公路综合养护总承包方案.docx
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公路综合养护总承包方案
公路综合养护总承包方案
为提高公路资产管理水平，转变公路养护管理理念，提高养护资金利用率，拟对公路引进综合养护总承包模式。
一、方案介绍
综合养护总承包模式是基于公路产出与养护绩效的养护新模式。
即指承包商先根据监督咨询方的方案设计对不符合要求的路段进行大中修，使道路达到一定的服务水平，而后利用合理养护资金对公路资产从检测评估、养护规划、预养护设计、日常维修保养、预养护施工以及课题研究等方面提供综合养护总承包服务，始终为路产管理单位、用户提供满足公路养护绩效考评标准的养护模式。
英文定义：
HighwayMaintenancePerformanceContract，简写HMPC。
其借鉴了国际上最新的有成功经验的养护模式——基于产出和性能的公路养护合同（OPRC）而推出的适合中国国情的新养护模式，其将OPRC合同的精髓本土化，既推进道路养护市场化，又不与中国和本省的客观实际脱节。
根据HMPC合同，养护工作按照规模大小、实施复杂程度以及工作内容分为小修保养、中修养护、大修养护、预防性养护和应急养护等5大类。
大中修、预防性养护，按照基于产出（实际交付的工程量，如完成了多少公里的路面重铺），对承包商的工作进行量化评判，并以此作为合同款项的支付依据。
小修保养，按照事先确定性能（其能够为公路使用者提供的服务水平），对承包商的工作进行量化评判，并以此作为合同款项的支付依据，是基于公路养护绩效的合同模式。
通过新模式的试点实现，建立公路养护市场化体系，进行公路养护总承包市场化的探索。
二、HMPC模式特点
采用传统分专业、分阶段合同养护模式，路产管理单位需要告诉承包商做什么以及怎么做。
路产管理单位需提出材料、施工方法等方面的具体技术要求，因此设计以及控制施工质量等方面的风险均由路产管理单位承担。
而采用HMPC合同模式，路产管理单位只需要告诉承包商路产管理单位想要什么，而不是如何做。
路产管理单位对承包商提出激励奖惩方法，使其在可量测的结果或产出方面达到预定的目标。
路产管理单位的聚焦点是成果（道路性能），承包商获得的工程款直接与成果（道路性能）挂钩。
承包商负责所有的干预行动，自行决定什么时候做、做什么以及如何做，以满足合同提出的最低要求。
该合同模式促使承包商经济有效地从事工作，使资金得到合理高效利用。
HMPC合同使承包商从简单的项目执行者变成公路资产管理者和维护者。
由于路产管理单位仅负责公路运营和管理，全部公路养护工作均承包给专业养护承包商，承包商负责通过强制性自检系统向路产管理单位提交评估与执行报告和每月工程量清单，由路产管理单位代表进行审核。
如果服务等级无法满足合同要求，路产管理单位可按照约定要求扣减付款。
如果承包商在延续期内未能达到服务等级最低要求，路产管理单位有权暂停付款。
与传统基础设施合同不同的是，HMPC合同要求承包商承担长期公路设施管理和维护工作，确保高水平高等级公路服务，而不是仅限于短期内的病害处治养护。
HMPC合同对承包商的经济激励作用十分明显。
为了获得最大的收益，承包商必须精心设计养护干预活动，将工程量最小化的同时，达到预定的道路服务水平并保持数年。
该种合同模式要求承包商必须有很强的工程管理能力，能够适时地设计和实施具体养护干预活动（包括短期、中期、长期），以保证道路服务水平在预设的水平以上。
只要是在合同、国家及地方法规、技术规范和环境限制范围内，承包商应自行独立决定如何开展养护工作。
路产管理单位的职责是，在不违反法律法规的相关规定的基础上，按合同内预定好的道路服务水平对承包商工作进行考核。
通过监督咨询和专业养护承包商的介入，使道路养护管理按企业化模式实施，可以避免事业单位松散、积极性不高和小型养护企业管理能力差、科研能力弱、不愿投入等工作弊端，从而高效的开展养护生产活动；路产管理单位与监督咨询和养护服务商签订总承包合同后，承包责任主体单一、管理链条缩短、病害处治及时、费用可控、公路技术状况稳步提升；将所有养护工程全部承包给专业养护承包商，彻底实现管养分离，减轻路产管理单位负担，使得公路管理部门回归行业管理，腾出精力抓好监管，实现对道路养护合同的有效管理。
三、实施步骤
1、确定技术支持咨询方
技术支持咨询方负责承担前期工作的指导，包括概念推介、培训指导。
技术支持咨询方应熟悉国际OPRC合同模式，能够对本项目的工作任务提供专家指导。
负责对公路路面大（中）修设计施工及多年期综合养护总承包（2018~2023年）各阶段的设计进行咨询服务。
负责编制监督咨询方招标文件和工作大纲。
当需要时，监督咨询方应该向技术支持咨询方提供支持来完成任务。
例如，技术支持咨询方将指定哪些调查和设计是必要的，监督咨询方将承担具体任务的实施。
2、确定监督咨询方
监督咨询方负责对公路路面大（中）修设计施工及多年期综合养护总承包（2018~2023年）进行方案设计和监理。
包括但不限于以下内容：
全线检测、初步设计图纸及概算编制、后续设计配合服务工作；一切与设计单位相关的设计、服务、资料、指导、配合、协调等工作。
具体内容包括：
（1）监督咨询方负责项目的咨询服务,和技术支持咨询方共同协助路产管理单位进行管理，包括HMPC合同的设计、预防性和大中修养护工程项目方案设计及详细设计的咨询、预防性和大中修养护工程施工监理、公路服务水平的监测与日常养护质量考评等相关工作。
（2）监督咨询方负责提供相关工作报告及报表,配合项目绩效评价及后评价等技术服务工作,以及与开展咨询服务相关工作。
（3）项目每日的监督与管理，同时在项目进展期间向技术支持咨询提供必要的资源。
（4）道路养护工程竣（交）工验收质量检测。
3、确定养护总承包方
养护总承包方负责大中修详细设计、养护规划、预防性养护设计和日常小修保养及大中修、预养护施工。
由于HMPC合同对承包商工程管理、设计、施工、检测等各方面能力都有要求，招标文件应允许投标人结成联合体进行投标。
四、项目的管理模式
交通运输局为项目执行机构；公路管理部门——公路局为项目具体实施机构；吉林省交通运输厅、吉林省公路管理局负责监督项目实施。
1、合同期限
根据公路养护具体情况，决定试点HMPC合同模式，合同期拟定为5年。
2、具体合同范围
项目的合同范围不仅包括路面（沥青混凝土路面、水泥混凝土路面），还包括了路基、桥隧构造物、沿线设施各个方面。
（1）沥青混凝土路面
对于主要养护干预措施（大修养护、中修养护和预防性养护），应按照产出的数量进行支付，并同时在合同中规定最小数量和其总价的上限。
承包商可以自由选择养护干预的具体路段以符合合同要求，承包商甚至可以做更多的养护干预工作，但超出总价上限的部分无法得到支付，需要自己承担成本。
小修保养每月支付的总价相同，但不符合合同要求的应扣减支付额。
（2）水泥混凝土路面
HMPC合同包内水泥混凝土路面必须体现出绩效支付的合同管理模式。
面板更换按照控制总价和产出数量进行支付，其他工作（接缝修补、剥落修理等）则在满足性能的基础上按照固定总价进行支付。
其他养护工作（疏通排水管、绿化修剪、标线恢复等）包含在HMPC合同的日常小修保养总价内。
（3）隧道
HMPC合同包含隧道的路面养护（包括大中修）、日常养护（包括按一定周期清洁隧道等）。
对隧道结构及电力设备（包括照明）的其他维护，不包含在HMPC合同中。
（4）桥梁
水泥混凝土桥面铺装的养护（包括沥青混凝土层的重铺）将包含在HMPC合同中；特种桥梁铺装结构将不包含在HMPC合同中。
日常养护，包括桥梁的清洁、破损护栏的维修、标志标线等将包含在合同中。
保持桥下河流（指小溪流）的清洁将包含在合同中。
桥梁结构的其他维护工作（包括桥面板的更换、伸缩缝的更换等）将不包含在HMPC合同中。
（5）应急性养护
突发事件包括：
自然灾害（洪水、冰雪、台风、地质灾害等），重大交通事故（公共安全、有毒物质泄漏、公共设施的碰撞损坏等）和其他发生在一、二级公路、桥梁、隧道和沿线附属设施上的造成严重损害，妨碍正常交通，影响功能发挥的事件。
对于HMPC合同，建议由应急中心仍然负责应对以上突发事件，承包商则负责以下的应急性养护工作：
小于50m3的滑坡的处治、修复处治突发事件对道路资产造成的（一定数量内的）损害、护栏的维修已含在日常性养护工作的总价内；路面维修按照承包商的投标单价从暂列金额中支付。
让HMPC合同承包商承担应急性养护工作的目的是，使得承包商保留符合合同性能要求的义务。
3、投标报价组成
尽管具体养护工作的设计和实施都由承包商全权负责，但是HMPC合同的招标工作量比一般施工招标工作量大得多。
首先，路产管理单位必须对合同范围内的道路实际情况有一个全面的了解。
对于大修、中修养护，路产管理单位应该定义合同期间内交工后的质量水平（或标准）。
对于预防性养护，路产管理单位应提供一份详细的工程量清单，作为投标人进行报价及对承包商工作进行计量和支付的依据。
对于应急性养护，虽然数量是无法事先确定的，但是路产管理单位提供预估的数量，以便投标人报出单价（类似于单价合同，根据承包商报出的单价和应予计量的应急性养护的工程数量进行结算）。
当大修、中修养护和预防性养护在招标文件中没有特别要求时，承包商遵守合同要求，很可能需要开展不同种类的工作，包括合同初期的大修、中修养护和小修保养、预防性养护。
各类养护工作的具体养护方式、实施时间点、工程量的确定均留给承包商自行判断，路产管理单位只需给出需要满足的最低标准即可。
这意味着对承包商的能力远不止传统的施工方这么简单。
（1）大修、中修养护的报价，在给出可计量的工程量的同时（施工后应达到招标文件中规定的服务水平），以一个总价的形式提出。
（2）预防性养护的报价，应给出每一种预防性养护的单价，以一个总价的形式提出。
（3）小修保养的报价，以每月总价的形式提出（该项报价适用于整个合同期的每一个月）。
（4）应急性养护的单位报价，应在工程量清单中填写。
每发生一个应急事件，支付一笔应急性养护工程款。
该笔工程款的总价由承包商提出（计算基础是估计的工程量和投标的单价），路产管理单位进行审批。
此外，为了弥补增加的成本指数，还应该设定适用于所有价格和养护工作的价格调整条款。
4、计价方法
计量总原则：
小修以绩效指标控制，大、中修养护以及预防性养护工程以约定的最低标准的实际发生工程量来计量。
应急养护工程以实际发生工程量计量，在招标文件中约定应急工程种类及单价确定方法。
本项目的合同总价将包括：
（1）针对大修和中修养护，对应路段的工作全部完成后以总额的形式进行支付（即不以投入或者分部工程量分别进行支付）。
（2）针对小修保养，将按月分期支付一笔固定金额的资金，如果出现不达标情况的则应扣减相应的罚款。
（3）针对预防性养护，对应路段的工作全部完成后以总额的形式进行支付（即不以投入或者分部工程量分别进行支付）。
（4）针对应急性养护（包括气候应对），以暂列金额的方式进行支付。
（5）如有针对道路安全改造升级，在完成约定的工作后以总额的形式进行支付。
每一单项的具体计量方法和支付方法见下表：
分项
计量
计价方法
大修养护
根据满足合同约定的最低标准的实际工程量来计量
根据其总包价格，工程款的支付跟随可量测产出的实施而发生。
以km为基本单位进行支付，当且仅该km的所有工作都完成时支付（包括标志标线）。
不根据路基、基层、面层等各分部工程量分别进行支付。
中修养护
根据满足合同约定的最低标准的实际工程量来计量
根据其总包价格，工程款的支付跟随可量测的产出的实施而发生，以km为基本单位进行支付，当且仅该km的所有工作都完成时支付（包括标志标线）。
小修保养
不以工程量来计算，但其支付将受是否达到公路服务水平影响
根据其总包价格，从开工日开始，以每月固定金额支付。
预防性养护
根据满足合同约定的最低标准的实际工程量来计量
根据其总包价格，工程款的支付跟随可量测产出的实施而发生。
以km为基本单位进行支付，当且仅该km的所有工作都完成时支付（包括标志标线）。
不根据路基、基层、面层等各分部工程量分别进行支付。
应急性养护
根据实际完成的工程量来计量
应急性养护的单位报价以传统的工程量清单的形式给出。
每发生一个应急事件，支付一笔应急性养护工程款。
该笔工程款的总价由承包商提出（计算基础是估计的工程量和投标的单价），路产单位进行审批。
如果当月的道路服务水平达标，当月的小修保养工程款应全部支付给承包商。
承包商在提交当月支付申请的同时，应根据自己的自检结果（承包商自检系统是必备的），汇报道路服务水平的达标情况。
他的汇报将随后被路产管理单位（或监督咨询方）通过抽检来验证。
如果服务水平不达标，付款将按照合同中约定的规定被扣减。
如果承包商在较长的一段时间内未能达到道路服务水平的低限，则付款甚至可以被全部扣除，合同可以被取消。
合同中应给出计算工程款扣减和扣除的公式。
5、公路养护服务水平的合同控制指标
HMPC项目主要是强调了承包商设计和实施后维护能力，最突出的特点是大部分款项不按照实物工程量计量支付，而是按照OPRC公路合同条款设计绩效给予支付。
HMPC合同模式中有四类绩效，分别为：
（1）管理绩效指标MPM，如报告和数据整理。
（2）耐久（长期、关键）绩效指标DPM，如需要养护干预以纠正的路面质量；表征道路长期耐久性的主要指标包括路面、路基、桥隧构造物和沿线设施四部分内容。
路面检测包括路面破损、平整度、车辙、抗滑性能和结构强度五项指标。
（3）运营绩效指标OPM，如坑槽修补和植被修剪，主要是日常性养护的内容；主要包括保洁、绿化、路肩、排水系统、交安设施等方面进行规定，不同地区同等级公路的运营绩效指标相同，详细规定见下表：
运营绩效指标表
检查
项目
公路等级
检测方法
一级
二级及其他
保洁
每公里直径为10cm的杂物垃圾不多于5处
每公里直径为10cm的杂物垃圾不多于10处
人工观测
绿化
每公里面积为2m2的空白或枯枝不多于5处
每公里面积为4m2的空白或枯枝不多于10处
人工观测
交通工程设施
每公里标线缺损的长度不超过50cm
每公里标线缺损的长度不超过100cm
人工观测
每公里标志损坏或者变形不多于1处
每公里标志损坏或者变形不多于2处
人工观测
排水
系统
每公里边沟、排水沟、截水沟，过路涵淤积不多于1处，损坏不多于1处
每公里边沟、排水沟、截水沟，过路涵淤积不多于2处，损坏不多于2处
人工观测
路肩
每公里损坏长度不超过2m，损坏面积不超过2m2
每公里损坏长度不超过4m，损坏面积不超过4m2
人工观测
边坡
每公里损坏长度不超过2m，损坏面积不超过2m2
每公里损坏长度不超过4m，损坏面积不超过4m2
人工观测
（4）创新绩效IPM，如四新技术应用。
下表包含了纳入HPMC合同绩效的范围。
绩效的具体目标设定，是技术支持咨询方的责任，也是编制招标文件的主要内容之一。
HMPC合同绩效
1.耐久绩效（DPMs）
2.运营绩效（OPMs）
3.管理绩效（MPMs）
4.创新绩效（IPMs）
●路面使用性能PQI
●路面损坏PCI
●路面行驶质量RQI
●路面车辙RDI
●路面抗滑性能SRI
●道路综合性能MQI
注：
按照道路等级和路面类型的不同，耐久绩效的范围有所不同，具体应参照现行标准或根据合同约定执行。
●沥青混凝土路面：
坑槽、裂缝、车辙、沉陷、渗水、跳车等；
●水泥路面：
接缝损坏、剥落、错台；
●桥梁工程：
裂缝、破损、设施缺失、渗水等；
●隧道工程：
渗水、裂缝、衬砌不完整等；
●沿线设施：
交通设施、垃圾、植被、标志、标线、排水、路肩等。
●完成每日/每周/每月检查制度
●按时提交报告
●按时提交路况数据
●提供质量保证的相关资料。
●新材料应用
●新工艺应用
●……
在制定每项绩效的具体目标时，应规定不达标时的相应罚款。
应特别注意罚款的意图是使路网始终保持好的路况，而不是说绩效目标是绝对不可以不达标的。
换言之，罚款不可设定过高，否则将导致投资浪费现象。
由于现有路况数据的准确性有待进一步确认，绩效的具体目标值（或基准值）在开始阶段尚未提出。
技术支持咨询方和监督咨询方有责任更新路况数据，以便于下一阶段设置绩效的具体目标值（或基准值）。
五、HMPC合同成功实施的关键点
1、选择路段成网成片，而不是没有联系的独立路段。
2、合同期内所有养护工作都应包含在一个合同包内，包括大修养护、中修养护、小修保养、预防性养护以及应急性养护。
3、合同期不能少于5年，最佳为7-10年，承包商需要保持长期的道路设施管理和维护，保证了道路服务的高水平和高等级，而不仅仅局限于缺陷责任期内的道路养护（本项目实施周期为2018年-2022年）；
4、路产管理单位给出基本设计方案，明确最少工程量，但承包商对应该开展的具体养护工作负全责。
5、为了让HMPC合同在整个合同期内都对承包商有吸引力，必须保持整个合同期对承包商的经济激励。
可以通过建立财务模型（将大中修养护的利润转移到小修保养中来）的手段来达到该目的。
6、HMPC合同将巨大的风险转移给了承包商。
但转移的风险应该在承包商的能力范围内，且公平合理。
合同中应明确自然灾害、法规变化、交通流量的变化等事件所带来的风险责任划分。
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