细说农民土地产权.docx

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细说农民土地产权

细说农民土地产权

（上）2010年11月23日星期二09:

01李昌平：

细说农民土地产权

关于土地制度改革的讨论，已经非常多了。

本文期待跳出简单的私有、国有、集体所有的话语，引发一些更深入、更具建设性的讨论。

一，土改以来的土地产权变迁

土改以来的土地制度变迁，大体上分为如下几个阶段：

第一个阶段，是1946年——1949年老解放区的“革命土改”。

这个时期的土改的目标是实现农民的“土地所有权”，土改的目的除促进解放区生产发展外，更重要的是巩固解放区共产党政治基础，团结一切力量应对即将爆发的内战。

这个时期的土改，不是完全平均分配土地，地主、富农、军属（包括抗日有功的国民党军人）可以分得比普通农民更多的土地（在“煮夹生饭”时有所调整）。

这个时期的土改，给农民的土地私有权仅仅是土地农用的私有权，土地不能休耕或撂荒（包括自己花钱买来的土地），否则会被收回。

农地所有者要向国家缴纳定额“农业税（实物）”。

我们可以将这个时期的土地制度简单表述为：

“土地非农用国家所有，土地农用农民家庭所有（非平均）－农业税”；

第二阶段，是1949年——1952年解放后“建设土改”。

这个时期的土改是“实现耕者有其田”。

和上个阶段的土改没有太大的差别，主要的差别是土地在一定区域内均分。

我们可以将这个时期的土地制度简单表述为：

“土地非农用国家所有，土地农用村民家庭（份额）所有－农业税”；

第三个阶段是1953年——1957年的互助、合作化运动，土地农用实行“集体所有制”。

这个时期的农地所有者不仅要缴纳定额的农业税，所有“剩余”农产品只能由国家“统购统销”。

此外，农民还有承担国家工程的义务劳动。

我们可以将这个时期的土地制度简单表述为：

“土地非农用国家所有，土地农用权社（组）民集体所有，社（组）经营使用－（农业税+统购统销+义务工）”；

第四阶段是1958——1961年，农村土地实行“公社所有制”。

公社既是基本的生产和核算单元，公社还是最基层的政府。

生产是完全按照国家计划进行的，“一平二调”是这个时期土地制度的最基本特征。

我们可以将这个时期的土地制度简单的表述为：

“土地国家所有，公社（计划）经营使用－（农业税+统购统销+集体提留＋义务工）”；

第五阶段是1961——1978年，农村土地实行“三级所有，队为基础”的制度。

这个时期的土地制度是“三年自然灾害”饿死人后，对公社体制做出的修正，生产队成为最基本的生产和核算单元。

我们可以将这个时期的土地制度简单的表述为：

“土地国家所有，大队（计划）使用，小队责任经营－（农业税+统购统销+集体提留＋义务工）”；

第六阶段是1978——1982年，农村土地实行“三级所有，队为基础”下的家庭联产承包责任制度。

这个时期的土地制度只是将“小队责任经营”改变为“家庭责任经营”了，更进一步增加了对农民的激励。

我们可以将这个时期的土地制度简单的表述为：

“土地国家所有，大队（计划）使用，‘生产队经营+家庭联产责任承包’－（农业税+定购任务+集体提留+义务工）”；

第七阶段是1983——1997年，农村土地实行“国家所有，村（社）有偿佃用和农户包干经营”的制度。

这个时期的制度较过去有了根本性的改变，公社体制解体了，家庭成为自主生产和核算的基本单元，生产资料和剩余产品逐步依赖市场交换。

我们可以将这个时期的土地制度简单的表述为：

“国家所有，‘村社佃用+农户包干经营’－（货币化农业税+弹性定购任务+村提留+义务工）”；

第八阶段是1998——2003年，农村土地大体上实行“国家所有，农户有偿佃用”的制度。

这个时期实行“增人不增地，减人不减地”的长期承包制度，倡导村社提留并入农业税附加税，村社实际上作为“佃用”国家农地的主体资格被取消了。

这个时期的制度改变具有“革命性”的意义，是消灭“土地集体所有制”的开始。

我们可以将这个时期的全国多数地方的土地制度简单的表述为“国家所有，农户永佃－（新农业税+一事一议）”；

第九阶段是2004——，农村土地实行“国家所有，农户永佃”下的补贴粮食生产制度。

这个时期农业税取消，国家给粮食生产者给予一定的补贴，农户可以将“承包土地”转让、抵押、继承等，宪法规定的“土地农民集体所有制”基本终结。

我们可以将这个时期的土地制度简单的表述为：

“国家所有，家庭永佃+粮食补贴”；

在这个过程中的1978——1988年，这是中国土地制度变迁过程中，最特殊的阶段，对中国经济发展影响最大、最深远的阶段。

在这个阶段，国家在坚持“农地农用权国有，村社经营、村民承包”的农地制度的同时，破天荒的准许农民集体自主利用“基本农地”之外的土地，兴办非农业。

“基本农地”之外的土地的非农用收益全部归村（社）民集体或用于企业积累（为什么会这样，将在另文探讨）。

这个十年，是农民非农业和乡镇企业、社队企业飞速发展的十年，造就了乡镇企业的半壁河山，珠三角和长三角等经济区的迅速崛起，也造就了华西、南街、大寨、刘庄等一大批“明星村”和类似于河北大午集团的农牧企业的崛起。

这个十年，奠定了农村经济多种所有制并存的格局，也形成了多种经营方式并存的格局。

土地非农用权“下放”给农民集体，虽然谈不上政府“明确”的政策安排，但这种无意识的“默许”，对后来的经济发展和改革的深化，起到了无与伦比的作用。

但1988年后，国家完全收回了土地非农用的权利，连自留地、宅基地和荒地的非农用权利也收归国有了。

纵观我国农村土地制度50多年变迁的过程，我们不难发现：

土改后，直至1978年，是“虚化家庭所有权，实化集体经营权，强化国家所有权”的过程——国家资本主义工业化发展战略下的制度变迁；1978年以来，是“实化家庭使用权，虚化集体所有权，强化国家所有权”的过程——城市化优先、外资优先、私有化优先发展战略下的制度变迁；1978——1988年的土地非农用权“下放”给农民集体，只是在“特殊时期”犯的一个“特殊错误”——是公社失败和国有企业低效、农民主导发展权的情况下，政府无奈而无为的“自然变迁”结果。

二，障碍土地制度讨论的几个模糊的“老概念”

近些年来，土地制度的讨论很难达成共识。

一个重要的原因是讨论者对一些“老概念”没有达成“新共识”。

第一，土改给农民的“私有产权”到底是什么样的产权？

在多数人看来，50年前后的土改给了农民土地私有产权——实现了土地的私人所有制。

现在，很多人倡导土地私有化，就是主张恢复50年前后的土地制度——给农民家庭完全的私有产权。

其实，土改给农民的是不完全的土地产权，只限于“耕者有其田”。

耕者有其田的含义主要有：

农民的土地所有权只是农业生产者的土地农用所有权，当土地用于非农业时，耕者无权处置；农民可以买卖或转让土地，但转让、买卖的只是土地农用权，而不包含土地非农用权，并且明确规定不得休耕或撂荒。

国家保留了土地除用于农业的使用权及其经营、转租、买卖外的其他权利（温铁军先生在《中国农村基本经济制度研究》中有过比较详细的论述，这里无需重复）。

应该说，贵州省1984年以来的土地农用制度和土改时的土地制度是基本一样的，没有任何证据证明贵州的土地制度优越其他省的土地制度。

第二，土地国家所有权与农民集体所有权、农户所有权的区别是什么？

关于土地的所有权（处置权、经营权、使用权、收益权等），常见的有国家所有权、集体所有权、农户所有权，虽然都是“土地所有权”，但差别是非常大的。

土地的国家所有权——国有制，既包括土地的农业功能所有权，也包括土地的非农业功能所有权；土地的农民集体所有权——集体所有制，虽然存在了50年，绝大多数时候实际上所包含的内容只是：

土地农用使用权及其收益权——村提留（公益金、公积金和管理费）。

但只有1978年——1988年是个例外，农民集体可以自主将村社土地用于兴办乡镇企业等非农业。

土地的农户所有权——私有制，如果从1947年算起，到1955年结束，不到8年的时间，实际上包含的内容也是十分有限的。

一是农用（主要是种植业和养殖业）的使用、经营权；二是使用、经营权在村社内部的买卖、有偿转让权和继承权，但有一段时间国家保留了出租的权利。

应该说，我国只有短暂的时间实行过真正意义上的“土地集体所有制”，从来就没有实行过真正意义上的“完全土地私人所有制”。

我们在使用土地国有制、集体所有制和农户私有制这些概念时，是要特别慎重的，否则会造成交流的困境。

所以，我建议主张“土地私有或集体所有”的人，应该要特别说明“土地私有或集体所有”的具体内涵和实现“土地私有或集体所有”的具体方式，避免引起不必要的误会。

第三，农户的土地产权、农民集体的土地产权、国家的土地产权的核心价值各是什么？

纵观50多年的土地制度变迁，农户、农民集体、国家三者的土地产权的核心价值是在不断变化之中的。

农户的土地产权：

在52年前表现为农地的使用（经营）权（－农业税）及其转让权或买卖权的收益权；在53—55年表现为农地的有限股份权；在56－78年表现为合作社或公社成员权（口粮、教育等）；在78－82年表现为农地的“份额承包经营权—（定额农业税费＋统购统销＋义务工）”；在83－97年表现为农地的“份额承包经营权－（定额农业税费＋定额征购任务＋义务工）”或有限的转包权及其收益权；在1998－2003年，粮食定购任务基本取消，部分地区税费改革，农户地权表现为农地的“份额承包权－定额农业税”或有限的转包权及其收益权；2004年后，土地承包30年不变，农业税取消，粮食直接补贴，农户地权表现为农地的“份额永佃权＋粮食补贴”及其有限的转让权、租赁权、继承权的收益权。

农（村）民集体的土地产权：

村（社）民集体土地产权是1952年后的互助合作运动才出现的。

在1953——1955年表现为互助组或合作社对社员土地使用权股权化的经营权及其收益权；在1956－1978年表现为合作社或人民公社对农地的“大队使用权＋小队生产经营权及其收益权”；在1978－1982年表现为“大队使用和发包权及其收益权”；1983－1997年表现为“大队使用和发包代理权及其收益权”；1998－2003年表现为“一事一议”代理权；2004年后集体土地权利消失。

1978——1988年的农民集体土地产权，还表现为“土地非农用”的全部收益权，这个时期，是农民集体经济和乡镇企业高速发展和农民福利稳步增长的阶段。

国家的土地产权：

国家在主要的时间段内都是真正的“处置权人”和“收益权人”，国家是土地的真正产权主体。

建国50多年来，国家只有在公社后期和80年代前中期的大约10年时间内，向农民集体让度过土地非农用产权，其余40多年时间没有向农户和农民集体让度过土地的非农用权利。

国家占有土地非农用级差地租的绝对权利。

在土地的农用权方面，52年以前，国家向农户出让的是使用权及其转让、继承、买卖权，却禁止农地休耕和撂荒，但农民必须缴纳定额地租（农业税），国家的农地产权体现为“定额地租”。

53－55年，国家向互助组和合作社出让的是农地使用权及其经营权，对农户出让的使用权则弱化为集体组织成员（股）权和宅基地、自留地的使用权。

但农民集体必须向国家缴纳定额地租（农业税）和将全部剩余农产品出售给国家，国家的农地产权扩大为“定额租和任务粮”。

56－82年，国家向农民集体出让农地使用权及其经营权，农户的土地权利只剩下宅基地和自留地的使用权。

农民集体必须按照国家计划组织生产、消费，且承担无偿劳务，国家的农地产权扩大为“定额地租＋劳务＋工农产品剪刀差”。

83－2002年，国家恢复了52年前给农民的大部分土地农用权利（使用权及其转让、转包等），但弱化了农民集体的使用权及其经营权，国家的农地产权为“定额地租＋附加费＋劳务＋粮食定购任务”。

2003年后，国家无偿向农户出让农地农用的使用权，并且还给予粮食生产的农地补贴，而农民集体的土地权利基本散失。

这时国家的农地产权表现为负值“—粮食补贴”，国家作为农地产权主体的收益是“粮食安全保障权”。

值得指出的是，在国家正规农村土地制度之外，全国各地一直都有些特例存在。

而真正有研究价值的正是这些特例。

如：

2005年，广东省立法保障“农民集体土地可以直接进入土地市场”；2004年，吉林四平梨树，承包地可以在资金合作社抵押。

1982年以来，全国没有搞家庭承包的，像华西村、大寨、南街村一样坚持集体所有制和集体经济的还有近2000多个村子。

一个普遍的现象是：

只要是挤压土地“国家所有权利”，扩大农民集体土地权利的地方，农民集体都会获得比较好的发展！

第四，公社制度下的土地社队集体所有制，与现在的土地村（社）农民集体所有制，到底是不是一回事？

现在，说到土地村（社）民集体所有，人们很自然的会想到公社时期的社队集体所有制，以为就是一回事，总是习惯性的将二者混为一谈。

其实，现在的土地村（社）民集体所有制和公社时期的土地社队集体所有制是有根本差别的。

在人民公社“三级所有，队为基础”的制度下，生产队是一个生产管理和核算单位，生产队这个单元是严格按照公社的生产计划组织生产，一部分生产产品以实物租的形式交给国家，一部分生产产品按劳分配和按人分配给小队成员，“剩余产品”由国家统购统销。

在公社时期，土地是“三级所有”，三级中的一级是公社，公社又是政府，公社政府实际代表的是国家，所以，“三级所有制”实际是国家所有前提下的社队生产经营，而现在的“村（社）民集体所有”是民有民营。

公社时期的土地集体所有制和后公社时期的土地集体所有制，具体说来有以下不同：

一是主体不同。

公社时期的所有者主体是公社，公社既是政府也是经济组织，是政社合一的特殊主体。

所谓的“三级所有，队为基础”，是公社所有，以队为单位组织生产和核算。

严格意义上讲，土地根本不是集体所有，而是“国家所有，大队有偿使用，小队按照农业生产责任目标（农业税＋统购统销＋义务工）经营”。

现在的土地村（社）民集体所有制，所有者主体是行政村或自然村（村民小组）或单独核算的生产经营主体（村民或成员）。

二是所有者权利不同。

公社时期的集体所有者权利，主要是获取交足“定额农业税＋统购统销任务”后的剩余农产品；后公社时期，集体所有者获得土地经营权利或土地发包收益，但已经逐步被国家权利“侵蚀”为“空壳”了。

三是产权收益的分配原则不一样。

公社时期，集体的土地权利收益分配的原则是“按劳分配和按人口分配相结合”；后公社时期，集体的土地权利收益分配原则是“共同共有（如公共设施）”、“成员份有（如农地、自留地分配或农地经营收益分配）”和“按户占有（宅基地）”的统一。

四是产权实现方式不一样。

公社时期，国家实行高度的计划经济，土地集体产权实现方式是严格按照计划指令实现；后公社时期，国家逐步实行市场经济体制，土地集体产权的实现方式应该由村组农民民主决策。

经营方式自主选择：

或分田到户或农户永佃或集体发包或小组责任经营或股份经营或分工分业专业化经营或出租等等；分配方式自主选择：

或“共同共有”或“成员份有”或“按户份有”等等，但可惜的是，2003年出台的《土地承包法》是破坏和阻碍农民依据《宪法》实现其土地产权的法律，强化了“土地国家所有”，《宪法》规定的土地“集体所有”名存实亡；实际上《承包法》也宣告了“村民自治”的名存实亡。

应该说，现阶段，扩大农民的土地权利，就是要真正落实“土地村（社）民集体所有制”；而虚化“土地村（社）民集体所有权”，实际上有利于强化土地国家所有权，这对保护农民的土地权利是非常不利的。

第五，土地村（社）民集体所有制和集体经济、集体经济和公有经济，到底是不是一回事？

很多人一说到土地村（社）民集体所有制，就给土地集体所有制扣上“集体经济”的帽子，说“集体经济”是左的产物，是历史证明了的、彻底失败的公有制经济。

所以得出结论，土地集体所有制一定要消灭，似乎不容再讨论了。

这里先不讨论“集体经济”好不好，我想说：

现在，土地村（社）民“集体所有制”与村（社）“集体经济”不是一回事。

土地村（社）民“集体所有制”是一个物权概念，“集体所有”是和国家所有、家庭所有、个人所有相对应的。

“集体经济”是一个经营方式和性质的概念。

二者不是一个层面的概念。

如，天安门是国家所有的，天安门等不等于有国制经济呢？

家具是家庭的，家具等于家庭所有制经济？

手表是个人所有的，手表等于个人所有制经济？

土地是集体所有的，土地等于集体所有制经济？

当天安门成为生产经营要素时，天安门既可以为国有制经济所用，又可以为股份制经济所用，也可以为私人经济所用；同样，家庭的家具或个人的手表或集体的土地，既可以成为国有经济的要素，又可以成为集体经济的要素，也可以成为私营经济的要素。

只有在人民公社时期，在高度计划的、只有公有制经济的制度环境里，土地集体所有制与集体经济、集体经济与公有制经济才表现出高度一致性。

现在，在中国60多万个行政村和数百万个自然村（社），只有在南街村、华西村、将军村、大寨村等2000多个村子，土地才是村（社）集体经济的生产经营要素。

所以，应该说，全国只有极少数的村（社）还在坚持土地村（社）民集体所有制与集体经济的统一；而绝大大多数地方是集体所有，个人（责任）经营；未来或许是个人持有（股份）、集体经营或股份合作经营。

长期生活在农村的人已经很少用“集体经济”这个词了，即使在南街村、华西村、大寨村也多用“集团”或“公司”这个词。

因为，人民公社时期（计划经济时）的集体经济（公有经济）和今天（市场经济时）的集体经济（民有经济）已经有很大的不同了。

如前所述：

第一，所有权和经营权分离了；第二，所有制结构多元化了；第三，计划生产经营改为市场化经营了；第四，分配方式多元化了；第五，经营方式由大锅饭改为责任制了。

今天“集体经济”，是民有经济的一部分，应该算是非公有经济，依然认为“集体经济”是“公有经济”，认定其产权不明晰的观点，至少落后于实践很多年了。

因此，我建议习惯性反对“公有制经济”的人，今后在反对土地村（社）民集体所有制和集体经济时，应该谨慎加以区别。

第六，市场经济条件下的土地村（社）民集体所有权，到底是私有产权还是公有产权。

今天的学界，几乎不容置疑的一致认为，土地村（社）民集体所有权是一种公有产权，是模糊的产权。

不少人因此经常理直气壮的反问：

集体所有是谁所有？

不就是村长所有嘛！

我一直对这样的说法表示深深的怀疑，我之所以怀疑，是因为这样的说法和常识不相符。

我经常反驳说：

甲村的土地，乙村可以侵占吗？

甲组的土地乙组可以侵占吗？

当然不可以！

这怎么能说土地村（社）民集体所有的产权边界不清呢？

甲组对某公司出租土地100亩，年收入10万元，由甲组村民民主支配这10万元，乙组村民无权无份，这怎么能说土地集体所有的成员产权模糊呢？

10万元租金只是本组成员有份，按份平均分配，非本组成员无权享受，成员产权明明是私有权，怎么是公有权利呢？

没有人认为股份公司产权不明晰，土地村（社）民集体所有权，其实和股份公司的产权（结构）一样。

再说，现在是市场经济高度发达的时期了，各种生产要素都趋向集中配置，生产经营越来越趋向高度组织化，明晰产权的办法不是“分户单干”，而是股份化，所有权和经营权分离。

经常有人举例说：

政府很容易征用村社集体土地，大量的征地款被村干部乱花，农民得不到足额的补偿，不就是因为土地集体所有是公有产权的缘故吗？

我常常反问说：

政府怎么没有征用华西村、南街村、大寨村的土地呢？

为什么华西村、南街村的土地越来越多了呢？

温州鹿城区将军村坚持土地集体所有，征地和补偿由村民大会决定，在温州，没有人不知道，政府征用将军村的土地最难、补偿最高，将军村村民福利最好，集体经济发展最健康，这怎么解释呢？

一直以来没有人说服我，我也很少说服坚持“私有化”的人。

土地村（社）民集体所有，具体有三种形式：

一是共同共有，如公共的水塘、墓地、祠堂、风水树、试验田等，是不能分配到户的，实行民主管理，委托专人负责；二是成员份有。

如承包耕地、山林、自留地使用权及其经营收益等，一般承包到户经营或对外出租，收取定额租金，租金用于上缴农业税和管理费外，多余部分集体成员平均分配或用于公共服务；三是按户占有，长期自用。

如宅基地。

无论是共有、还是份有、或是户有，都不等于公有，集体所有制怎么就属于公有制呢？

也许，将“土地村民集体所有”纳入“公有”“私有”非此即彼的话语中来讨论，是一个伪命题，是意识形态的争论。

产权是一连串的不同层次的权利，有所有权、使用权、经营权、占有权、收益权、处置权……等等，所谓明晰产权，是要以产权完整性并能够保值增值为前提，对不同层次权利与义务具体到不同的主体。

在很多主张“私有化”的朋友看来，所谓明晰村民集体土地产权，就是要将土地分割成一块一块分、配给一户一户生产经营。

这是最原始最落后的产权制度和生产教育方式。

最近来读到民商法专家陈小君教授的文章，她说土地村（社）民集体所有权也是私有产权。

是一种对外排他、对内按份享有所有权——使用权、经营权、收益权、占用权的私有产权。

陈小君教授说，将村民集体所有的土地产权定义为公有产权是缺乏法律常识所致。

至于政府容易征用村民集体的土地，不是因为产权不明晰，是因为政府不愿意依法行政，习惯侵犯农民私有产权。

村干部侵占农民土地补偿款，不是因为土地产权模糊，是因为民主自治权没有落实或法律不能起到保护农民产权的作用，这不是土地制度的缺陷，是法律和司法制度的缺陷。

陈小君教授的解释，帮助我澄清多年来的糊涂。

第七，农民的土地产权难以实现的阻力，到底是国有制还是集体所有制？

我曾经亲历过这样的一件事情：

镇政府要征用30亩地建市场，镇长将村长找来商量，开价18000元/亩，村长说要经过村民会议讨论才能答复。

村民会议没有通过，主要的理由有两个，一是征用30亩地后，全村要重新调整土地，难度很大；二是价格太低，村民会议决定每亩不少于60000元（因为60000元的利息收入相当于一亩蔬菜地的种植收入）。

而政府，地是要征用的，价格是不能高于28000元的，村长必须得想办法摆平。

此事拖了一段时间，后来镇政府将村长的儿子安排在财政所工作，又许诺事成之后给村长和村长夫人买养老保险。

又过了一段时间，镇长安排税务所人员查村长兄弟家的粮油加工厂的偷漏税情况，安排派出所长调查村长打牌赌博等“违法乱纪”之事。

村长实在是顶不住了，30亩地涉及7户村民承包，村长一家一户上门“做工作”，4户表示可以接受，但要求市场建成后安排子女管理市场；另外3户认为补偿不能低于38000元。

村长无奈，主动请求镇长对三户“不听话”的农民进行“教育”，镇长如是安排公安、工商、税务等部门“计算”这三户农民，很快，又有两户被摆平了。

对不少的政府官员来说，几户普通农民“作对”根本不是“问题”。

征地还没有办理手续，市场建设就开工。

后来，“闹事”的不是那个不同意征地的农户，而是承包地没有被征的村民。

村民“闹事”的理由是镇集市边上的地可以卖到28000元，还可以安排工作，承包地分在离市场很远的地方，就卖不到钱，这个不公平。

村民要求卖地的钱全村依照人头分配，然后再重新调整承包地。

对多数村民的要求，政府定性为“无理取闹”，理由是“地被征的农户不闹你们瞎起哄什么！

？

”政府不讲理，于是村民暴力阻止市场建设，在劝阻无效的情况下，政府动用了特警，带头“闹事”的两个人判了两年。

后来，村民长期上访也没有结果。

从这个事件，我们可以看出，如果坚持土地村（社）民集体所有制，地方政府征地的谈判对手不是几个承包农户，而是全体村民。

土地被征用后，还需重新调整土地，在真正的土地集体所有制下，政府这样廉价、且简便的、暴力的征用土地是很难办的。

正是因为地方政府的官员“巧妙”地用“土地承包长期不变”的“农户永佃制”替代了“土地村（社）民集体所有”制度，欺骗和分化了农民，才比较容易的征到了土地。

从另一方面来看，政府具有很强的“合法加害权”，当政府追逐自己的私利时，村民自治的力量不仅难得到地方政府的保护，相反还要可能被某些地方政府打压。

同时，行政的“合法暴力”完全可以消解民主法治的力量。

不少人总是将农民的土地产权被侵害的责任，归咎于土地村民集体所有制；我的