一级土地开发参考文献1.docx

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一级土地开发参考文献1

一级土地开发参考文献

（内部资料）

一、土地开发的概念

土地开发的概念

所谓一级土地开发，是指在土地出让前，对土地进行整理投资开发的过程。

具体来说，就是按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标的要求，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。

土地一级开发是土地出让前的运作方式，开发的主体应是当地政府或由当地政府指定的土地开发企业，而土地一级开发的结果是要使“生地”成为“熟地”，达到出让的标准。

在大多数城市主要是由政府来操作，也有政府委托企业来做，政府负责管理和监督，或者由国有企业或事业单位性质的土地储备机构来做。

土地市场是土地及地上建筑物和其它附着物作为商品进行交换的总和。

土地市场也称为地产市场。

我国土地市场有三种运行模式：

一级市场即政府出让市场，是指政府有偿、有限期的出让土地使用权的市场市场；

二级市场是指土地的使用权转让市场；

三级市场是指用地单位土地使用权的有偿转让。

二、土地开发整理工作流程

一、申请立项

土地开发整理项目承担人在论证基础上，提交土地开发整理可行性研究报告，内容包括：

是否符合《土地开发整理规划》、年度计划；土地开发的自然资源，社会经济条件，土地利用，基础设施等情况；土地开发限制因素分析和适宜性评价；开发规划方案与建设内容；投资估算及资金渠道；土地开发后利用方式；效益分析；组织实施措施等。

土地开发项目，还要提出开发用地申请。

 二、审查核实

县国土局对申报资料进行审查，并到实地核实有关情况，指导开发整理项目承担人在土地利用现状图上绘出项目区，对符合要求的，则填写开发整理项目呈报表，报县政府，再根据规定，对需上报的逐级上报。

土地开发项目，符合要求的，可先行按规定报批开发用地手续。

 三、批准立项

 根据申报项目的面积、资金筹措方式等不同，分为国家、省级、市级、县级批准立项。

 四、项目规划设计、投资计划与预算建议

 根据批准项目建设与投资控制规模、新增耕地率等编制（中央承担的项目由国土部土地整理中心编制，地方承担的项目由省国土部门编制）。

  五、项目实施

 制定实施方案（要包括权属问题）、公告，同时对质量、进度等进行监督。

 六、竣工验收

 项目承担人竣工后要写出自查报告及初验申请交初验部门，初验合格的由初验部门写出申请交终验部门，终验合格的，颁发验收合格证或下发批准文件。

 七、成果管理

 按有关规定对权属、地类等进行划分、登记，对开发整理的土地及时加以利用。

 八、项目运行管理及评价

 写出项目运行管理情况及评价报告，将资料整理归档。

三、地整理项目的招标工作是什么流程，如何备案，需要写什么样的表格、备案资料需要做哪些内容

（一）招标项目备案（当日）：

招标人到综合招投标交易中心领取并填写《招标申请表》，并将项目审批、土地、规划、资金证明、工程担保、施工图审核等前期手续报招投标管理办公室和行政主管部门核准或备案。

（二）招标人自行招标或招标代理合同备案（当日）。

（三）招标公告备案（当日）：

招标人或委托代理机构发布招标公告或发出邀请书，招标公告经招投标管理办公室和行政主管部门备案后，由综合招投标交易中心在指定媒介统一发布。

（四）招标文件备案（3个工作日）：

招标人或委托代理机构依法编制招标文件后提交招投标管理办公室和行政主管部门备案。

（五）受理交易登记（当日）：

招标人提交招标备案登记表，综合招投标交易中心安排开标、评标日程。

（六）投标报名（5个工作日）：

公开招标的项目，投标人必须按招标公告的要求，携带全部相关证件到综合招投标交易中心报名，由行政监督部门、综合招投标交易中心和招标人（或招标代理机构）共同对投标单位所报资料进行审查。

（七）投标人资格预审：

招标人需要对潜在投标人进行资格预审的，应当在招标公告或者招标邀请书中载明预审条件、预审方法和获取预审文件的途径，由招标人在综合招投标交易中心组织资格预审。

（八）在综合招投标交易中心发售招标文件和相关资料，组织投标人现场勘察，并对相关问题作出说明。

（九）组建评标委员会：

由招标人提交评标专家抽取申请表、合格投标人明细表报招投标管理办公室和行政监督部门备案，并在其现场监督下，从市综合性评标专家库或省综合性评标专家库中随机抽取专家名单，组建评标委员会，负责相关招标项目的评标工作。

评标委员会的组建应当在综合招投标交易中心进行。

（十）开标、评标、提交评标报告：

投标人在规定截标时间前递交投标文件并签到。

招标人在行政主管部门的监督下按程序组织开标、评标。

评标委员会完成评标后，应当向招标人提出由评标委员会全体成员共同签字的书面评标报告，推荐前3名合格的中标候选人，并标明排名顺序。

（十一）定标：

招标人应当在开标之日起7日内，根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。

招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。

招标人应当按排名顺序从中标候选人中选择中标人。

中标候选人除因排名顺序被自然淘汰，或者放弃权利外，凡无法定淘汰情形者，招标人不得将其淘汰。

（十二）中标公示：

招标人提交定标报告经行政主管部门备案后，将中标结果在各地招标投标网公示，公示期不得少于3日。

法律、法规另有规定的，从其规定。

（十三）发出中标通知书、签订合同：

公示期内没有异议或异议不成立的，招标人经相关行政监督部门和招投标管理办公室备案后向中标人发出中标通知书，同时通知未中标人，并在30日内按照招标文件和中标人的投标文件与中标人订立书面合同。

招标人应当在签订合同之日起15日内将合同报招投标管理办公室和行政主管部门备案。

招标人和投标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。

中标人不得将中标项目转让他人，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。

四、土地一级开发流程

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土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。

房地产开发商拿土地盖房子属于二级开发。

土地一级市场是指发行市场，二级市场是交易市场。

五、土地一级开发项目的流程

一．土地储备开发项目的要求

土地一级开发项目必须符合市政府的社会发展计划、城市总体规划、土地利用总体规划、年度土地利用计划、年度土地供应计划（国有土地不受年度土地利用计划的制约）及土地储备开发计划。

二．土地一级开发的程序

（一）原土地所有者或使用者在征得区县和乡镇政府或上级主管部门得同意后向市国土局提出土地一级开发申请。

（二）市国土局受理申请并进行土地开发项目预审。

（三）通过土地预审的项目，根据项目的性质，委托市、区县土地储备机构负责组织编制土地储备开发实施方案，开发实施方案主要包括：

待储备开发地块的范围、土地面积、控规条件、地上物状况、储备开发成本、土地收益、开发计划、实施方式等。

（四）编制了开发实施方案的项目上由市国土局会同市发展改革、规划、建设、交通、环保等部门参加的联审会，通过会审，对建设项目土地一级开发的实施方案中土地、产业政策、城市规划、建设资质、交通及环保等条件提出原则意见。

（五）通过联审会的项目确定土地开发主体

1、土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。

其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。

以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。

2、通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。

招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。

通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议

（六）土地储备开发实施单位向市规划部门办理规划意见，向市国土部门办理用地手续，向市发展和改革委员会办理核准手续，涉及交通、园林、文物、环保和市政专业部门的，应按照有关规定办理相应手续

（七）如果开发项目涉及新增集体土地办理农用地征收、农转用手续或存量国有建设用地收回国有土地使用权的，土地储备开发实施单位依法办理相关手续，并获得市人民政府的批准。

（八）在取得市人民政府的批准文件后由土地储备开发实施单位到相关委办局办理征地、拆迁、市政基础设施建设等相关手续。

组织实施征地、拆迁和市政基础设施建设。

危改、文保、绿隔等项目需按规定承担回迁房建设。

（九）组织验收

建设项目的土地一级开发完成后由市国土局组织相关委办局进行验收，验收审核的内容：

1、审核土地一级开发成本

2、组织验收土地开发程度是否达到合同的要求

3、根据委托合同支付相应土地开发费或管理费

4、纳入市土地储备库

六、创新土地一级开发模式的思考

企业介入工业地产从概念上讲属于工业地产的一级开发，目前在全国范围内企业介入政府工业用地一级开发的案例为数不多，且大都处于探索和尝试中，所以进一步探索工业地产开发新模式，打破传统一级开发模式的局限性，选择适合项目需求的新模式是推动项目建设的关键，现就类似的项目提出如下思考，以为各公司项目发展决策提供参考。

一、关于项目自身及公司定位问题

1、项目定位：

联合土地一级开发

“政府主导、统一规划、市场化运作”模式，本质上政府控制土地储备计划和土地出让计划，充分利用社会力量实施土地一级开发，实现当地政府以及创新土地一级开发模式的思考企业双赢，这是我们项目的基本定位。

也是对外的统一口径，所开展的工作完全受政府委托，具有完全的合法性和公信力。

2、公司定位：

以一级开发为依托，提升到土地运营商和资源整合商高度

虽然项目定位于与政府联营的土地一级开发，但传统的政企联合一级土地开发对企业有很大的约束，存在利润点单一、回收周期长、不可控制性大等特点，故从公司发展角度和整体项目建设角度上，我们必须将工作定位提升到土地一级运营，与政府实际的合作模式和项目建设盈亏风险，决定了公司必须以运营商或整合商为定位，应该灵活运用一级开发权，而绝非实际的投资商，控制一级投资范围和额度，注重工作重心，分解转移服务内容，减低风险，灵活运用土地一级开发权，创造土地运营的附加值，实现产出投入比最大，这才是浙商新城项目的创新之处。

七、探究土地一级开发招标实践中的问题

我国的土地一级开发是伴随着土地储备制度的发展而产生的。

经过十多年的实践,土地储备已成为我国城市土地管理的一项基本制度,它大大提高了政府对土地市场的调控能力,促进了我国城市各项事业的快速发展。

虽然各地土地储备的模式有所不同,但总体上都可分为收购、储备、供应三个环节,其中储备环节包括两个阶段——开发和储备。

这里的“开发”实际上是指土地一级开发。

因此,可以说土地一级开发是伴随着土地储备制度的产生而产生的,逐渐从房地产综合开发中分离出来,成为一个独立的工作过程,并在整个房地产开发流程中占有十分重要的地位。

所谓土地一级开发,是按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划,对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地,由政府统一组织进行征地、农转用、拆迁、市政基础设施和社会公共配套设施建设,最终实现“三通一平”（通水、通电、通路、平整土地）、“五通一平”（通水、通电、通路、通气、通讯、平整土地）或“七通一平”（通水、通电、通路、通邮、通讯、通暖气、通天燃气或煤气、平整土地）等,按期达到土地出让标准的土地开发行为。

简单说就是“生地”或“毛地”变成“熟地”的过程。

一、土地一级开发招标的产生

随着土地市场的日益繁荣,土地一级开发越来越受到各级政府和开发商的关注。

自2003年北京市引入社会资金介入土地一级开发市场以来,由土地一级开发而形成的二级土地市场供应量越来越大,以2006年为例,由土地储备中心、授权一级开发企业共同完成的土地一级开发量约600公顷,占到2006年土地供应总量的60%。

在2006年下半年北京市正式启动土地一级开发公开招标工作之前,北京市土地一级开发工作主要由两类主体承担:

一是北京市区县土地储备中心,这类主体承担了约70%的北京市土地一级开发任务,但是单纯依靠政府部门做土地一级开发存在开发速度慢、资金无保障的问题。

二是授权企业,自2003年以来,北京市陆续引进了许多房地产开发企业进入土地一级开发工作,但是这类不透明的“委托”,往往造成开发商在一级土地开发同时为二级市场拿地“留后手”。

2005年9月,北京国土资源局出台了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（试行）。

2006年5月,《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》出台,明确规定:

“除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发之外,其他土地一级开发项目通过公开招标方式确定项目承担主体。

”这是全国第一个推出的土地一级开发招标管理办法,也是第一个通过市场竞争模式确定土地一级开发实施主体的地方法规。

二、实施土地一级开发招标的意义

实施土地一级开发招标是北京市一项十分重要而又有深远意义的土地政策。

主要表现在以下几个方面:

1、有利于规范土地一级开发行为,确保有计划地供应土地实施土地一级开发招标,可以更好地规范土地储备和一级开发行为,更好地实施城市总体规划和土地利用总体规划,确保有计划地供应土地制度的实现。

2、有利于政府对土地资源的宏观调控

实施土地一级开发招标,可以高速度、高质量地推进政府土地储备,逐步建立土地供应数据库,有利于政府对土地资源的宏观调控和土地供应市场的正确引导。

3、有利于提高土地一级开发质量,控制土地一级开发成本

通过招标方式确定一级开发主体,使每个想要得到土地的开发公司都需要以市场为依据充分论证、精确计算、合理设计,并在开发过程中严格控制成本、提高质量,否则就拿不到土地一级开发权或不能得到预计的利润。

4、有利于房地产市场从源头上更加透明化、专业化。

实施土地一级开发招标,打破了由政府以不公开的形式指定或委托开发商负责实施的局面,土地一级开发驶入市场透明化运作轨道,能避免暗箱操作,减少腐败的发生。

三、西埠头项目土地一级开发招标操作方法

在2006年11月至2007年1月间,由市土地储备中心组织、项目所在的土地储备分中心具体实施完成了四个土地一级开发项目的招标试点工作,共涉及土地面积约90公顷。

目前,招标是北京市确定土地一级开发主体的主要方式之一。

下面,笔者结合海淀区大西山风景旅游区西埠头项目（以下简称西埠头项目）土地一级开发招标的实例,介绍北京市土地一级开发招标操作方法。

西埠头项目是北京市土地一级开发招标的试点项目,是继石景山区南宫住宅小区和门头沟新城子地区21-28号用地之后第三个通过公开招标方式确定主体的土地一级开发项目。

此前,北京的土地一级开发项目是由政府授权储备机构和企业进行。

土地一级开发招标将使土地一级市场与二级市场彻底分开,以保证土地供应市场的公正性。

这项工作的实施及运作主要有以下三个方面:

1、控制土地一级开发成本

西埠头项目招标前,市土地储备中心和市国土局对其实施方案进行了严格审查,其中主要是对一级开发成本的审核。

市国土局还组织召开了北京市土地一级开发招标试点项目实施方案专家审查会,对含西埠头在内的第一批四个土地一级开发招标试点项目实施方案进行了综合评议。

各委办局及社会专家对土地一级开发招标项目实施方案中的征地、拆迁、大市政配套建设等重点问题进行了综合评议,确定了土地一级开发地块的成本控制幅度。

对土地一级开发招标试点项目实施方案的评议,目的是有效控制土地一级开发项目的预计成本,以确保土地一级开发招标项目工作的顺利开展。

2、有计划供应土地

与以往授权项目由市国土局发放一级开发批复不同,经过招标确定主体的项目,由中标人与招标人签订《一级开发委托协议》,其中明确了项目完成的时限和分中心进行开发过程监管的具体措施,从而有效的掌握开发进度,并能够与土地储备开发计划和供应计划相衔接,确保有计划供地。

3、选择有实力的开发企业

首先,开发企业的实力体现在投标报价上,合理范围内较低水平的取值能够反映出企业对项目较强的运作能力和较高的管理水平。

其次,土地一级开发工作主要包括征地、拆迁和市政建设三大项,每项工作都需要投入大量资金,因此资金实力是进行土地一级开发的基础。

第三,是一级开发工作需要取得原土地方的支持。

如果没有土地方的支持,征地的合理标准和完成的时限都很难保障;同时对于农民的拆迁,如果没有乡镇和集体经济组织的支持,也很难进行。

第四,科学合理的工作实施方案是项目稳步推进的保证。

八、关于土地一级开发招标实践过程中相关问题的思考

北京市土地一级开发招标工作从2006年开始,仅一年多的时间,仍处于探索阶段,还需要进行大量的实践与创新。

目前土地一级开发招标的具体实践过程中还存在一些问题,需要进一步解决;同时也还存在一些笔者认为应引起注意的问题。

具体情况如下:

1、一级开发招标过程中存在的突出问题

（1）、前期基础数据和补偿标准粗线条与一级开发成本精确控制之间的矛盾

第一,在招标前无法取得测算项目土地一级开发成本所需基础资料的准确数据。

主要有两点原因:

（一）规划用地面积尚未确定。

一级开发招标前实施方案的编制依据普遍为控制性详细规划,其仅能够达到明确项目四至和估算用地面积的程度。

待经过道路定线、普测直至钉桩工作完成后取得的规划意见书中,其中的准确用地面积往往与控规的数字存在较大差异,造成测算征地、拆迁的基础数据不准确。

（二）前期手续办理不够度。

例如拆迁,一方面在取得拆迁停办公示前入户调查法理依据不足,导致不能入户调查取得第一手材料;另一方面,所有投标单位一拨一拨地入户调查也不现实。

因无法实现入户调查,因而无法取得户数、面积、新旧程度、容积率等评估数据,拆迁成本测算只能采取估算取得。

又如市政基础设施建设费用的测算,由于尚未取得各专业公司的市政咨询方案,工程量不明确,建设费用也只能靠估算取得。

第二,一级开发建设与建筑工程建设不同,一般建筑工程均有预算定额等取费标准体系,底价设定及投标报价测算简单易行。

而一级开发则不同,成本项中很多无具体量化标准,而且实际操作不定因素很多,需要双方协商确定,预测与实际有太多出入,包括征地费、拆迁费、市政建设接口费等。

以上两方面的原因造成招标前,土地一级开发成本不可能准确测算。

在这种情况下,中标价与成本实际发生额之间的差额如何调整,存在技术上的处理困难,如果差额过大,造成一级开发公司的亏损压力,从而影响开发进度。

（2）、审批手续办理时限粗线条与一级开发进度严密控制之间的矛盾

对土地一级开发工作进度进行严密控制,从而确保实现政府有计划地供应“熟地”,是一级开发工作通过招标方式确定开发主体的主要目的之一。

但是,目前一级开发项目的进展情况并不尽如人意。

究其原因,除部分开发企业自身问题之外,主要原因在于通过招标方式取得土地一级开发主体后,在各项手续的办理上并没有得到相应的节省;同时,例如征地审批权限调整造成的征地手续办理时限的不确定等方面的问题,致使一级开发工作缺乏效率。

2、解决问题的思路

在以往由土地储备机构为主体或直接授权企业做一级开发的时候,以上问题并不突出。

正是由于要通过招标的方式择优确定开发主体,有关管理部门必须在招标前统筹考虑好要做哪些工作、要达到哪些标准,而怎样做、采取哪些手段保障做好是投标单位要考虑的问题。

笔者认为,着力解决上文提到的两个突出问题是推进一级开发招标工作的关键性问题。

笔者提出以下解决思路:

（1）、管理部门调整工作流程,提高办事效率。

土地一级开发招标后,各项审批手续的办理并没有得到简化,使一级开发的模式缺乏工作效率,也间接导致了二级开发商的成本增加。

改变这种状况,需要土地开发相关各管理部门能够充分协调相互配合,简化程序、提高效率、调整工作流程;将相应工作提前到招标前进行,以适应土地一级开发招标工作的新要求,为开发商创造更加轻松的开发环境。

建议调整至招标前的工作内容包括:

（一）定线、钉桩和市政综合方案,以掌握准确测算项目一级开发成本所需的基础数据。

（二）与原土地方就征地补偿和拆迁安置问题进行协商,征求国土和建设等主管部门同意后,就征地和拆迁补偿标准签订书面意向协议。

通过招标确定的一级开发单位按照以上约定的标准进行征地拆迁。

（三）拆迁调查。

主要依靠原土地方提供住户拆迁和地上物拆迁的情况。

有条件的,可提前进行入户调查。

由于招标前尚未确定开发主体,以上工作以土地储备机构组织实施为宜。

同时,还应注意前期取得的基础数据和测算标准的时效性。

目前,一级开发招标前需进行实施方案专家会、市四委联席会以及招标方案报批等几个阶段的审核,所需的时间较长。

其间前期工作获得的珍贵数据很可能发生变化。

例如,正常的宅基地审批,造成拆迁量增加。

再如二级市场中房价的明显上涨会使原土地方的预期收益上升,要求征地补偿标准升高。

笔者认为,招标前应优化审批程序,缩短审批时间。

（2）、充分调动原土地方积极性,推进一级开发。

一级开发的顺利进行是与原土地方的积极配合分不开的。

因为如果没有原土地方的支持,征地、拆迁的合理标准以及相应工作的完成时限都很难得以保障。

可以说,如果得不到土地方的配合,一级开发工作举步维艰。

如何充分调动原土地方积极性,是推进一级开发的重要问题。

笔者认为,解决问题的关键在于我们是否能够站在原土地方的角度考虑其自身利益,我们是否设计了能为其提供后续发展的补偿模式。

在目前政策允许的框架内,笔者认为可以采取两种方式实现原土地方的发展后劲,以此提高其配合政府一级开发的积极性,推进一级开发工作。

（一）、采取实物补偿。

打破货币补偿的固有模式,采取实物补偿方式。

在项目入市交易时,设定好物业返还条件;二级开发商完成项目建设后,返还一定面积物业给原土地方进行经营,获取长期收益并为安置劳动力提供条件。

（二）、进行二次补偿。

除了一级开发过程中的补偿以外,在项目入市交易后时,发生增值收益的,应按一定比例返还给原土地方。

九、一级开发招标后续工作应注意的环节

中标人是一级开发工作的具体实施单位。

笔者认为,可以从过程监管和验收两个环节进一步规范其一级开发行为,从而实现有效控制开发成本和开发进度,保证开发质量。

1、过程监管

一级开发过程监管主要目的是控制成本、控制开发进度以及开发质量。

监管什么、如何监管、监管深度是管理部门必须明确的问题。

例如监管深度问题:

监管过细,会牵扯储备机构过多精力,陷入原来直接运作模式;监管过粗,又达不到监管目标,失去政府监管职能。

笔者认为,应该按照抓大放小的原则对一级开发单位进行监管,即储备机构紧紧控制关键环节,对于一些次要环节,要放开,由一级开发单位把握。

为了达到这一目的,在实践中可以采取如下几种措施:

（1）、实行重大事项或重要环节审核制度

主要包括对征地方案、拆迁方案、大市政建设方案等审核

（2）、定期报表制度

报表包括一级开发进度报表、资金使用情况报表、手续办理情况报表等。

利用定期报表制度来检查进度、资金的使用、手续办理的情况等。

（3）、进度对比制度

通过对实际运作进度与一级开发单位投标承诺进度进行对比分析,监督开发进度。

（4）、备案制度

要求一级开发公司及时提交合同、支付款项凭证、手续办理批复等文件资料给储备机构备案。

应该说明的是,备案并不意味着储备机构认可合同或支付合理合法性,合同签订、费用支付最后要经审计部门审计确认。

2、验收环节