加强和创新社会管理读本电子书第三章继续教育用书.docx
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加强和创新社会管理读本电子书第三章继续教育用书
第三章发挥政府在社会管理
中的主导作用
第一节政府职能的含义及其重要地位
一、政府职能的含义
政府职熊，亦称行政职能，是国家行政}L关依法对国家和社
会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。
它反映公
共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。
政府职
能包含以下四层意思:
（I}政府职能的实施主体是政府机构;
（}）政府职能的主要内容是管理国家和社会公共事务;
（3）政府职能的实施手段主要是依法行政;
（4）政府职能是完整统一的体系。
二、实现政府职能的主要手段
实现政府职能的主要手段包括:
行政手段、经济手段、法律
手段等。
（1）行政手段具有强制性、垂直性、无偿性、稳定性和具
体性的特点，其优点是统一集中、迅速有效。
但它易产生与
“人治”相联系的一些弊病，影响横向联系及下级的积极性、创
造性。
（2）经济手段具有间接性、有偿性、平等性和关联性的特
点，最适于管理经济活动，但因其只能调节经济利益关系，不能
靠它解决所有间题。
（3）法律手段具有严肃性、权威性、规范性的特点。
使行
政管理统一化和稳定化，但它只能在有限范围内发生作用，很多
经济关系、社会关系需结合其他手段才能发挥作用。
三、政府职能体系
〔一）政府的塞本职能
所谓政府的基本职能，是依据政府管理的事务的性质而划分
的政府职能，是最普遍的一种政府职能分类方法，是政府机构设
置的主要依据。
1J政治职能
政治职能，亦称统治职能，政治职能是指政府为维护国家统
治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。
政治职能具有防御性、保卫性和强制性。
我国政府主要有四大政
治职能:
（1}军事保卫职能;
（2）外交职能;（3）治安职能;
}}）民主政治建设职能。
Zr经济职能
经济职能是指政府为了国家经济的稳定和发展，对社会经济
生活进行管理的职能。
随着我国计划经济体制向社会主义市场经
济体制的转变，我国政府主要有三大经济职能:
（1）宏观经济
调控职能;
（2）提供公共产品和服务职能:
（3）市场监管职能。
'}.文化职能
文化职能是指政府为满足人民群众日益增长的文化生活的需
要，依法对文化事业所实施的管理。
它是加强社会主义精神文
明，促进经济与社会协调发展的重要保证。
我国政府的文化职能员编制、经费拨付等则由中央和地方分别管理。
四、政府职能的孟要地位
（一）政府职能体现了会共行欢的本质要求
政府职能是公共行政的核心内容，直接体现公共行政的性质
和方向。
它直接回答了政府是“干什么的，、“应该千什么”、
“不应该干什么”、“正在干什么”等诸如此类的问题。
通过了解
政府职能，就可以把握公共行政活动的范围和方向，从而了解到
行政组织、行政行为、行政法规等其他公共行政的内容。
因此，
政府职能是公共行政的最基本内容。
（二）政府职能是政府机构设孟的根本依据
政府职能与政府机构的关系可以从两方面来理解:
.
（1）政府机构是政府职能的物质载体，政府职能耍想有效
发挥，必须通过政府机构来实现;
}）政府机构设置，必须依据政府职能这一重要标准，政
府职能状况在很大程度上决定了政府机构的设置、规模、层次、
数量以及运行方式。
（三）政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关健
行政管理体制和机构改革，要紧紧抓住政府职能这一关键因
素。
以往我们进行过多次政府机构的调整和改革，只是治标不治
本，片面强调减人、减机构，始终达不到应有的效果，陷人到
“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈之中。
因此，机
构改革要根据政府职能的变化来进行，首先确定政府职能的增、
减、分、合，然后再相应进行政府机构的调整和改革。
（四）政府职能的实施情况是衡童行政效率的重妥标准
公共行政的最终州标在于迫求行政效率的不断提高。
影响行政效率的因素有许多，诸如组织机构设置、工作人员状况、工作
环境、工作程序等。
但最终检验行政效率高低的标准，应该要看
整个政府职能发挥的好坏。
政府职能配置合理，实施效果好，行
政效率就可能得到提高;反之，行政效率不可能提高。
第二节强化政府的杜会管理功能
一、政府职能的发展变化
政府职能的发展变化，很大程度上取决于社会经济形态的发
展变化。
按照这一变化过程，政府职能的发展变化可以划分为以
下四个阶段:
〔一）自然经济状态下的政府职能
自然经济，是与生产力水平低下和社会分工不发达相适应
的。
奴隶制和封建制就是建立在自然经济基础上的。
在自然经济
状态下，由于社会生产力水平低下，居住分散，信息不畅，因而
政府职能主要局限在“御外”和“安内””，维持国家的统治。
同
时，由于在奴隶制度下奴隶对奴隶主的依附，在封建制度下农民
对土地的依附，使得为数不多的社会公共事务在分散状态下得到
自行解决。
因此在自然经济状况下的政府职能，一方面表现为政
治统治积能的极端强化;另一方面表现为经济管理和社会管理职
能的相对薄弱。
（二）近代资本主义国家的政府职能
当进人资本主义社会阶段后，市场在资源配置中的作用越来
越大。
在资本主义发展初期，资产阶级本身经济力量相对较弱，
在一定程度上需要国家的保护和扶持。
但随着资本主义的发展，资产阶级已能够依靠自己的力量发展经济，自由放任思想逐渐抬
头。
政府职能主要发展为三项:
御外、安内和建设公共设施。
社
会的经济运行主要由市场这只“看不.见的手”来自动调节，无
须政府过多的干预。
这时的政府职能只是局限于外部经济，为经
济运行提供良好的环境，而未深人经济生活内部，直接下预经
济。
从1$世纪到0世纪30年代，在西方国家资本主义发展中，
自f打放任思想始终占据主导地位，政府充当了“守夜人”的角
色。
但是，近代资本主义国家政府职能的“弱化”，与奴隶制度
和封建制度下国家政府职能的“弱化”，有本质上的不同:
前者
是政府与市场之问的权衡，相信市场可以自动调节经济的运转，
政府只是为市场经济提供良好的运行环境，是一种有意“不为”
的表现;而后者却是在市场化程度很低、社会经济处于分割状态
的情况下，政府对社会经济运转无法控制的“无力”的表现。
（三）现代资本主义国家的政府职能
进人20世纪后，自由竟争的资本主义过渡到垄断资本主义。
由于资本主义固有矛盾的加深，30年代西方世界爆发了大危机，
市场出现严重失灵，自由放任思想束手无策。
在这种情况下，政
府干预经济的思想占了上风，通过财政政策和货币政策控制国家
经济的做法，适应了国家垄断资本主义的需要，对挽救资本主义
制度起到了“起死回生’、“灵丹妙药”的作用。
因此，第二次
f}界大战以后，西方各国政府都不同程度地加强了对经济的干
预。
现代资本主义国家，时而强调政府于顶，时而强调市场机
制，轮流发挥着“看得见的手”和“看不见的手”的作用，抑
或“两手”并用;但从总休趋势.!
:
-.看，政府经济职能在不断扩
大和强化;同时，随着世界格局和社会经济的发展变化，无法通
过市场有效解决的社会公共事务不断涌现，政府在社会福利、环
境保护、科技文化教育等方面的职能不断得到强化。
现代资本主义国家的政府职能，归纳起来主要有:
提供公共产品和服务，稳
定宏观经济，调节社会分配，维护市场秩序。
〔四）传统社会主义国家计划经济体制下的政府职能
传统上，社会主义国家是以生产资料公有制为主，实行计划
经济体制。
这一经济体制的特征，决定了社会主义国家政府职能
的性质和方向。
在计划经济体制下，政府实行高度集权、计划管
理的方式，政府包揽一切经济事务和社会事务，企业只是作为政
府的附属物而存在。
政府对企业实行统一计划、统负盈亏、统购
统销、统收统支，一切经济活动以政府的计划为中心。
这种方式
在社会主义国家建国初期，对加快经济建设、奠定国民经济基
础，曾起到过一定的积极作用。
但是，坚持计划经济为主，就意
味着排斥市场经济，排斥非公有制形式。
社会主义制度作为资本
主义制度的对立物，曾一度把市场经济和非公有制当作资本主义
制度的属性，因而试图通过建立一套完整的计划体制来取代市场
体制。
但几十年的社会主义发展实践证明，这一良好的愿望并没
有取得成功。
因此，目前大多数社会主义国家巳认识到市场对发
展经济的重要作用，开始由原来的计划经济体制向市场经济体制
转变;同时，开始积极探索公有制实现形式的多样化，发展多种
所有制经济。
与经济体制改革相适应，政府职能也在发生根本性
的变化。
二、影响与制约政府职能转变的要案
政府职能转变，是指政府在一定时期内，根据经济和社会发
展的需要，对其职能的范围、内容、方式的转移与变化。
影响与制约政府职能转变的要素有:
}1）社会环境的变迁。
社会环境变迁是决定政府职能转变
的外在动力。
在计划经济向市场经济的转型过程中，政府管理的范围和内容必然将发生很大的变化。
（2）公共行政的科学化。
公共行政的科学化是政府职能转
变的内在动力。
从管理科学化角度出发，政府要理顺与企业、市
场、社会的各种关系和政府各部门之间的关系，按照权责统一的
原则合理划分各级各部门的事权和职能分工。
}3）技术手段的创新。
技术手段的创新是政府职能转变的
根本保障。
技术手段的创新，一方面，给政府广泛参与社会公共
事务管理提供了充分保障;另一方面，政府可以在体制上选择更
有效的方式，使自身的作用得到最有效的发挥，同时可最大限度
发挥其他社会组织的作用。
（4）传统行政文化的影响。
传统行政文化是影响政府职能
转变的制约因家。
在继承和发扬中国传统行政文化中优秀成分的
同时，其中的消极因素也对政府职能转变起到制约作用。
三、政府职能转变的内容
政府职能转变，不仅包括政府职能内容的转变，还包括政府
行政职能方式、政府职能的重新配置以及相应政府机构的调整和
改革。
政府职能转变的内容有以下三个方面;
（一）政府职能的外部转移
政府职能的外部转移，即政府与其他非政府组织之间发生的
职能重新调整和组合。
按照社会主义市场经济的要求，政府将不
应属于自己的职能交还给企事业单位以及社会中介组织，同时还
应将属于自己的职能收归政府所有。
〔二）政府职能的内部转移
政府职能的内部转移，即政府系统内部纵向层级之间和横向
部门之间的职能配置和划分。
（1}在纵向层级之间要按照必要
的集中与适当的分散相结合的原则，合理划分各级政府的职能范围，明确各自的权力和责任;
（2）在横向部门之间要按照相同
或相近的职能由一个部门承担的原则，合理配置和划分政府部门
之间的职责分工。
（三）行政管理方式的转变
行政管理方式，即政府行使职能的方式，包括工作方式、工
作作风、运行程序等各个方面。
政府行政管理手段的转变，就是
要按照社会主义市场经济的要求，将传统计划经济体制下的单一
行政手段，转向以综合运用经济手段、法律手段为主，辅之以必
要的行政手段。
四、强化政府的社会管理职能
社会管理创新，是我国进入改革发展关键时期构建社会主义
和谐社会一项重大而紧迫的战略任务。
正确界定政府和社会的关
系、加快政府职能转变，对于社会管理创新具有重要意义。
应结
合行政体制改革，推进社会管理创新，推动政府加强社会管理和
加强社会自治良性互动，促进社会和谐。
（一）社会管理创新的重妥性和紧迫性
随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化探入发
展，经济社会生活发生广泛、快速、复杂而深刻的变化，经济发
展和社会发展不平衡、不协调成为突出矛盾，社会管理创新面临
难得机遇和挑战。
（功经济体制深刻变革。
随着计划经济体制逐步向市场经
济体制转变，机关企事业单位承担的许多非工作事务迅速外移，
大量“单位人”变成“社会人”，单位的社会管理功能明显弱
化。
新经济组织、新社会组织等新生社会管理领域大量涌现，目
前全国登记注册的私营企业达740万家，占企业总数70%以上，
登记注册的社会组织有43.1万个。
}2）社会结构深刻变动。
随着社会发生空前变革，社会结
构由单一转向多样、由固定转向流动、由封闭转向开放，人口结
构、家庭结构、就业结构、城乡结构、区域结构、组织结构、阶
层结构都发生广泛而深刻的变化。
虚拟社会影响力不断扩大，截
至201年6月网民达4.2亿人，互联网普及率为31.8。
虚拟
社会成员身份隐蔽、参与方式灵活、传播速度迅速、影响范倒广
泛，在管理方面有特殊规律和要求。
（助利益格局深刻调整。
城乡之问、地区之I'e}、行业之间
以及社会成员之闻的收入分配差距仍然较大，有的并继续扩大。
土地征用、房屋拆迁、企业破产、水库移民、环境污染、劳动关
系、医患关系、食品药品安全等方面矛盾纠纷居高不下。
}}）思想观念深刻变化。
人们思想活动的独立性、选择性、
多变性及差异性明显增强，以往简单对待甚至忽视社会成员具休
需求的管理方法已难以奏效。
中国的与西方的、传统的与现代
的、主流的与非主流的、马克思主义的与非马克思主义的社会恩
潮此起彼伏、相互激荡，既促进了人们思想观念进步，也引起一
些人思想混乱，导致社会失范和失序。
（5）对外开放深人发展。
全球化、国际化进程对我国各个
领域影响日益扩大，社会管理的涉及范围和复杂程度都明显增
加。
国际国内社会互联互动不断加探，人员、物资、资金、信息
交流规模越来越大，涉外矛盾纠纷随之增加。
}}）突发事件频繁发生。
在现代社会尤其是经济社会快速
发展变革时期，各种社会风险处于易发多发状态。
自然灾害、传
染病疫情、安全生产事故和群体性事件仍处于高发状态。
f}1时，
随着社会人日密度持续升高、牛产生括联系口益密切以及信息传
播速度不断加快，突发事件的社会影响显著增强，对社会稳定的
威胁和破坏明显加大。
（二）加快政府职能转变是社会管理创新的关健环节
社会管理应该适应生产力和生产关系深刻变化而不断创新，
是完善社会主义上层建筑、促进社会和谐的客观需要，也是巩固
社会主义经济基础、实现科学发展的必然要求。
社会管理是党和
政府、社会组织、公众等主体对社会领域各个部分和环节进行规
范、协调、服务、监督和控制的过程。
政府在社会建设和社会管
理中处于主导地位，加快政府职能转变是推进社会管理创新的关
键所在。
}1}政府职能转变是社会管理创新的核心内容。
改革开放
以来，我国政府的职能定位不断发生变化，从加世纪9l1年代初
期的直接组织经济建设和实施社会管理，到90年代末期的经济
调节、社会管理、公共服务，再到.1世纪初党的十六大报告中
提出的经济调节、市场I}管、社会管理、公共服务，不论哪个时
期，都强调把社会管理作为政府的一项主要职能，但受重经济建
设、轻社会建设倾向的影响，政府社会管理职能在实践中未能得
到足够重视和充分履行。
政府在社会管理的一些领域.存在越
位、错位、缺位、不到位问题，政府职能转变滞后已成为制约社
会管理体制完善的首要因素。
因此，结合行政管理体制改革，转
变和完善政府职能，优化政府社会管理方式，强化基层社会自治
功能，成为社会管理创新的核心内容。
（2）政府职能转变是社会管理创新的基本前提。
随着社会
主义市场经济体制逐步建立，政府不应当也不可能像计戈弓经济时
期那样包搅一切社会事务，独自承担社会管理任务;而需要充分
调动城乡基层自治组织、社会组织、企事业单位和公众等社会管
理土体积极性，有效发挥多元化社会主体的社会管理功能。
党的
十六届四中全会提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协
同、公众参与的社会管理格局，对各个社会管理主体的地位、作用及相互关系作出了明确界定。
但要真正发挥好城乡基层自治组
织、社会组织、企事业单位和公众等其他主体的社会管理功能.
离不开政府职能转变。
只有政府转变职能，实现政企分开、政资
分开、政事分开尤其是政社分开、政府与市场中介组织分开，从
那些不该管、管不了也管不好的社会管理领域中退出，其他主体
才有机会参与社会管理，社会管理创新才具备良好的前提条件。
（3）政府职能转变是社会管理创新的重要保障。
政府通过
转变职能，有所为、有所不为，使自己从纷繁复杂的具体社会管
理事务中摆脱出来，把精力集中在必须由政府承担的社会管理领
域里以及对其他主体社会管理行为的监管上，可以便社会管理活
力得到极大释放，同时又可以保证社会管理创新平稳有序进行。
政府通过履行经济调节、市场监管、公共服务等职能，推进经济
建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，发展
教育、就业、收人分配调节、社会保障、医疗卫生等社会事业，
有助于从源头上促进社会公平正义和社会关系和谐;减少社会矛
盾纠纷，从而为社会管理创新创造有利的环境。
因此，加强和创新社会管理，既要充分发挥政府在社会管理
中的主导作用，又要推动政府自觉改革，向其他社会管理主体适
当让渡部分权力，充分发挥多元主休在社会管理中的协同、自
治、自律、互律作用，形成多方参与、共同治理的新格局口
〔4）强化政府社会管理与服务职能。
要按照服务型政府的
要求，准确把握经济社会形势发展需要，不断调整和完善政府职
能定位，在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会
管理和公共服务。
坚持以人为本，在服务中实施管理、在管理中
体现胀务，促进社会管理和公共服务有机结合，通过强化公共服
务来达到加强社会管理的实效。
健全社会政策体系，将社会政策
作为政府管理社会的基本措施，正确处理社会政策的稳定性、连续性、灵活性和适用性的关系。
完善公共财政体制，优化财政支
出结构，改变目前政府投资偏重于经济建设而对社会事业偏少的
格局，将更多的财政资金投向社会管理和公共服务领域，为社会
管理和公共服务建立可持续的财政支持体系。
完善政府决策机
制，健全科学民主决策程序，特别是对事关群众切身利益的重大
决策，要建立社会风险评估预警机制，确保决策的合法性、合理
性、可行性和安全性，防止因决策不当引发社会矛盾。
第三节加强公共财政体制建设
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义
和谐社会若干重大间题的决定》明确了财政促进基本公共服务
均等化、支持构建社会主义和谐社会的方向和任务。
基本公共服
务均等化是建设社会主义和谐社会的基本理念，是落实以人为本
的科学发展观的具体体现，对缩小区域和城乡发展差距、促进社
会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果都具有
重大的政治和经济意义。
我国公民无论居住在哪个地区，都有平等享受基本公共服务
的权利。
财政是政府全面履行职能和加强宏观调控的物质基础、
体制保障和政策手段，在推进基本公共服务均等化、构建社会主
义和谐社会过程中责无旁贷，也大有可为，必须切实有效承担职
责，积极发挥作用。
①一、调整财政支出结构。
把更多财政资金投向公共
服务领域
满足公共需要、提供公共服务是公共财政的重要特征。
在推
进公共服务均等化、构建社会主.义和谐社会进程中，财政支出必
须坚持以人为本，把更多财政资金投向公共服务领域，不断改善
人民群众的生产生活条件，满足人们的公共产品需求，促进人的
全面发展，让更广大的人民群众共享改革发展成果、同沐公共财
政阳光。
这就要求各级财政部门在支持经济发展、做大财政收人
“蛋糕”的基础上，大力调整和优化财政支出结构，做到有保有
压、有促有控;一方面，逐步减少直里退出对一般性竞争性领域
的直接投人，严格控制并努力节约一般性开支;另一方面，不断
加大对重点支出项目的保障力度，向农村倾斜，向杜会事业发展
的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜.向改
革创新倾斜，特别是要加大财政在教育、卫生、文化、就业再就
业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面
的投人，为最广大人民的根本利益服务。
（一）大力支特教育事业发展
支持教育事业发展一直是财政支出的重，}，之重，要保证财政
性教育经费的增长福度明显高于财政经常性收人的增长辐度，逐
步提高财政性教育经费占财政支出的比重。
一是要重点支持农村
义务教育。
义务教育是农村最大的公共事业。
从2004年起，国
家财政对农村义务教育阶段贫困学生实行了“两免一补”政策，
即免学杂费、免书本费、补助寄宿生生活费，让贫困孩子上得了
学、读得了书。
不考虑教师工资增长因素，200年至2010年5
年间中央与地方各级财政将累计新增农村义务教育经费2}$2亿
元。
一是要逐步完着城市义务教育经费保障机制。
享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，同样享受“两免
一补一政策;进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读
的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。
三是逐步完善
高等教育、职业教育贫困生资助体系，加大对农民工的职业培训
等。
通过实施国家助学贷款机制、国家奖助学制度和中等职业教
育贫困家庭学生助学金制度，构建贫困生资助体系;同时，要加
大对农民职业技能培训工作的支持力度，提高农民经商务工等适
应市场经济的能力。
（二）大力支持医疗卫生事业发展
一是要增加财政对公共卫生体系建设投人。
继续支持公共卫
生体系建设，逐步建立公共卫生经费保障机制，提高重大疾病预
防控制能力。
二是要重点支持建立新型农村合作医疗制度。
三是
加大对城市社区卫生服务体系投人，完善社区卫生服务补助政
策，建立稳定的社区卫生服务筹资和投人机制。
初步建立健全功
能齐全、安全有效、公平低价的城乡初级卫生医疗服务体系。
（三）大力支持就业和社会保阵工作
就业是民生之本，社会保障是经济社会发展的减震器和安全
阀，支持就业和社会保障工作，对维护社会稳定具有重要作用。
当前和今后一个时期，在进一步增加就业和社会保障投入的基础
上，一是要多渠道筹集并管好用好社会保障资金，加大对社会保
障的支持力度。
二是继续认真落实中央关予就业和再就业的财税
优惠政策，积极支持就业再就业工作。
三是支持社会保障体制改
革，建立健全中国特色的社会保障体系。
四是继续推进社会救助
体系建设，帮助解决困难群众基本生活问题。
着力推进农村五保
户供养、特困户救助等生活救助制度建设，有条件的地区要积极
探索建立农村低保制度，完善城市低保制度，切实做到应保尽保。
（四）大力支持生态环境建设
加强生态环境建设是实现人.与自然和谐相处的内在要求。
一
是继续加大投入力度，完善投入机制。
要进一步加大对农村环境
保护、土壤污染防治、饮用水安全等环境保护薄弱环节和涉及人
民群众生命健康领域的投人;进一步加大环境执法、环境监察、
环境标准制定等方面的投入;同时通过排污权有偿取得和交易制
度改革等措施，推动建立和完善环境保护长效机制和资金投人新
机制。
二是抓紧研究采取相关财税政策措施，大力发展循环经济
和绿色经济，约束过度消耗资源和损害环境的产业和企业发展，
支持有利于节约资源和生态保护的产业和企业发展，形成有利于
节约资源、减少污染的生产模式和消费模式，建设资源节约型和
生态保护型社会口
（五）大力支持司法能力建设
做好公安、法院、检察等司法机关的经费保障工作，不断提
高司法机关的司法能力，对于保障在全社会实现公平和正义，创
造和谐稳定的社会环境，具有重要的意义。
一是落实好“分级
管理、分级负担”的司法机关经费保瘴制度。
司法机关履行职
能的经费由本级财政部门根据需要列人预算予以保证，并随着经
济发展和财政收人的增长逐步加大投入。
二是加大中央财政专项
转移支付力度.完善支付方式。
进一步加大对地方的中央政法补
助专款投入力度，完善管理方式，建立激励机制，强化项目份
理，确保专款专用。
三是引导
升级会员 