我国税制改革进程及方向.docx
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我国税制改革进程及方向
2013北京CBD国际论坛9月6日在京举行。
北京CBD国际论坛作为北京CBD举办的具有最高水准、最广影响力和最强品牌效应的主题活动之一，致力于邀请企业领袖和专家学者集思广益，共同探讨研究全球化背景下，中国与世界经济发展中的焦点问题和未来趋势。
中国社科院财经战略研究院院长高培勇出席论坛并发表演讲，以下是文字实录：
谢谢，中国的经济面临一系列新的变化和挑战，面对新的形势，中国的经济体制肯定要做出新的调整。
其中，作为政府和企业居民之间最紧密的联系纽带，税收制度的调整肯定是相当大的。
对此，我想我们有很深刻的记忆，远的不讲，单讲1994年的税制改革，实际上影响了此后中国20年的经济发展。
目前，中国的税制改革面临哪些问题呢？
我想，下一步该做哪些调整？
大家肯定是积极关注的，我用不到20分钟的时间把有关的问题和大家作一些分享。
我们先来认识一下中国现实的税制状况。
第一张图这是2012年中国税收收入的结构图，如果从税收的名称把它换算成税收收入的份额，我们再看这张图就比较简单了，这张图告诉大家，18个税种中只有5个税种是最重要的。
这18个税种当中只有5个税种是最重要的，5个税种相加占全部税收收入的90%，我的意思是说只要把握了这5个税种的变化，实际上你就能大致把握中国税收制度以及结构的全貌。
第二张图，我们把上面的第一张图稍加整理，按照税种来归类，我们发现如果把它归为流转税、所得税和其它类的话，发现能够纳入到流转税中的占70%以上，两个所得税税种两者合计26%，出乎意外的其它类税种只有4.3%，所以，大家从中特别关注的就是流转税的占比。
第三张图，税收来源的结构，也就是谁把钱交给了税务系统？
尽管我们可以把中国的纳税人结构区分为七大块，但其实其中的六块的性质是一样的，比如这里包括国有企业、集体企业、股份公司、股份合作企业、私营企业、涉外企业，当把这六块求和的时候你会发现来源于企业的税收占比占90.5%，只有9.5%来自于非企业，也就是说来自于居民个人，那么这样的税制结构和世界上通行的税制结构相比具有很大的不同点，最突出的印象就是我们的税制结构不是特别的均衡。
大家看这张图展示的是OECD国家在2009年税收收入及其来源的结构图，从中可以看到流转税的占比占45%左右，除此之外的非流转税占55%左右，这是从税收收入的结构情况来看。
如果把流转税视为是由企业直接缴纳给税务机关的，再加上企业所得税，那么由企业缴纳的税收收入的来源的构成也不过是50%多一些，剩下的就是居民个人所缴纳的，它是一个大致均衡的税制结构。
对比国际通行的税制结构和中国目前的税制结构，我们有什么值得把握、值得关注的？
我只提出三个数字或者说三个比例。
一个比例是70%，请大家特别关注这70%的税收收入是来自于流转税，什么是流转税？
我们把它称之为间接税，什么是间接税？
这就意味着这些税收要融入各种商品和服务的价格当中，我们可以把它称之为价格通道。
第二个数字是90%，这里讲的是我们有90%的税收来源于各类企业的缴纳，而不是来源于居民个人的缴纳，这意味着中国税收收入的来源几乎集中于企业一个出口，我们把它称之为企业出口。
第三个数字是6%，它讲的是中国税收从居民个人口袋里直接拿过来的钱大体只占全部税收收入的6%左右，这也告诉我们，其实中国税收和居民个人之间的对接点是非常狭窄的，我们可以把它称之为（难处个人）。
由此决定中国税收的征管，税务局的工作格局也是非常特殊的，我们由上述三个比例可以把它顺带归结为三条：
一是主征企业税，换言之和税务机关直接打交道的主要是各类企业；二是主征流转税，换言之税务局主要的工作重点是盯住各种流转环节的税收；三是主征现金流税，换言之税务局的工作重心是盯住各种流动当中的税源。
离开了流量那么税务局的工作事业很难深入到存量环节。
那么这样的税收收入格局和税收来源格局究竟有什么问题？
我们说是优劣并存，在目前的条件下，缺点是大于优点的。
我们还是从三个比例来看，比如说70%的税收来源于流转税，意味着什么呢？
意味着政府取得税收这个过程是比较简单、比较具有效率的，因为70%的税收都融入到各种商品价格当中，人们可以在不知不觉当中承担各种税收收入的负担，因此在征收的环节很少遇到麻烦。
但是与此同时，它也具有很大的问题，这个问题主要表现在即便国与国之间的税收总量或宏观税收水平是相同的，但是因为中国的流转税的税制结构占比偏高，换言之意味着中国的税收收入要加入商品和服务价格当中的比例过高，就在现实当中造成国与国之间融入商品和服务价格当中的税收的含量的差异，由税收的含量差异或者税差极容易导致各种商品和服务之间的这种价格的差异，比如大家最近这几年当中在国外采购的热潮，显然是越来越多。
那么表面上我们赚取的是价差，实际上在其中深含的因素是税差，这个税差简单的说是流转税差。
其二，90%的税收来源于企业，这比较适用于中国政府的这种管理格局，我们的管理格局基本上这样的，政府管单位，通过单位管个人，从税务局的角度讲，只要管住了企业就等于管住了中国90%以上的税收来源，这使得税务局的工作变得简单、易行，但是它也有一个天大的麻烦，那就是即便国与国之间的宏观税负水平是相同的，但是具体到中国这样的税制结构，90%以上的税收都压在企业身上，就意味着宏观税负的总量我们虽然不是世界最高的，但是企业所承担的税收的负担水平却可能在世界上是属于前列的。
其三，只有6%的税收收入来源于个人，这意味着中国的税收和个人之间的对接点是非常狭窄的，这使得政府调节居民收入分配的努力几乎陷于难有作为的这样一个阶段。
所以在这样的条件下，我们需要对中国的税收收入结构进行较大的调整，调整的方向其实就是一句话可以概括，那就是增加直接税，减少间接税，增加居民个人的税，减少企业交纳的税。
那么在目前的条件下，实际上这样一轮改革已经开始出现，怎么去减间接税？
目前来讲，中国最大的间接税是三个，增值税、营业税和消费税，而目前能够减的税主要是增值税，其它两种税是不便于提上减税日程的。
为什么这样说？
第一，增值税的块头最大，它占全部税收收入的40%以上，如果在增值税上稍加削减就会极大的影响中国税收收入的格局。
第二，营业税虽然也该减，但是因为营业税的前途已经锁定，那就是实行营改增，在这样的情况下就没有必要对现有的情况进行调整。
第三，消费税，表面上大家说的消费税在中国只是特种消费税，一类是奢侈品，一类是资源能源类产品，而对这类产品减税历来难以达成共识，所以权衡下来，目前能够减的主要是增值税，而营改增恰恰是实施增值税削减的一个最主要的通道。
目前看来，从上海、从北京的情况来讲，我们已经长到了增值税减少各方面的效果。
比如在上海，原来的预期是能够减税120亿，实质的减税结果是减了250亿，北京的情况现在还没有来得及总结和发布，但从上海的角度讲，如果实际的减税效应远大于最初的减税效应的话，这里面是有一些原因的。
其一，能够尝到营改增减税效应的不仅是服务业，而且服务业所涉及的交易对象，它的左邻右舍也因此减税，比如说钢铁业和交通运输业，原来这两者之间的关系是交通运输业给钢铁业提供的是营业税的发票，因为现在交通运输业改交增值税，它给钢铁业提供的发票就是增值税发票，而增值税发票是可以抵扣的，因此不仅仅是服务业减税，钢铁业同时也可以获得减税，或者说和营改增所涉及的企业相关的交易对象也因此享受了减税的优惠。
再比如2009年我们给制造业推出了很大的减税措施那就是增值税转型改革，转型改革说到底就是给制造业增加了一项扣除，但是这项优惠没有同时给予服务业，没有给予营业税，现在缴纳营业税的纳税人转交增值税，因此他就可以享受到这样一种特殊的优惠。
比如说远洋公司，比如说大的航空公司，如果在改交增值税的条件下，它购买飞机、购买远洋货轮，它甚至可以几年不用交纳增值税，这样一来对于营改增所带来的减税效应，目前看来我们还得有比较充分的预估。
连全国的情况都在调整，在去年，国家税务总局局长曾经讲过，如果营改增在全国铺开将减税1000亿，但是今年8月1号当营改增的方案向全国推广的时候，我们现在的预期是将减税1400亿，这是从8月份到12月底的减税效果，如果扩展到全年就可能达到3000亿，这还是在1+6或1+7的范围内实施的营改增，如果全部的服务业都改为交纳增值税，那么它所带来的减税效应可能会超过4000亿甚至5000亿，所以这是一个非常大的涉及到产业结构调整、国家税收制度的一个重要变化。
在间接税减少的同时，显然政府的支出是难以削减的，为此就需要调增直接税，目前调增的对象主要是个人所得税，在分类所得税制条件下，你的所得要分成若干类，一类类的计税。
第二种是征财产税，中国目前的税制结构当中一个最大的缺陷就是我们还没有针对居民个人征收的财产税，没有财产税就意味着在税收负担的分配当中我们还没有把财产作为分配考虑的线索之一，而更多的是把它放在消费上、放在人们的支出上，因此，考虑到中国的经济发展，比如说中国进入到世界第二大经济体，中国的家庭财产总量在急剧扩张，很有必要把财产作为征税的一个因素纳入到我们税制涉及的这种考量当中。
所以征收财产税是一个必然的趋势，而财产税主要是针对居民个人征收的，也就是说征财产税就等于增直接税、居民税，那么这种财产税的征收显然要从房产税的征收入手，由房产税扩展到遗产税和赠与税，但是所有的这些变化，我们讲的是税制结构上的这样一种增减变化，都要求我们税收的管理机制跟着变化。
中国目前的税收管理机制基本上是税务局管单位，单位管个人，换言之在目前的格局条件下，税务局基本上只能收间接税，很难收直接税，基本上只能收单位汇总交纳的税，很难把税收工作的触角延伸到居民个人。
因此在新一轮的税制改革的进程当中，税收征管机制的革命性变化是一个前提条件，但无论如何，这样的变化终归已经发生了。
大家可以看一下十八大报告关于税制改革的描述，只有25个字，“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。
”如果把构建地方税体系作为一个税制改革的入手处，把结构优化、社会公平作为这一轮税制改革的目标的话，我们可以看到发生在中国的新一轮的税制改革的基本方向无非可以作这样的概括，那就是减企业缴纳的税，增居民个人缴纳的税。
未来十年中国税费将大幅增加
税制改革不仅对中国，而且对所有主要国家来说都是一个迫在眉睫的议题——美国政府最近关门背后的原因就是美国民主、共和两党对医疗支付和对富人增税方案存有分歧所致。
中国税费将来必会大幅增加，但谁将为此买单？
能否解决好这一问题对中国非常关键。
和所有国家一样，中国在制定经济战略时也必须要确定能产生预期效果的税制改革方向。
因而，未确定税制改革方向，只依据总体经济动态就贸然制定税制改革政策决定，其结果必然只会是抽象、无成效的，严重时甚至会导致社会动荡。
税制改革、经济发展和社会稳定之间的联系非常精密。
显然，征税不是目的，而仅是为政府支出提供资金的手段。
因而，中国必须面对“政府支出占国内生产总值（GDP）比重将会大幅增加”的基本事实，因其正经历从“发展中国家”过渡到“小康社会”，最终成为“高收入国家”的转型过程。
因为政府支出终究是源于税收，这意味着中国的税费也将不得不大幅增加。
下文将会分析中国未来数十年的平均税率（averagetax）增速将会快于GDP增速的原因。
谁来为这些额外的税费买单必然会极大地影响社会稳定。
因而，讨论税制改革的中短期措施预期效果时，就如“383”改革方案一样，必须要从长远的角度来综合考虑。
事实上，可以直言不讳地说：
如果说中国当前正在进行的反腐败斗争是关乎中国社会稳定的迫在眉睫的问题，那么从中期来说，建立税收制度体系也同等重要。
下图1显示了中国税费大幅将会增加的必然原因，因为中国将成为更发达经济体。
如图所见，对比中国与主要工业国家，中国政府支出占GDP比重远低于发达国家：
中国这一比重仅为25%，不仅远少于德国的45%、日本的41%，而且也远低于通常被视为小政府模式的发达经济体——美国的39%。
因为除极短期外，政府支出必然是源于税收。
也即是说，中国政府支出将大幅增加，因为中国正转型过渡为更发达经济体。
这必然就要求税收相应大幅增加。
图1：
2012年中、德、美、日四国政府支出占GDP比重
试图避免这一实际后果的建议明显自相矛盾，例如同时建议中国降低税收和增加社会保障净支出以刺激居民消费，或者依赖一些必然会造成短期经济动荡的措施——例如地方政府当前就过度依赖土地销售。
许多学者指出，社会支出应是最优先考虑的事，但这同样和税收有直接的关系。
例如，中国现有2.6亿农民工，但其雇主为其支付的缴纳养老保险、工伤保险、失业保险的比例分别仅为14%、24%、8.4%。
鉴于在发达经济体，这些税种的覆盖率基本达100%，中国雇主缴纳的税种覆盖率显然将会大幅增加。
下文将论述个人课税（personaltaxation）。
更重要的是，下图2所示的美国州政府民用支出有助于看清发达经济体的政府支出整体轨迹。
最新数据显示，美国州政府民用支出从1947年占GDP比重的12.3%升至2013年第二季度的30.4%。
美国政府支出占美国经济比重增加，和中国一样，也是由城镇化推进和经济发展——城市基础设施建设和建立社会保障网的支出所拉动的。
图2:
1947-2012年美国州政府民用支出占GDP的比重
下图3举例所示的是中国和美国本世纪的总政府支出——此数据包括军事和民用支出。
可以看出，中国政府支出占GDP比重已从17.1%大幅升至24.9%，但美国政府支出占GDP比重亦同样有所增加——从32.6%升至38.8%。
因而，中国和美国政府支出占GDP比重的差距从15.5%缩小至13.9%。
但中国政府支出占GDP比重仍然远低于发达经济体水平。
本世纪中美两国政府支出占GDP比重
鉴于这些趋势，社会稳定和税收之间的关系显而易见。
如果政府支出不朝着发达经济体水平提高，就不能可能建立适当的医疗和社会保障网。
要是那样的话，社会动荡将不可避免——当缺乏安全感成为普遍现象时，这种不良情绪不仅会影响自身，还将会抑制消费支出。
如果税收增速快于GDP增速，必然会带动政府支出占GDP比重增加，接下来的问题就是谁为这些增加的税收买单。
这必然会成为影响社会稳定和社会公平正义的关键因素。
试图通过权宜之计，比如通过地方政府卖地避免这一根本问题，不仅不会有效解决这一固有的短期问题，而且会产生抬高土地价值和推高住房成本等诸多不良副作用。
回到税制改革如何才能做到满足政府支出必将大幅增加的首要原则，正如被广泛指出的，这必须要从间接课税急剧转变到直接课税——政府支出主要是源于间接课税会增加最不富裕人口的相对税收负担和引发通货膨胀。
中国显示了发展中经济体比发达经济体更依赖间接课税的特征。
举一个极端的例子，印度仅3%的人口支付个人所得税（incometax），而美国的这一数据则为49%。
中国在2011年启动了个人所得税改革，但也仅8%的人口支付个人所得税——勉强高于印度，但远低于发达经济体水平。
从此数据看，很明显，中国直接课税的范围将会大幅扩张。
个人所得税是中国和其他国家直接课税的主要税种，但在美国，其和资本利得税（capitalgainstax）是一个税种，虽然在其他国家，这两个税种是独立的。
然而，中国目前缺乏两种在发达国家理所当然的直接课税税种——一般被称为物业税（propertytax）和遗产税（inheritancetax）。
曾有很多人从中国宏观经济层面讨论过物业税效果。
物业税是包括美国在内的发达经济体的主要地方税种的原因是因为其和个人课税密切相关。
累进物业税实际上是一种财产税。
事实证明，这一税种的效果非常好，而且也很难逃避——百万富翁愿意住在贫民区以逃避支付物业税的数量可以忽略不计。
物业税的收益也非常稳定和容易计算——不象个人所得税，销售税或增值税——因为他们不会随商业周期而急剧波动。
颇为奇怪的是，中国居然没有遗产税这一税种。
因为这一税种缺乏不仅有悖“社会主义”原则，而且甚至有悖理性的“资本主义”原则！
没有国际证据证明，遗产管理总的说来是有效率的——管理家族传承财富是不发达经济体而非发达经济体的典型症状。
因而，从本质上来说，传承世袭累积的大笔财富是一种经济失衡。
比尔-盖茨（BillGates）和沃伦-巴菲特（WarrenBuffet）捐出他们99%的财富可能是一个极端的例子，但也要注意到房产税（estatetax）。
在美国，房产价值超过525万美的房产税率为40%。
中国在做直接课税的关键决定时一定要按原则办事。
美国税收制度给人一种难以逃税感觉的原因之一就是其高效的采集系统，但这依赖于两个关键的原则：
首先，美国公民必须缴税，不管他们住在哪个国家；第二，如果他们试图靠放弃美国国籍来逃税，他们就必须支付“退出国籍税（放弃国籍税）”。
鉴于美国税收采集系统的高效性，建议中国也效仿美国的这些原则。
与复杂的个人课税相比，对企业课税的原则很简单。
统计数据显示，经济增长主要是由投资拉动的。
对企业课税的设计应该秉承这样的原则：
如果企业将利润用于投资，就应课以较低的税率；如果企业用利润支付如红利等的支出，则应课以较高的税率。
当然，上述框架太大，可能不会这次就被引入三中全会或者将来的一系列会议——但这代表中国未来很长一段时间内将要全面推进的一系列税制改革。
然而，这代表中国税制改革的大方向。
如果三中全会能通过物业税和遗产税等政策，这意味着中国的税收制度迈向了接近发达经济体的第一步。
这些措施与中国税制改革的大方向一致，并非背道而驰。
但与其他国家所做的粗略比较已经表明，中国制定任何合理的税收政策必须是基于事实，而非神话。
·以发达经济体标准看，中国税费并不高，反而非常之低。
因而，过去一段时间发生的政府支出增加不是偶发事件，相反这一过程还只是刚刚开始，并且还将继续。
·“大市场，小政府”的口号完全是误导性的。
中国政府支出规模不会缩小，反而会大幅增加，因为中国正迈向发达经济体。
三中全会的作用是在合理的基础上继续推进税制改革进程——这就要全面理解“中国未来很长一段时间内的平均税率增速将会远快于GDP增速”这句话所蕴含的现实意义。
（本文作者介绍：
前英国伦敦经济与商业政策署署长，现为中国人民大学重阳金融研究院高级研究员。
）
中国税制改革的成就与问题
文章来源：
中国网发布时间：
2014-01-13责任编辑：
蔚力
作者：
舒小林，中央财经大学国民经济学博士，贵州财经大学副教授，研究方向：
制度经济学、旅游经济。
摘要：
本章回顾了十六届三中全会以来我国税制改革过程的重大措施和取得的辉煌成就，结合中国经济体制改革的目标模式，在健全的税收法制保障下，提出了实现税收收入稳定的最低目标，迈向国民经济的可持续发展、社会公平和环境优美的最高目标，充分发挥税收的资源配置、收入分配、宏观调控三大职能，改革税制调控中税负、分税制、税收结构和依法治税等问题的思路与措施。
关键词：
税收制度税负税收结构依法治税
十六届三中全会以来，按照科学发展观的要求，围绕完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的目标，遵循“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，稳步推进税制改革，全面取消农业税，统一了内外资企业税收制度，全面实行消费型增值税，调整完善个人所得税、消费税和资源税等税收制度，开展了个人住房房产税改革试点，进一步完善了适应社会主义市场经济需要的税政统一、结构优化、公平合理、调控有力的政府财政税收体系，初步建立起适应社会主义市场经济体制要求和符合公共财税运行规律的税收体制。
诚然，十年改革取得了一定成就，然而据美国《福布斯》杂志推出的榜单显示，2011年中国内地的“税负痛苦指数”居全球第二，这也是继2009年中国内地首次排名第二位后，再次位列该名次。
而中国近来房地产“加名税”和“月饼税”等税收问题，也引发了公众对我国税收制度的讨论。
虽然“税收痛苦指数”这一指标不尽准确，但对我国当期的税制改革无疑具有一定的借鉴意义。
当前税制改革仍需在总体框架、资源配置与宏观调控、收入分配与调节、法制建设以及政府职能与市场分工等方面进行改革完善。
十八大报告提出要加快改革财税体制，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。
为此，本章试图通过对中国最近10年税制改革历程的回顾和对当前税制改革做出基本判断，对新时期的税制改革进行展望。
第一节税收体制十年改革与发展进程
中华人民共和国成立60多年来，随着我国政治、经济形势的发展，税收制度的建立与发展经历了一个十分曲折的过程。
从总体上来看，我国税制改革大体上经历了三个时期、五次重大改革。
经过1994年以来的大规模税制改革和调整，到2003年，符合社会主义市场经济体制要求的税收制度在我国初步建立，但仍需要逐步改革和完善。
2003年，十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称“《决定》”），明确了要“稳步推进税收改革”。
《决定》确定了八个方面的改革内容：
“改革出口退税制度；统一各类企业税收制度；增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围；完善消费税，适当扩大税基；改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制；实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费；在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权；创造条件逐步实现城乡税制统一。
”这标志着进入21世纪之后我国新一轮税制改革的开始，以完善社会主义市场经济体制的要求。
可以说2003年以来我国税制改革取得了突破性的进展，相关部门按照《决定》提出的“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，积极稳妥地推进税制改革，建立健全税收政策扶持体系，加强宏观调控，加快税收法制建设步伐，充分发挥税收职能作用，促进了税收收入持续快速增长和经济社会的协调发展。
一税制改革主要内容
（一）基于经济结构调整的各种改革
随着我国改革开放，到2003年，我国经济发展水平和经济结构已经发生巨大变化，以工业和建筑业为主的第二产业产值占GDP比重不断提高，“三农”问题、资源与环境等经济和社会发展瓶颈不断凸显。
为此，《决定》确定了“建立促进经济社会可持续发展的机制”的目标和任务，这要求税制改革要不断促进经济结构调整，增强经济社会发展的可持续性。
2003年以后，我国基于经济结构调整不断推进各种税制改革。
2004年6月30日，财政部、国家税务总局下发了《关于取消烟叶外的农业特产税的通知》。
2005年12月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议决定，自2006年1月1日起，废止1958年6月3日第一届全国人民代表大会常务委员会第96次会议通过的《中华人民共和国农业税条例》。
从公元前594年春秋时期鲁国实施“初税亩”，到2006年我国全面废止《农业税条例》，这标志着在我国历史上实行了2600年的“皇粮国税”——农业税退出了历史舞台。
2006年4月1日起，调整我国现行消费税的税目、税率及相关政策。
这次政策调整是1994年税制改革以来对消费税最大规模的一次调整，更进一步增强了消费税的消费引导作用。
2009年1月1日起，修订后的《中华人民共和国增值税暂行条例》《中华人民共和国消费税暂行条例》和《中华人民共和国营业税暂行条例》开始实施。
由此，我国增值税实现了由生产型向消费型的重大改革，进一步适应了经济社会发展的需要。
截至2012年12月1日，中国目前税制改革的“重头戏”——营业税改征增值税正式扩大至天津市、浙江省、湖北省和宁波市，中国“营改增”试点省、市已达12个，“营改增”促进了企业设备更新改造受二、三产业融合发展。
除上述重大改革措施外，近年来我们还在经济结构调整方面相继出台其他多项改革举措。
主要有改革出口退税机制，较大幅度地调整高耗能、高污染和资源性产品出口退税政策，促进外贸产品结构优化和增长方式的转变；对耕地占用税暂行条例和城镇土地使用税暂行条例进行修订，强化了对土地资源利用的税收调节作用；颁布并实施烟叶税条例，
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