社会发展与发展型社会政策.docx
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社会发展与发展型社会政策
社会发展与发展型社会政策
徐道稳
2012-10-2416:
43:
18 来源：
《深圳大学学报：
人文社科版》2006年3期第38～44页
【作者简介】徐道稳，深圳大学法学院，广东深圳518060
徐道稳（1963—），男，安徽庐江人，深圳大学副教授，博士，从事社会政策和社会工作研究。
【内容提要】经济发展和社会福利都是社会发展的应有之义，两者的平衡只有在社会发展的整体框架中才能找到。
构建中国的发展型社会政策不仅要重视具体的政策思路，更要坚持以公正为基础、以民主为手段、以自由为目的的社会政策原则。
【关键词】社会发展/社会福利/社会政策/发展型
以社会发展促进社会福利
社会发展不仅是一个理论问题，更是一个实践问题。
不同的发展观指导不同的实践。
中国的“大跃进”也是一种实践，但那是饮鸩止渴、竭泽而渔式的实践，这种极端的实践比较少见，但是扭曲的发展却是普遍现象。
国际上所谓“扭曲的发展”是指经济的发展并没有导致同步的社会进步，普遍的社会福利目标没有实现。
在经济发展的同时，贫困饥饿、住房拥挤、劳工剥削、无家可归、过早死亡、暴力独裁、民族仇恨、歧视妇女等现象还普遍存在。
学术界所谓的“拉美化陷阱”是扭曲的发展的典型，但扭曲的发展在其他国家和地区也同样存在（包括发达国家）。
例如，美国密西西比三角洲地区的经济增长很快，但贫困发生率在美国最高，婴儿死亡率甚至高于好几个发展中国家[1]（P4）。
扭曲的发展昭示我们，经济增长只是社会福利的必要条件，而不是充分条件，实现社会福利目标还需要社会政策的有效配合，否则“无发展的增长”就不可避免。
以人为本的发展观要求人们从事提高人的社会福利和生活质量的实践。
这个道理看似很简单，发展不是为了人，难道还为了别的什么？
但是现代化的迷思和乌托邦的幻象似乎迷惑了决策者的心智，以致他们忽视了对人类自身的关注，而且对社会政策大师的建议充耳不闻。
早在1960年代，蒂特马斯就研究了经济发展和社会福利的关系。
他在为毛里求斯政府提交的一份报告中指出，福利制度的扩展可以与经济现实兼容[2]。
他还撰文对“持续的经济增长本身就能根除贫困并且带来全面繁荣”的假设提出批评，反对“社会政策应当为经济利益服务”的观点，反对把社会政策视为经济附属物的“侍女模型”[3]。
在资本主义黄金时期，蒂特马斯的声音淹没在经济繁荣的喧嚣之中似乎是必然的，但是石油危机后，随着黄金时期的结束，各国不得不反思社会发展战略，不得不反思社会福利制度。
前者的结果是各国在发展战略上取得共识，即综合的、可持续的、以人为中心的发展战略；后者的结果是以社会发展促进社会福利。
在人类历史的大多数时间内，个人的福利完全由他们自己负责或由其家庭负责。
到了近代，组织化和制度化的社会福利开始出现，家庭之外的社会福利机构开始承担一部分福利责任。
米哲利认为，这种组织化和制度化的社会福利有3种路径：
社会慈善、社会工作和社会行政[1]（P16）。
社会慈善是依靠个人和组织的自愿捐助由非营利组织为穷人提供物品和服务的一种福利形式。
社会工作是通过专业人员处理社会问题从而提高个人、家庭、群体和社区福利的制度化路径。
社会行政是指政府制定社会计划，通过提供各种社会服务提高所有公民的社会福利，其基本理念是政府应当对公民的福利负责。
在全球化的背景下，经济结构、就业结构和人口结构都发生了很大变化，传统福利国家即社会行政路径难以适应这种变化。
正是在这种背景下，提高社会福利的第四种路径即社会发展路径脱颖而出。
社会发展路径并不像前几种路径那样对个人提供物品或服务，而是关注社区和社会以及更广阔的社会进步和社会结构。
首先，其视角是综合和普遍的，它并不否认其他路径的作用，而是分享它们的共同特点，即承诺提高人们的福利水平；它不仅满足穷人的需要，而且寻求提高全部人口的社会福利。
其次，其方式是动态和积极的。
社会行政路径被动依赖和从属于经济发展，而社会发展最明显的特征是协调经济政策和社会政策，把经济发展和社会发展联系起来。
正如米哲利指出，经济发展和社会发展是发展这个硬币的两面。
没有经济发展就不可能有社会发展，没有社会发展，经济发展就没有意义[1]（P23）。
发展型社会政策
随着社会发展观的不断深化，与社会发展相联系的社会政策开始浮出水面。
早在1968年，联合国第一届国际社会福利部长会议就提出了“发展型社会福利”的观点；1979年，联合国经济及社会理事会通过《加强发展性社会福利政策活动方案》，重申了“发展性社会福利”的新理念[4]。
但是在很长一段时间内，这一新理念并没有引起很大的反响，一直到1990年代，特别是1995年联合国社会发展世界首脑会议后，发展型社会福利引起了各国政府和学界的重视。
学者们从各自的专业角度把社会发展引入社会福利研究或者把社会福利引入社会发展研究。
（一）米哲利：
社会发展的制度视角
米哲利把已有的社会发展战略分为3种[1]（P113）。
第一种是通过个人的社会发展，它强调个人自由和市场的力量对社会发展的促进作用。
第二种是通过社区的社会发展，其理论基础是社群主义。
社群主义认为，社区有组织起来的内在能力，能够解决社会问题、创造发展机会，满足社区居民的福利需求；第三种是通过政府的社会发展，其理论基础是国家主义。
国家主义认为，国家体现全社会的利益，国家是最终的集体，由全体国民所拥有，国家代表全体国民的利益，应该对全体国民的福利负责。
米哲利综合上述各种社会发展战略提出了社会发展的制度视角。
所谓制度视角就是动员各种制度包括市场、社区、国家来提高人民的福利水平。
米哲利认为，制度视角与其他发展战略并不是竞争的关系而是兼容的关系，前面谈到的各种发展战略可以相互协调，可以在经济发展的动力过程中相互整合，以实现社会发展的目标。
米哲利提出社会发展的制度视角，其目的是试图超越福利的剩余主义与制度主义的争论，企图把社会福利直接与经济政策和经济计划联系起来，使社会政策与经济发展得以兼容。
米哲利的制度视角实际上是一种多元主义视角，他承认各种社会发展战略的有效性，并认为协调各种不同的发展战略是完全可能的。
他强调中央政府在协调过程中的主导地位，同时也重视市场的作用、个人的权利和社区的努力。
应当指出，米哲利一再强调各种发展战略的兼容性，但这只是问题的一个方面。
各种发展战略在价值理念和行动路径上毕竟有很大的差别，因此冲突是不可避免的。
米哲利似乎回避了这种冲突性，在他的制度视角中，只有兼容性没有冲突性。
为了证明其制度视角的有效性和可行性，他还举了许多成功的案例，但是他自己也承认这些案例只代表极少数，更多的例子是没有有效地贯彻社会发展战略，而且成功的案例中也存在许多问题[1]（P176）。
因此，如何缓和或消除各种发展战略之间的冲突是贯彻社会发展的制度视角时面临的最大问题。
（二）吉登斯：
积极的福利社会
吉登斯在反思传统福利国家的基础上，提出了福利国家改革的新思路，这个新思路就是“构建积极的福利社会”。
积极福利的基本原则是：
在可能的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助[5]。
在积极的福利社会中，福利开支将不再是完全由政府来创造和分配，而是由政府与其他机构（包括企业）一起通过合作来提供；个人与政府之间的契约发生了转变，自主与自我发展将成为重中之重；在福利资源的配置和使用上更加注重地方化和市场化，第三部门在提供福利服务上发挥更大的作用。
对“积极的福利社会”的理解要注意两点。
第一，“积极的”而不是“消极的”。
“积极的”包括积极的思维和积极的措施，前者是指对全球化背景下产生的福利问题既要看到其消极的一面，更要重视其积极的一面。
后者是指福利政策和措施不仅要改善社会福利，而且也要有利于财富的创造。
第二，福利社会而不是福利国家。
福利社会意味着政府、企业、非营利组织、家庭、个人都是社会福利的参与主体和责任主体，都应当对社会福利作出贡献。
第三条道路提出后受到广泛的关注，其中也有一些批评，国际上有人批评它折衷多于创新，空洞的口号多于具体的措施。
我国学者秦晖认为，吉登斯的主张与其说是“社会民主主义的复兴”，毋宁说是社会民主主义的自由主义化。
他没有明确“第三条道路”究竟何在，只是确立了自由主义与社会民主主义的共同底线，即“社会正义和自由政治”的立场[6]。
吉登斯企图在社会民主主义和新自由主义之间寻找一条“既非福利国家，又非自由放任”的第三条道路，看来他并没有找到，即使找到了也未必适用于我国。
第三条道路对我国的启示可能更多的是一种在全球化和知识经济的背景下关于经济发展和社会福利的新思维。
（三）阿马蒂亚·森：
以自由看待发展
阿马蒂亚·森继承了亚当·斯密的思想遗产，吸收了功利主义、自由主义和罗尔斯主义的合理内核，以其着眼全球的开阔视野以及对弱势群体的深切关怀，建立了以自由为核心的发展理论。
这一理论的中心思想是，发展的首要目的是提高人们的福利水平。
森评价福利的基础既不是功利主义使用的效用，也不是罗尔斯主义强调的基本物品，而是一个人选择有理由珍视的生活的实质自由——即可行能力。
“一个人的可行能力指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。
可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由”[7]（P62）。
功能性活动是一个外延很广的概念，它表示值得人们去追求的多种多样的事情或状态，包括足够的营养、免于疾病的侵害、创业的机会、教育和就业机会、社区参与和自我实现等。
由此可见，森的可行能力理论既基于以往的理论，又超越以往的理论，既考虑了功利主义对人类福利的兴趣，也顾及到自由至上主义对选择过程和行动自由的关切，以及罗尔斯理论对基本物品的重视。
以赛亚·柏林把自由和自由的条件分开，从而降低了自由的价值。
森强调可行能力对自由的意义，穷人是否享有自由不仅要看法律上的规定，而且还要看他们是否具有可行能力。
森因此被誉为“经济学的良心”。
联合国秘书长安南评价说：
“全世界贫穷的、被剥夺的人们在经济学家中找不到任何人比阿马蒂亚·森更加言理明晰地、富有远见地捍卫他们的利益”。
这些评价并不表明森的发展理论是“穷人的经济学”，他的理论是为全人类设计的，因而是“人道的经济学”。
不过，发展中国家也许可以从他的理论中得到更多的启发。
森反对那种“人的发展是只有富国才付得起的奢侈品”的信念。
他用改革前的中国、斯里兰卡、哥斯达黎加等国的经验来证明，发展医疗保健、教育等社会机会不必等到先富起来。
森对改革前中国的教育和医疗保健给予积极的评价，他在《以自由看待发展》的中文版序言中对中国提出了3点忠告：
一是正视社会进步和经济发展的互补性：
二是抓住高新技术的主动权；三是在建设未来的同时不要背弃其过去，不能忽视传统，以古为新。
森的以自由为核心的发展理论以及他对中国提出的忠告对构建中国的发展型社会政策具有极大的参考价值。
发展型社会政策应当以增加人的可行能力为目的，从而使社会政策成为人的全面发展的重要工具。
构建中国的发展型社会政策
就在西方学者提出发展型社会政策之际，中国党和政府对社会发展观的认识也在不断深化，提出了科学发展观和建设和谐社会的构想，正是在这一背景下，中国学者开始讨论构建中国的发展型社会政策。
李培林认为，“中国经验”的特殊性考验中国学者理解科学发展观的智慧。
他建议建立一个不同于经济核算的“社会核算”体系，并使之成为一个普遍运用的社会技术。
社会核算不仅要核算收入，而且要核算各种可能的代价和支出，还要核算各种支出的使用效益。
唯此，才能摆脱“有增长无发展”的窘境，才能使科学发展观落到实处[8]。
王思斌认为，科学发展观具有深刻的社会政策意涵，它的提出预示着中国社会政策时代即将到来。
为此，中国政府必须加强社会政策能力的建设，包括敏感的社会政策意识、科学决策和有效实施政策的能力的建设[9]。
张秀兰认为，发展型社会政策与科学发展观具有内在契合性，前者可以作为后者在社会政策领域的操作化模式，并提出了构建发展型社会政策的思路[10]。
上述学者基于中国经验所提出的发展型社会政策思路具有很强的创新性和建设性，当然他们也从西方学者的研究成果中吸取了思想营养。
不过我认为，西方学者的研究成果对我国的意义可能不完全相同。
米哲利的制度视角是在总结发展中国家发展经验的基础上为发达国家的社会福利所开的药方。
吉登斯的第三条道路是回答在全球化背景下传统福利国家向何处去的问题，它主要是为英国的福利改革量身订做的。
这两个理论中都没有强调社会福利的政治内涵，只有森把自由权利和政治民主化作为社会发展的内在要素。
这种差异可能与理论家们的研究视野有关。
米哲利和吉登斯主要关注发达国家的社会福利改革，而发达国家的政治民主化问题已经解决，因此他们没有必要考虑这个问题。
而森是以全球视野研究发展问题，其发展理论很大程度上是面向发展中国家的。
因此，以森的理论为参照，我国学者所提出的社会政策思路可能过于偏重操作性，而忽视了社会政策中更为基本的东西。
实际上，社会政策既是一个相对独立的行政过程，又是一种复杂的政治过程，如果我们忽视社会福利的政治前提，忽视社会政策的民主化，那么具体的社会政策措施就很难落实，或者在落实过程中被严重扭曲。
这一点已经被我国改革开放的发展历史所证明。
我欣赏我国学者所提出的社会政策思路，但是我更想强调构建中国发展型社会政策应当遵循的几条原则。
（一）以公正为基础
改革开放以来，中国经济的持续高速增长令世界瞩目，但是社会发展与经济发展的不协调也是不争的事实，而且已经达到非常严重的地步。
从社会政策的角度看，这种不协调主要表现为高度的不平等和不公正。
不平等本是市场经济条件下的正常现象，但是我国的不平等很大程度上是由不公正造成的。
每一次改革都是在权力精英和知识精英的主导下进行的，改革本身就缺乏公正性，因此，每一轮改革浪潮都会催生一批暴富群体，其中很大一部分人所持有的财富缺乏获得正义、交易正义和矫正正义，因而其持有正义是令人怀疑的。
只要对中国的不平等现状稍加分析就会发现，当前中国的最大问题不是不平等而是不公正。
在这种背景下，强调社会政策以公正为基础就尤为必要。
诺齐克和罗尔斯的理论是20世纪影响最大的公正理论，两位大师之间也曾有过争论。
诺齐克认为，自由必然导致公正或者自由本身就是公正的。
他认为，凡通过自愿的交换、馈赠、转让的途径得到的东西都是正义的，即只要获得是正义的、转让是正义的，那么持有也是正义的[11]。
而罗尔斯认为，自由应当优先，但是国家和社会对在自由竞争中失败的“最少受惠者”应当予以照顾，而且这种照顾的性质不是慈善而是法定的权利[12]。
实际上，诺齐克和罗尔斯的理论都具有某种程度的乌托邦色彩，但是两种理论在不同的社会情境中，乌托邦的程度是不同的，其理论意义也有所不同。
在老牌资本主义国家，如果要追究财富的获得和交易的正义链条，也许永远都说不清楚，所以罗尔斯的理论可能更具指导意义。
而在转型国家，绝大部分社会财富由国家垄断的局面逐渐被打破，在这个过程中，强调获得正义和交易正义对社会财富的重新分配不仅是必要的而且是可能的。
因此诺齐克的理论可能更有应用价值。
由此可见，研究公正问题既要注意西方公正理论的背景，也要重视我国的实际情况。
在这个方面我国学者已经进行了可贵的探索。
姚洋认为公正理论包括4个层次：
即关于人身权利的均等分配；与个人能力相关的基本物品的均等分配；关于其他物品的功利主义分配；国家对于社会和谐的考量[13]。
吴忠民也提出了公正的4个基本规则，即确保社会成员的生存底线和基本尊严的规则、机会平等的规则、按照贡献进行分配的规则以及社会调剂的规则[14]。
这两个理论虽然在表述和内容上都有所差异，但两者在“公平的前提下体现效率”这一点上异曲同工，因此可以作为发展型社会政策的指导性原则。
（二）以民主为手段
19世纪的民主理论家讨论过一个国家是否适合民主的问题，进入20世纪这种讨论就几乎销声匿迹了。
进入20世纪以来，民主价值观是如此的深入人心以致成为人类的普世价值，以致某些极权国家也盗用民主的名义来掩饰专制。
民主逐渐成为一种善的理念、一种愉悦的生活方式，这就是民主的规范价值。
同时，民主作为一种治理方式还具有工具价值。
虽然所有的政体都有缺陷，但政治学家普遍认为，民主是所有政体中危险最小、坏处最少的。
因为在共同关心的问题上，多人智慧胜过一个人的智慧[15]。
从工具价值的角度看，民主对社会政策的影响是多方面的。
第一，民主最有可能产生从长远来说是明智的社会政策。
当然这不是说民主决策就不会犯错误，只是民主决策的错误能很快得到纠正。
民主过程的本质就是参与决策。
社会目标通过民主参与来确定，社会问题通过民主参与来解决。
只有这样，社会政策才能反映广大人民的利益要求，才能满足广大人民的福利需求。
在民主参与过程中，可能有少部分人的利益要求没能得到满足，但是重要的是，他们能公正地享有一份参与权，他们有可能在表决和讨论中失败，但他们的意见还是有机会表达出来并被认真考虑。
在这一过程中，他们的利益要求也许没有得到满足，但是他们收获的是公民的责任感和道德感。
第二，充分的民主参与使每个人都有机会表达意见，通过理性沟通达成共识，因此，民主条件下的政策容易被执行和遵守。
相反，如果我们压制民主，堵塞了说理争论的渠道，社会的相互影响就会采取不讲道理的形式，我们就可能看到人民消极地服从或者任性妄为。
换言之，专制体制下的国民要么是顺民，要么是暴民，但不会是公民。
暴民的利益表达方式是实施暴力，包括积极的暴力（如围攻党政机关、殴打工作人员）和消极的暴力（如“夜晚政治”）；顺民的表达方式是寻找“青天”，寄希望于英明领袖或好人政府。
实际上，领袖是靠不住的，对英明领袖的向往是“最无意义的、最危险的妄想”（密尔语）。
正如科恩所言，“我们寻求的目标不只是一时一地的良好政府，而是良好政府的体制”[16]。
第三，民主可以防止因政府政策失误而导致的社会政策灾难。
森对此有独到的研究。
森对“饥荒是由于粮食供给下降引起”的观点提出了质疑，他经过实证研究得出结论，饥饿是交换权利的函数，而不是粮食供给的函数。
正是整个权利关系决定着一个人是否有能力得到足够的食物以避免饥饿，而粮食供给只是对其权利关系产生影响的众多因素之一[17]。
后来森更加明确地指出，饥荒曾经发生在古代王国和当代权威主义社会，但饥荒从来没有发生在真正的民主国家，因此，民主可以防止饥荒的发生[7]（P153）。
第四，对当代中国的社会福利而言，民主还有一个特殊的价值，即民主能有效保护社会福利资源。
随着改革开放的不断深入和市场经济体制的逐步确立，我国面临的国际国内风险也越来越大。
一方面，加入WTO融入全球分工体系后，我国的经济结构必然要根据国际市场的要求进行调整，从而进一步增加对外依存度；另一方面，由于不平等的快速扩大和不公正的长期维系，受益者和受损者之间的分配性冲突已经十分激烈，近年来迅速增加的群体性事件就是一个明证。
为了保持社会的稳定，政府必须掌握足够的福利资源对潜在的利益受损者提供制度化的补偿，以化解来自国际国内的风险。
但是，1990年代以来的改革并没有为社会福利制度建设提供坚实的基础，反而使福利资源面临枯竭的危险。
教育、医疗改革并没有达到预期的效果，农村社会福利制度建设进展缓慢，国有企业产权改革变成了一场国民无法参与的“看守者交易”[18]，这种“掌勺者独占大锅饭”改革已使国有资产严重流失。
有学者撰文指出：
过去10年来的“资源资本化”过程已经使得土地增值收入和存量资产大量流失，以致政府事实上根本没有财力建立有效的社会保障体制，将来更不会有这样的财力[19]。
这种观点虽有悲观色彩，但也决不是危言耸听。
（三）以自由为目的
对自由概念的理解见仁见智。
古典自由主义的代表哈耶克认为：
“一个人不受制于另一个人或另一些人因专断意志而产生的强制状态，亦常被称为‘个人’自由或‘人身’自由的状态”[20]。
哈耶克把自由理解为人与人之间的关系，而与自然无涉。
在他看来，人不能像鸟儿一样在天空飞翔，不能说人是不自由的；一个流浪汉是自由的，并且他的自由并不比富翁少，因为他没有受到任何人为的强制。
霍布豪斯对古典自由主义作了修改。
他认为，“自由主义是这样一种信念，即社会能够安全地建立在个性的这种自我指引力之上，只有在这个基础上，才能建立起一个真正的社会，这样建立起来的大厦，其基础深厚广阔，其范围无法予以限制。
这样，自由与其说是个人的权利，不如说是社会的必需”[21]。
古典自由主义强调个人自由、财产权的绝对性，并认为福利国家有损个人自由；霍氏强调社会利益的重要性和国家控制的必要性，他认为，社会福利不是一个自由的问题，而是一个关于责任的问题，国家的责任是为正常健康的公民创造自食其力的条件，为无力自救的人提供基本的生活保障。
以赛亚·柏林把自由分为消极自由和积极自由，消极自由就是哈耶克所指的自由，积极自由是自我做主的自由，是一个人能做什么的自由。
柏林对自由的两分法成为20世纪自由理论研究的经典范式，受到理论界的广泛认同。
阿马蒂亚·森继承了这一研究范式，其创新之处在于把自由与发展联系起来，将人的多重追求统一在自由这一概念之下。
森对自由的理解与柏林一样，他把消极自由和积极自由分别称为自由的过程方面和自由的能力方面，并特别关注人的可行能力。
一个人的可行能力指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。
因此可行能力是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由（或者用日常语言说，就是实现各种不同的生活方式的自由）。
实质自由包括免受诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类的基本可行能力，以及能够识字算数、享受政治参与等等的自由[7]（P30）。
根据森的理论，人并不是有钱就有可行能力，因为可行能力是一种真实的自由，是人们值得珍视的生活方式，可行能力需要通过政治自由、经济条件、社会机会、社会保障、透明性担保等工具性自由才能实现。
如果一个人很有钱，但缺乏这些工具性自由，还是没有可行能力。
因此，工具性自由不仅对穷人重要，对富人同样重要。
这一点启示我们，发展是针对所有人的，发展型社会政策也是针对所有人的。
凯恩斯在70年前说过，人类的政治问题是要把三样东西结合起来：
经济效益、社会公平和个人自由[22]。
“三样东西”都是美好的，但是片面追求某一种东西都会产生不可欲的后果。
既然如此，那么考验人类智慧的问题就是如何把“三样东西”结合起来。
实际上，森就是把“三样东西”结合起来形成了他的发展观和自由观。
根据森的发展观和自由观，多种工具性自由的组合有利于发展目标的实现，社会政策就是工具性自由的一部分，其最高境界就是扩展人的自由，增加人们获得自由的能力。
我坚信并期待中国的发展型社会政策对“三样东西”的结合做出积极的贡献。
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北京大学出版社，三联书店.2000.121.
[6]秦晖
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