县以上党政机关受理的来信来访总量为832.5万件（人）次”，［1］。

值得注意的是，这832.5万件（人）次，仅指县级以上党政机关，不包括乡镇、办事处、政府职能部门受理的信访问题。

从实际发生的信访量看，平均每年都应当远远超过1千万件次。

从信访部门的权限来看，其不能直接处理问题，不可能也不可以去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务，所以只能承担“上传下转”的程序性功能，处于不能不管却又无权管辖的尴尬境地。

总体来说，信访部门“授权有限，责任重大”。

（二）涉法涉诉信访问题突出

2005年《信访条例》第十四条规定：

“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。

”第十五条规定“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。

”根据这一规定，信访部门是没有权受理涉法涉诉事项的。

但在现实生活中，有些上访人不愿通过司法途径来解决问题，还有的经过了法院判决，但认为法院判决不公，或者执行不了，转而通过信访途径来反映，致使本应通过司法途径解决的问题，大量涌入信访渠道，形成“涉法涉诉”信访这一中国特色的现象。

据笔者统计，笔者所在的XXX市（县级市）2011年全市信访部门共受理各类信访事项1095件次3207人次，其中涉法、涉诉类152件次，占信访总量的13.8%。

这一种情况，把信访部门置于一个非常尴尬的两难境地，受理群众的诉求，于法无据，且有行政干预司法之嫌，违背法治要求。

不受理，群众就要不停的越级上访，违背党构社会主义和谐社会的宗旨。

最终，在上级机关强大压力和群众的逼迫之下，只好由领导出面协调解决。

这种做法的确削弱了司法权威，影响了中国法治化进程，受到广大学者、专家的强烈批评和社会各界的非议。

（三）信访事项三级终结制存在理论与现实的矛盾

根据《信访条例》第三十四条规定：

“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起３０日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”。

第三十五条规定：

“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起３０日内向复查机关的上一级行政机关请求复核，信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。

从理论上讲，一个信访事项在经过本级行政机关、上一级行政机关和上上一级行政机关的办理、复查和复核之后，在程序上已进入终结。

在这一点上，2005年《信访条例》无疑是一个重大的进步。

但是，这一规定仅是理论上的终结，在实际工作中落实的很不理想，许多信访事项在经过三级终结之后，并没有真正的息诉罢访，还在无休止地上访，“案结人不稳”、“官了民不了”的现象大量存在。

事实上，信访人只要对行政机关的处理意见不满意，即使这个处理意见是合理的，合法的，信访人仍可以不断的越级上访，借以给基层党委政府施加压力，以达到其不合法、不合理的过高要求。

笔者所在市有一上访人，上访时间长达14年，最高纪录是1年去北京上访34次，当地政府仅去北京接返的路费支出就超过10万元，最终虽然其反映问题是没有道理的，但仍然由政府补偿，才算停访。

（四）信访人的信访行为很不规范

部分信访人为了达到自己的过高要求，千方百计的制造事端，想方设法扩大影响。

首先表现为“非正常上访”。

对于“非正常上访”，目前法律、法规以及学术界还没有明确的界定。

按照信访工作的有关地方法规，就是指不到国家特定的信访接待场所反映信访事项的信访行为。

比如：

到天安门广场、中南海、以及国家领导人住地上访，还有个别上访人到北京外国驻华使领馆上访。

他们这样做的目的，主要是想引起社会的关注，增强和基层政府讨价还价的筹码。

其次表现为缠访、闹访，信访人长期滞留在信访部门，大吵大闹，或停留在党政领导办公室门口，领导不给个说法，坚决不离开，天天如此，年年如此。

第三是“择机”上访。

所谓“择机”上访，主要是指专门选择全国或省重大政治活动期间上访。

比如，全国“两会”、国庆节、党的全会等时间。

这些重大政治活动期间，中外媒体云集，上级对基层要求比较严格，影响力也比较大。

还有跪访、穿孝衣上访、抬尸体上访等五花八门的上访行为，让人啼笑皆非。

其他的如堵门、堵路、拦截公务车辆等过激行为也偶有发生。

（五）信访机构处理问题效率低下

2005年《信访条例》第二十一条规定：

“对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；信访事项涉及下级行政机关或者工作人员的，按照‘属地管理、分级负责，谁主管、谁负责’的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。

”“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则是在总结信访工作实践经验的基础上提出的，体现了把问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽状态的要求，有利于明确工作责任。

但是对于诉求类的信访事项，这一原则的弊病也是十分明显的。

比如，一件具体的信访事项是由乡镇一级政府造成的，根据“属地管理、分级负责”的原则，这一信访事项应当由乡镇一级政府来处理，即信访问题的制造者和处理者是同一个人。

西方有句法律格言：

“任何人不能成为自己的法官”。

信访制度这种“把秦香莲的诉状交陈世美处理”的办理方式，无论处理结果多么合法，都是缺少公信力的，信访人都有充分的理由表示怀疑。

这也是造成当前越级上访增多的一个主要原因。

另外，信访事项处理的一次结服率偏低，经调查，本市信访事项第一次办结后，信访人同意处理意见的比率不超过30%。

二、造成当前信访制度困境的原因

从我国社会的现实来看，社会矛盾加剧和信访问题的产生，表面上与社会转型、改革加速、群众法律观念增强等因素有关，但归根结底，还是法治原因造成的。

透过信访困境，折射出的是中国法治建设的相对滞后。

主要表在：

（一）社会主义法治理念还未真正确立

2007年12月26日，胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上指出，要“始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，切实承担起带领广大法官、检察官和其他工作人员保障科学发展、促进社会和谐的历史使命和政治责任，为建设公正高效权威的社会主义司法制度而不懈努力。

［2］”“三个至上”的提出，不仅是党在新时期对司法工作提出的新要求，也是我们信访工作应当遵守和坚持的基本原则，同时为我国的法治建设指明了方向。

就目前的法治现状来看，我国应该是法治建设“进行时”，而不是“完成时”。

1、信访人存在浓厚的“清官情节”和“唯上、唯大”意识

我国经历二千四百多年的封建社会，行政、司法合一的法律制度、法律文化、法律意识至今仍然有着深远的影响。

表现在上访过程中，就是“清官情节”和“唯上、唯大”意识。

群众有冤情或自以为有冤情无处可诉，就寄希望于碰上一位“清官”为其作主。

另外，上访群众还认为，中国领导干部中有一个规律，越是基层干部越腐败，越往上走越廉洁公正。

所以，一旦反映的问题得不到解决，或者没有达到自己的要求，首先想到的不是通过法律渠道解决，而是越级上访。

这也是信访工作实践中赴京上访或非正常上访居高不下的历史根源和思想根源。

2、中国传统法律思想和现行法律理念存在冲突

中国是立法主导性的国家，目前很多法律理念、法律制度都是移殖于大陆法系，和中国传统的法律文化、法律思想有一定的矛盾。

比如，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条规定，“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。

但在现实生活中，农村调整土地过程中侵害妇女土地承包权的现象普遍存在。

在中国农村群众的观念里，“嫁出门的闺女泼出去的水”，不应该再享有本村的土地承包权，导致“农嫁女”地地信访问题非常突出。

3、依法治国理念在公务人员中未得到彻底落实

近年来，我国的民主和法治建设都取得了长足的进步，绝大多数公务人员素质也有很大提升。

但是，我们不能不看到，长期以来依靠领导权威推进各项工作这一现实，仍然大量存在。

这不仅是体制上的欠缺，也是一种官场惯性。

有些领导干部不是不懂法，而是法治观念淡漠，有法不守，执法犯法，对别人讲“法治”，对自己讲“人治”。

还有的领导干部对群众不负责任，推诿扯皮，对信访事项上级领导重视就办得快，领导不重视就置之不理。

本文认为，这就是典型的人治色彩，使群众有充分理由相信，官越大说话越管用，越能解决问题。

（二）司法权威有待进一步强化

司法权威本身不仅是一个法律概念，而是一个社会和政治概念，是指司法机关通过公正司法活动严格执行宪法和法律，形成命令和服从关系，具有使人信服的力量和威望。

司法权威内涵主要包括两个方面：

一是司法应当具有至上的地位。

在一个法治国家，法院应享有解决一切法律争议的终局权力。

二是司法应该受到绝对的尊重，公众对司法裁判结果的普遍遵从是司法权威性的基本要义。

本文认为，司法权威来源于公众对司法的信任与认同，同时更依赖司法机关自身的公正、高效、廉洁。

但目前中国司法现状来看，司法系统自身存在着一些影响司法权威的现象。

1、司法腐败

2010年1月19日，原最高人民法院副院长黄松因贪污、受贿被判处无期徒刑，剥夺政治权利终身。

这一事件在全国引起了强烈反响。

虽然在目前的政治体制下，出现司法腐败现象并非偶然，但是，司法腐败所带来的负面影响却是不能低估。

司法腐败的背后，必然连带着司法不公、枉法裁决，严重消弱了司法权威，丧失了群众的信任。

英国哲学家、思想家培根指出：

“一次不公的判断比多次不平的举动为祸犹烈。

因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了［3］”。

2、司法不独立

《中华人民共和国宪法》第一百二十六条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。

其他实体法、程序法上也有相关的规定。

但是，中国目前的司法独立只是理论上的独立。

法院地方化、司法模式行政化、行政干预司法等现象客观存在，构成很具有中国特色的“弱势司法”现象。

3、法院判决执行难

法院执行难问题已经不是一个新鲜话题。

大量执行难案件的存在，不仅是各级法院工作的难点，而且也动摇了我国司法公正的基础。

当事人千辛万苦赢了官司，到头来得到的却是“法律白条”空欢喜一场。

既然法院解决不了，当事人只好上访，寻求法治之外的解决途径。

据统计，2012年1-2月份笔者所在市发生的9起去省上访中，涉法涉诉信访问题有4起，其中反映法院执行问题的有2起，占今年以来去省上访总量的22%。

4、诉讼成本相对较高

诉讼成本不仅包括案件受理费、鉴定费、律师费等经济上支出，而且还包括时间上的付出。

《民事诉讼法》第一百三十五条规定，“人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起六个月内审结。

有特殊情况需要延长的，由本院院长批准，可以延长六个月；还需要延长的，报请上级人民法院批准。

”也就是说，一个适用普通程序审理的案件，最短可以在六个月内审结，最长可以超过1年，甚至更长。

这还不包括二审和强制执行所需要的时间。

从信访工作实践来看，公众对司法机关审理案件的时间是有容忍期限的，超过1年，很多当事人就会失去耐心。

但是如果采取上访的途径，这些花费就根本不存在了，而且很可能处理得更快。

所以，在这种情况下，无论是从经济效益上，还是从时间效益上，都迫使当事者选择了上访之路。

（三）政府行政行为需要进一步规范

1、政府违法现象突出

主要表现在不依法决策，与民争利。

一些地方为了片面追究经济指标，忽视了群众的承受能力。

通过信访渠道表现出来的突出问题有城镇拆赔偿标准低、农村土地征用不赔偿或以租代征等问题。

这些问题涉及人数多，很容易引发群体性事件，影响社会大局稳定。

2、政府职能部门服务意识不强

《国务院信访条例》第三条规定，“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务”。

在实际工作中，有些职能部门不作为、乱作为，引起群众上访。

还有的对群众反映的问题推诿扯皮，应付差事，迫使群众找领导、找上级反映。

这也是与党的宗旨和法治要求背道而驰的。

3、行政执法不够规范

主要表现为执法不公，执法不严，越到基层，这种现象就越突出。

依公安交警执法为例，同是违章驾驶，不认识的则需要拘留十五天，罚款两千元。

如果是熟人，或者托熟人、找关系，则可以少罚，甚至不罚。

还有城管部门，执法者打人的报道屡屡曝光于媒体，也是公众比较愤慨的现象。

（四）信访法制不完备

1、处理信访问题程序不规范

《国务院信访条例》虽然对信访事项的受理、复查、复核作出了初步的规定，但是只是构建了一个框架，信访工作缺少象《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》那样明确完备的体系，信访工作的各个环节都存在着很大的随意性和不确定性，一个信访事项该不该受理，该不该复查、复核，完全取决于信访工作人员个人的理解和主管领导的决定，群众不仅没有发言权，而且社会也没有办法监督。

2、信访法规和其他法律不衔接

2005年《信访条例》对围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通，携带危险物品或者管制器具，侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财等六类行为作了禁止性规定，并与刑法等法律作了衔接，规定由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

但是，在实际操作过程中，《信访条例》却与《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国刑法》之间存在许多“真空”地带。

除了《信访条例》规定的6种禁止性行为以外，信访人在信访过程中的出现的过激行为是多种多样的。

缠访、闹访、跪访，到天安门广场、国家领导人住地或外国驻华使馆去上访等过激行为中，哪些是扰乱公共秩序，哪些是妨害社会管理，《信访条例》并没有明确规定，《中华人民共和国治安管理处罚法》也没有明确规定。

对于信访人在信访过程中出现的过激行为，不仅信访人自己不知道应该承担什么样的法律后果，信访部门也不清楚应该如何去应对。

另外，信访人的过激行为往往是造成恶劣社会影响的多，造成严重犯罪后果的少，且由于种种原因存在调查取证的困难。

按照“罪刑法定”的刑法理论原则，除少数具有明显犯罪特征的行为外，大多数信访人的过激行为很难受到《刑法》的适当量刑。

信访人滥用行政救济权利、信访事项“终而不结”、“结而不服”等突出的信访问题仍会不断的出现。

3、信访工作人员专业化不强

信访工作是一项法律含量很高的工作，对工作人员的业务水平、法律素养都有很高的要求，信访工作人员的知识结构应以法律专业或行政管理等相关专业为宜。

以我们XXX市信访局为例，全局正式在编人员11人，其中本科学历3人，大专学历6人，高中学历2人，所学专业五花八门，无一专业对口。

到乡镇、职能部门一级，人员更是不确定，不仅人数不固定，而且经常更换，专职人员少，兼职人员多。

还有的单位把老弱病残人员派到信访工作岗位上。

这些情况在客观上都影响了信访工作队伍专业化建设。

三、改进信访工作的几点思考

要破解目前信访工作的困境，治标之策是完善改进信访工作机制，根本出路是强化法治建设，唯有把改革信访机制放置于加强法治建设这一大前提下去统筹谋划，才能从根本上解决问题。

（一）充分发挥各级机关人大监督职能

各级人大作为我们国家的权力机关，监督“一府两院”是其法定职责。

从我国的法律制度上来看，只有权力机关对司法机关的监督才是最合法的。

因此，应当强化各级人大机关的监督职能，把涉法涉诉信访问题及涉及到政府监督的信访问题，逐步疏导到各级人大，由人大依法对所反映的问题进行有针对性的处理，起到监督行政执法行为和司法行为的作用。

（二）要严格公正司法，努力树立司法权威

“公正是司法工作的灵魂，是依法治国的重要标志”［4］。

由于我国司法体制不健全，救济渠道不畅，诉讼费用过高，导致公民大量的信访案件、申诉案件流向政府设立的信访机构，造成信访机构的压力过大。

因此，我们应针对目前的现状，不断提高司法效率，切实维护司法公正，充分发扬司法民主，增加民众对我国司法的认同感，切实树立司法权威。

要加快司法体制改革步伐，实现公众监督下的司法独立。

进一步畅通信访救济渠道，减低诉讼费用，降低司法救济门槛，扩大法律援助的范围，对于一些必须走诉讼程序的信访案件，尽可能的依靠司法的途径解决。

加大对司法系统的投入，抓好司法系统专业人员的队伍建设，强化对司法系统的监督，确保实现司法公正与效率。

（三）要坚持依法行政，积极转变政府职能

依法行政是现代行政管理的重要方式，是解决目前我国面临的各种错综复杂矛盾的有效途径，也是建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求。

依法行政是依法治国方略的重要组成部分，其基本要求，就是所有行政机关及其工作人员必须依照法定权限和程序履行职责，既不失职，又不越权。

各级政府和政府各部门都要善于把依法行政的基本原则和要求，贯穿、渗透于改革、发展和稳定的各项工作中去，善于运用法律规范与法律原则，处理和解决政府工作中的各种实际问题。

唯有如此，才能最大限度的保障公民的合法权益，才能从根本上减少信访问题的发生。

（四）从立法上完善中国现行信访制度

1、提高信访立法的地位和效力等级

信访作为由宪法确定的公民基本民主权利和国家的基本民主制度，应由全国人大制定具体的法律来加以保障，尽早结束信访工作无法可依的无序状态。

2、二是完善信访的受理程序

现行的《信访条例》在修订过程中存在操作程序上的缺憾，因此从规范信访工作程序着手，把信访工作的各个环节都纳入到规范的程序中来，减少信访工作的随意性、盲目性，推动信访工作法治化、程序化进程。

尤其要细化信访工作的复查、复核程序以及听证程序，确保信访工作程序公开、透明，处理结果公正。

3、完善信访终结制度

现行《信访条例》规定的终结制度只是理论上的终结制度，在工作实践中远未得到落实。

应该进一步完善终结制度，合理制约公民的信访权，防止公民信访权的滥用。

同时，要加快相关法律的修订，把群众信访中的过激行为，纳入到依法治理的轨道上来，确保群众合理诉求得到及时解决，滥用信访权的行为得到法律追究。

4、加强信访干部队伍建设

信访工作是一项法律含量很高的工作，需要工作人员有很高的业务素质。

但就目前信访工作队伍整体素质来看，远远不能适应信访工作的需要。

拿司法工作来看，法院有《法官法》、检察院有《检察官法》、律师有《律师法》，公证机构有《公证员法》，对这些专职工作人员的任免条件、能力要求都进行了法律上的规定。

而信访工作却没有这方面的立法，对信访工作人员的素质