国外水污染治理对策及对北京的启示.docx
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国外水污染治理对策及对北京的启示
国外水污染治理对策及对北京的启示
水污染问题已经发展成为全球性的环境问题，联合国环境规划署全球环境监测系统（GEMS）提供的数据显示，许多国家地表水质量差，且呈日益恶化趋势，特别是流经大城市和工业中心区的河流污染状况尤其严重。
水污染成为城市发展的重要症结，水污染的治理和防控关系到城市的可持续发展。
北京作为特大型缺水城市，随着城市经济社会快速发展、人民生活水平不断提高、城市规模不断扩大，工农业生产和居民生活产生的污染种类繁多，水环境的污染负荷不断加大，水资源遭受了不同程度的污染，造成生态系统的退化和生物多样性的减少。
由于水源水质的恶化，水污染处理成本增加，致使生活、工业和农业用水的供水成本增加。
自20世纪80年代以来，由于连续干旱，北京水资源供需矛盾日益突出，而水污染更加剧了水资源短缺的局势，水环境问题已经成为备受关注的民生问题，成为制约首都生态文明建设的重要因素。
一北京市水污染现状
（一）水污染发展过程
从北京经济社会发展与水污染各有关数据的增长趋势分析，大致可将北京市水污染划分为以下几个阶段。
第一阶段：
1949～1958年，水环境可以自净。
新中国成立初期，经济渐渐恢复，城镇人口年均约250万人，工业总产值年均约13亿元，所排放的污水量年均0.8亿吨，对水环境没有明显影响。
第二阶段：
1959～1969年，局部水体污染。
城镇人口年均约430万人，年均工业总产值54.6亿元，所排放的污水量年均约为3.03亿吨，局部水体受到污染。
第三阶段：
1970～1981年，水污染增加。
社会经济快速发展，城镇人口年均约450万人，年均工业总产值为150亿元，年均污水量约6亿吨，水污染现象不断增加。
第四阶段：
1982～1990年，水污染普遍。
城市建设和工业生产高速发展，城镇人口年均约587万人（常住人口年均为1014万人），生产总产值年均约为310亿元，其中工业总产值年均达到150亿元，年均污水量达到7.2亿吨，水污染普遍，治理污染形势迫在眉睫。
第五阶段：
1991～2000年，水污染加剧。
经济实现“三、二、一”产业发展布局，全市常住人口年均为1205万人，生产总产值年均约为1693亿元，其中工业为528亿元，年均污水量达到12.1亿吨，水污染体现为非点源污染。
第六阶段：
2001～2014年，水污染形势严重。
大力发展科技型、服务型、文化型和开放型等四类首都经济，全市常住人口年均为1751万人，其中，2014年北京市常住人口为2151.6万人，地区生产总值年均约为15142亿元，其中工业为3022亿元，年均污水量达到13.4亿吨，水体污染物来源和类型复杂。
（二）水污染基本情况
针对城市快速发展带来的水环境问题，北京市相继出台了一系列政策措施，加大水资源保护力度，加快污水处理设施建设，加强河湖水环境维护管理，有效改善了水环境，但城市下游河道水污染严重局面尚未根本扭转。
按水功能区划分标准，2014年全市地表水42%河段达标，83.8%的水库蓄水量达标，68%的湖泊面积达标；主要污染指标为生化需氧量、化学需氧量、氨氮、总磷等，污染类型属有机污染型。
平原区52%面积的地下水符合Ⅲ类水质标准；平原区浅层地下水水质超标（超地下水水质Ⅲ类标准）面积3058km2，主要超标指标为总硬度、铁、锰、氟化物、氨氮、硝酸盐氨；深层地下水水质超标面积761km2，主要超标指标为氨氮、氟化物、锰、铁等[1]。
结合北京市水污染特征，按照污染源的来源和类型，分别对河流排污口、工业污水、垃圾填埋堆放场、农业污染源、禽畜养殖业污染源进行分析。
1.河流排污口
北京市的污水管网日臻完善，各社会单位的大部分工业污水和生活污水，或经过内部处理后通过管网直接排入河道，或经过市政管网进入污水处理厂集中处理后排入河道沟渠。
随着经济快速发展，人口快速增长，污水排放量大幅增加，排水设施建设落后于城市发展的问题逐步凸显，现有污水处理设施难以满足城市快速发展。
一方面，由于部分地区规划污水处理厂尚未建成，全市还有2307个排污口向河道直排污水，其中包括一部分单位和企业产生的污水不经任何处理就非法直排；另一方面，由于部分地区城市建设超规划预期，污水量持续增加，污水处理设施能力严重不足，导致污水直排入河或溢流入河的情况时有发生。
北京市地表河网成为污水的主要消纳场所，各水系已遭受到不同程度的污染，严重影响河道水环境。
特别是2008年前已基本还清的清河、凉水河等河道，近年来再次出现水环境恶化问题。
2.工业污水
各类化工企业污水的最终排放大部分达到国家三级排放标准，但达标排放并不意味绝对安全，污水进入水体后，对地表水环境、大气环境乃至地下水环境仍然具有潜在的危险性。
另外，污水在城市排污管网流动的过程中，具有一定程度的漏失，污水长期漏失也会对土壤和浅层地下水造成污染。
根据2014年环境统计年报，北京市全年工业废水排放量9174万吨，占全市废水排放量的6.1%。
工业废水中化学需氧量（COD）排放量6050吨，占全市的3.38%；氨氮排放量328吨，占全市的1.73%。
随着经济发展方式转变，工业污水治理取得了阶段性成果，但这些工业类型污水的污染物浓度极高，对人体健康和生态环境具有严重危害，也应引起政府管理部门的足够重视。
3.垃圾填埋堆放场
随着北京市经济的高速增长，居民生活水平不断提高，城市生活垃圾的产量逐年攀升。
资料表明，近年来北京市的垃圾产生量约以每年300万吨的速度不断增加，垃圾积存量近4000万吨，其中生活垃圾占总垃圾量的53%，北京市已处于垃圾填埋堆放场的包围中。
如此大的垃圾量导致水土气遭受到不同程度的污染，已对北京市的发展造成一定程度的影响。
截至2014年，全市共有垃圾处理设施23座。
其中生活垃圾填埋场12座，堆肥厂7座，生活垃圾焚烧厂4座[2]。
尽管北京市垃圾无害化处理技术和处理水平在不断提高，但新增人口及城市发展所带来的垃圾增量压力加剧，历史形成的非正规垃圾填埋场对环境的污染影响在短时间内难以消除，污染程度反而还有加大的趋势，进而威胁地下水饮用水源地安全。
4.农业污染源
北京作为一个水资源十分缺乏的城市，同样面临着严峻的农业面源污染形势。
统计数据表明，北京市农业的化肥和农药施用量大大高于国际平均水平和全国平均水平，成为地下水污染源，对地下水水质构成威胁。
截至2014年，北京市农作物播种面积共有20万公顷，化肥的总施用折纯量为11.6万吨，氮磷钾肥为6.64万吨[3]。
根据2014年环境统计年报，北京市全年农业化学需氧量（COD）排放量72201吨，占全市的42.76%；氨氮排放量4243吨，占全市的22.39%。
由此可见，农业生产活动产生的面源污染物已成为北京水环境污染负荷的主要来源之一。
5.禽畜养殖业污染源
畜禽养殖过程中产生的污水，含有大量致病细菌和有机质，排入沟渠、河流造成地表水污染，渗透到地下很难降解并造成地下水污染；清洁水体（如自然降雨、上游流水等）与养殖场的粪便等废弃物发生接触，使清洁水体受到污染。
更不容忽视的是，大量的畜禽粪便归田后，在降雨和地表径流的作用下，营养成分流失造成地表水或地下水的面状污染。
畜禽养殖场已成为北京市水环境的一个重要污染源。
截至2014年，全市牛等大牲畜存栏20.32万头；猪存栏179.6万头，出栏305.76万头；羊存栏68.35万只，出栏68.67万只；鸡鸭等家禽存栏2544.58万只[4]。
二北京市水污染治理现状
2004年水务局成立之后，全市水务实现一体化管理，这促进了水污染治理工作的进程。
治河先治污，北京市把还清水质作为河湖治理的目标，以举办奥运会为契机，坚持以减量化、无害化和循环利用作为水环境治理的基本方针，实行综合治理，河湖整治、污水管网、污水处理厂建设同步实施。
（一）源头治污
通过源头控制，污染物总量减排工作取得一定成效，在水源区构筑“生态修复、生态治理、生态保护”三道防线，大力开展生态清洁小流域建设，提升水源涵养能力，改善生态水环境，确保水源安全。
（二）末端治理
加强末端治理，排水与再生水设施建设得到较快发展，在全国率先启动污水处理厂升级改造，实现了污水处理从削减污染物向污水资源化的转变。
到2014年底，全市已建成污水处理厂50座，日污水处理能力增加到425万立方米，污水处理率为86%。
其中，中心城污水处理率97%，郊区污水处理率为66%。
（三）生态治河
加大河湖环境用水供水量和水循环工程，重点做好城市河湖水华防治工作，积极推进永定河、北运河、潮白河三大流域综合治理，恢复河道生态功能。
（四）加强管理
完善水环境日常和应急管理制度，加大对污染城市河湖行为的执法监督力度，实行最严格水资源管理制度，将水功能区限制纳污等“三条红线”相关指标纳入政府绩效考核。
三国外水污染治理的对策梳理
（一）美国
美国自20世纪70年代以来，水污染加剧，严重的水污染促使美国联邦政府于1972年制定了《清洁水法》，并以此为核心建立了法规标准体系。
为了达到《清洁水法》原先制定的目标，联邦政府制定了每次为期4～5年的环境保护战略规划，并提出了主要的防止措施和保护手段。
在流域治理上，美国1933年通过了《田纳西河流域管理局法》的规定，田纳西河流域管理局（TennesseeValleyAuthority，TVA）统筹兼顾，负责田纳西河流域的综合规划、开发与管理。
在区域治理方面，美国与加拿大在1972年共同签署了《大湖区管理协议》，规定了两国政府在大湖区的污染治理和保护方面的权利、责任、义务，为解决包括伊利湖在内的五大湖区的环境污染、维护该地区的生态平衡提供了政策依据及管理办法。
另外，美国也制定了鼓励公众参与和政府信息公开方面的法律，强调公众参与公共决策的重要性。
其中具有代表性和示范意义的是美国的《信息自由法》以及2003年环保署制定的《公众参与政策》。
美国流域水环境采用一种“集成-分散”式的管理模式。
此模式既可以发挥部门与地区的自主性，又不失全流域的统筹与综合管理。
美国的流域委员会是由流域内各州州长、内务部成员及其代理人组成，人数不多，但权力很大。
美国水环境管理手段主要分为经济管理手段和技术管理手段两类。
其中，经济管理手段主要以创建市场、责任制度、财政等手段为主导；技术管理手段主要有水体功能与水质标准，水体监测、评价与报告，基于日最大负荷的总量控制，点源国家污染物排放消除系统和许可证计划，非点源污染控制计划，疏浚或填方许可证计划等。
（二）英国
英国在1963年颁布了《水资源法》，后又于1973年通过制定基本的《水法》及专项法律来完善水法体系。
在泰晤士河流域治理上，根据《公共健康法》、《防污染法案》（1968年）、《污染控制法》等的法律法规，各工厂的废水需自行处理，符合一定的水质标准后才能排入泰晤士河中。
英国是以“环境-经济-水环境-投资-效益”为一体化的环境决策模型。
在流域层面实施的是以流域为单元的综合性集中管理，在较大的河流上都设有流域委员会、水务局或水公司。
英国环境部下设水务局，水务局下面有西北水务公司和泰晤士河水务公司等10个分公司。
这些水务公司是对河流进行统一规划与管理的权力性机构，有权提出水污染控制政策法令、标准，有权控制污染排放，在经济上也有独立性。
英国采取“使用者支付”和“污染者付费”的经济管理手段。
明确指出“资源定价至少应该包含（水）产品和服务的机会成本，包括资本差别、运行维护成本以及环境成本”，并且后来逐渐认为除了污染防止成本以外，排污者还应该承担污染损害成本。
（三）德国
德国目前实行的是1996年修订的《水资源管理法》，该法律关于水资源管理和保护的规定详尽到了具体技术细节，它对城镇和企业的取水、水处理、用水和废水排放标准都有明确的规定。
德国自1970年以来，与法国、荷兰、瑞士和卢森堡草拟了三个国际条约，确定了向莱茵河排放污染的标准。
德国成立了专门的流域管理机构，加强流域沿岸地区的合作，共同承担污染治理责任，该机构确立了流域水环境保护的原则。
经济调节是德国保护和治理水环境的重要手段。
其主要经济手段包括：
规定自来水价格、征收生态税和污水排放费，以及对私营污水处理企业减税等。
德国境内有多条跨境流域，与邻国合作也是德国进行水污染治理的手段。
（四）法国
法国议会于1964年相继通过了《水法》《水域分类、管理和污染控制法》。
《水法》于1992年进行较大的修改，形成了新的体制、机制，推动了各级政府对水污染的防治。
近年来，法国政府制定了《2010～2013年国家水保护行动计划》，旨在原有基础上进一步摸清更新法国水资源现状，加强水污染的防护和治理。
此外，对跨境流域的治理也通过了《莱茵河2020计划》，实现莱茵河可持续发展计划。
法国的流域水环境管理实行的是“综合-分权”管理，各流域都有一个流域委员会和水理事会，前者代表地方政府而不是中央政府，旨在促进流域内各机构履行其作用和职责，而后者在执行流域委员会决定的同时，还对中央政府负责，从事各项具体技术工作。
实行“水务会议”制度，由专属流域机构、政府、流域内拥有土地的集体和居民及其他代表接“三三制”参加。
法国采取多项行政管理手段加强水资源保护和水污染治理，在所有人口超过2000人的城镇均建立污水处理厂，目前城市污水处理覆盖率已经达到98%。
要求所有城镇在2015年前必须建立符合欧盟标准的污水处理系统。
与此同时，也采取了征收水污染税等的经济管理手段。
（五）欧盟
作为欧洲联合治水环境的领导者，欧盟在1970年即开始制定保护水源和河流的政策，当时主要通过立法来保护水质，并集中力量制定水质标准。
2000年10月23日，欧盟议会和理事会正式批准通过《水框架指令2000/60/EC》（简称《水框架指令》）。
欧盟《水框架指令》将环境管理、环境规划、环境标准和环境监测纳入一个体系，实现了广义环境管理的有机统一。
欧盟为促进公众参与包括水资源管理在内的环境管理，制定了一系列政策。
其中，《奥尔胡斯协定》（2001年）对公共参与做了明确界定，为公众参与环境管理确立了三项基本权利；《关于公众获得环境信息的指导方针》（2005年），对公众的权利、管理机构的责任、公共信息服务的方式等进行了具体的规定。
（六）日本
1970年，日本颁布实施了《水质污染防治法》；1993年11月，《环境保护法》制定出台；1994年12月，内阁会议制定了环境基本计划，指出了长期的、综合性的环境行政路线。
除了在法律法规上对水污染行为进行约束管理之外，日本政府还采取一系列措施保证水环境安全，防治水污染。
第一，制订环境标准并加强监测。
标准具体包括：
BOD、COD、DO等环境标准，湖泊总氮和总磷环境标准，含汞底质和含PCB底质暂行消除标准，国家排水标准等。
在污染源较集中的水域，还制定了较国标更严格的追加标准。
加强公共水域水质和排水水质监测，工厂和其他单位必须遵守排水标准，并按要求上报污染情况。
第二，实施排水总量控制。
对人口和产业集中的区域，以及向大范围封闭性水域（湖泊、内湾、内海）排放大量生活污水或产业污水的地区，引入了排水总量控制制度。
第三，建立无过失赔偿责任制度。
事业单位因生产活动排放有害物质，造成了危害健康的灾害时，应负赔偿责任。
四国外水污染治理的经验总结
随着全球经济发展和人口持续增长，水环境承受的压力日益加大。
由于发展阶段的差异，发达国家已经结束了经济的高增长期，近些年来对水污染治理进行了大量探索。
在长期治理过程中，积累了一系列行之有效的经验，政策界和学术界的广泛参与和积极互动，确立了水污染治理的若干新理念、新路径和新方法。
（1）构建了一套完整的法律法规体系。
发达国家和区域性组织已构建了一套完整的法律法规体系。
纵向上，从国家层面到区域、流域层面都已分别制定法律法规；横向上，针对水污染治理的实际需求，从技术层面、管理层面、社会公众参与层面制定了各类技术标准、经济政策、行政管理政策等规章制度，形成了完善的法律法规体系。
完善的法律法规体系一方面指导水污染治理工作的开展，另一方面约束水污染行为的扩张。
（2）形成了不同的管理模式。
基本可分为以美国为代表的“集成-分散”式和以英国为代表的“一体化统筹”式。
“集成”体现在由统一的流域水环境管理部门进行政策、法规与标准的指定，以及流域水资源开发利用与水环境保护部门所涉及的各部门与地区间的协调。
“分散”则表现为各部门、地区按分工职责与区域对水资源、水环境分别进行管理。
而“一体化统筹”是指在较大的河流上都设有流域委员会、水务局或水公司，统一流域水资源的规划和水利工程的建设与管理，直至供水到用户，然后进行污水回收与处理，形成一条龙的水管理服务体系。
（3）采取了综合治理的管理手段。
各个国家或区域性组织通过多年的实践经验，综合运用了财政、税收等经济管理手段，水质监测、污染总量控制等技术管理手段和流域综合管理、制定战略计划等行政管理手段开展水污染治理工作。
五对北京的启示
从水污染治理的定义来看，“治理”已经被赋予更深层次的内涵。
有文献指出，“水环境可持续管理”和“水资源综合管理”等概念主导的“水管理”（WaterManagement）时代已经结束，取而代之的是“水治理”（WaterGovernance）理念。
水资源具有多方面的服务功能，既是生命之源，又是生产之要，更是生态之基。
面临水污染的巨大压力，各国从多个不同层面积极寻求因应之策，包括法律法规的制定与完善、行政执法力度的强化、管理模式和管理手段的转变、公众参与力度的加强等。
经多年实践证明，这些措施在改善水环境方面取得了显著成效。
因此，对各国水污染治理经验进行分析之后，探究治污经验，可对北京市水污染治理工作及水务改革发展有所启示。
（一）应完善法律体系和标准规范
北京市在水污染治理的法律层面上，需要完善水法规配套体系，加快立法进程，适时推行排污权交易，保证水污染治理规划依法有序进行，力求以立法突破带动水环境治理的顺利开展。
一方面尽快推进排污权交易的实施方案研究。
北京市已出台《北京市水环境区域补偿办法》，跨区县界水体断面水质超标，排放区县对下游水环境污染实行资金补偿。
可以此为基础，推进排污权交易的各项工作。
另一方面梳理整合规范标准。
在对现行有效规范标准进行系统梳理的基础上，重点加快水质水量监测、污泥无害化处理处置等规范标准的制定、修订和整合。
形成覆盖面广、支撑有力的城镇水务规范标准体系。
为水环境治理工作提供坚强有力的法制体系保障。
（二）强化行政执法和处罚力度
提高依法控污能力，实现行政执法全覆盖。
行政执法部门不仅要对已获得《水污染物排污许可证》《城市排水许可证》的单位或企业进行监督管理，还有责任和义务对未注册企业非法排污进行对口监督执法，彻底解决职责不清、协调不力的问题。
建立重大水事违法案件挂牌督办制度，发生一起，查处一起，实现全社会排污管控无空白，使遵纪守法者受到保护，违纪者无处生存。
北京市目前在治理水污染方面可遵照的法律有2002年修订的《水法》、《中华人民共和国水污染防治法》（2008年）、《北京市水污染防治条例》（2010年）等。
但北京市在水污染治理中存在着违法不究、执法力度不够等问题，使得河道连年污染、水环境恶化等问题始终无法彻底得到解决。
因此，北京市在未来修订违反水污染治理法律法规时要着重执行力度和处罚力度的完善。
（三）优化管理模式和管理手段
北京市必须根据本市地理环境条件、水资源特点、行政管理体制现状及其未来发展趋势、经济社会发展状况等各种因素，探索建立具有自身特色的水环境管理模式，在兼顾效率与公平的前提下，改进水环境管理，促进水资源的可持续利用。
管理手段上，发达国家综合运用经济、公众参与等手段进行水污染治理和水资源管理。
北京市近些年在治理中虽也采用了各种方法和手段，但收效还需进一步提高。
一般来说，各国在水环境治理中，多数都经历了从行政命令之类的规制手段向以价格、税收、信贷等经济手段为主导的历程转变。
也从结果确定、见效较快，但往往不够灵活，监督成本高迈向治理效率高、专业化运行、市场化运行的思维方式。
鉴于此，北京市可在治理水污染中因地制宜地运用经济管理手段。
使用合理的税收、融资和引进外资，从而开辟更广阔的资金来源，减轻政府负担。
例如应研究适合北京市的水污染物排放权交易模式。
北京市现有的环境交易所主要是针对二氧化硫、化学需氧量等主要污染物和二氧化碳等温室气体的排放量所进行的交易。
因此可以借鉴大气污染物的排放权交易，适时推出水污染权排放交易。
（四）增强公众参与和科普宣传力度
在公众参与层面，不仅要提高公众环境意识，健全公众举报制度和公众听证制度，而且要依法保护公众的环境知情权，北京市可建立相应的微博、微信等，与市民互动，普及治污条例，随时分享水污染治理方面的新进展，鼓励市民举报非法排污现象，从而提升水污染治理的效率。
掌握信息的政府机构应免费向公众提供相关信息。
在制定流域水资源规划和水污染防治规划时征询公众意见，注重公众参与建设项目的战略环境评价，引导绿色生产和绿色消费。
应加大爱水护水宣传、科普力度。
保护水环境不仅是政府和部门的责任，也是每个公民应尽的义务。
应通过媒体、展览、讲座、免费发放宣传册等形式，普及水环境知识和法律法规，宣传河道水体功能区的划分原则、功能要求、保护要求和现状水质情况；营造“维护良好水环境人人有责，享受优美水环境人人有份”“我奉献、我享受”“爱水护水、从我做起”的舆论氛围；让宣传进学校、进社区、进农家乐，提高市民的水环境忧患意识，增强法制观念，落实水环境保护行动；充分调动企事业单位、土地开发企业、社会团体、新闻媒体和志愿者的积极性，共同参与水环境监督和检查，推进水环境保护，共享水环境治理成果。
-全文完-
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