公共财政下的农村社会保障制度构建.docx

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公共财政下的农村社会保障制度构建

公共财政下的农村社会保障制度构建

————宜都农村养老保险的调查与思考

党的十七大全面部署了中国特色社会主义事业经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的总体布局，把解决民生问题放在更加突出的位置。

宜都市农民养老保险制度方面的创新主要是从就业、户籍、以及与户籍相捆绑的政策等现实问题入手，而且把逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系摆在了优先位置；以被征地农民、农民工、村干部和农村居民保险为突破口，按照“低水平覆盖、多元化保障、多渠道扶持、优质化服务”的基本思路，步步为营、分类施保。

积极探索出了保障范围不断扩大的农民养老保险制度的覆盖面。

本报告针对上述情况，将分为3大块进行讨论和撰写，其各部分报告如下：

一、宜都市的基本情况

宜都市是全省38个山区县市之一，辖4乡5镇1个街道办事处、2个管委会、123个村、21个社区，国土面积1357平方公里。

（一）区域人口基本情况

该市总人口39.4万人，其中农业人口28.83万人，占总人口的73%。

在农业人口中，20岁至60岁18.97万人，占农业人口的65.8%，60岁以上5.39万人，占农业人口的18.7%；全市共有农村劳动力17.23万人；外出务工人员7.43万人，其中乡外县内2.11万人，县外省内1.5万人，省外3.82万人；2007年人口出生率7.99‰，死亡率6.42‰，人口自然增长率1.57‰；全市人口人均寿命75岁；一孩家庭集存率75%。

（二）综合经济与财政状况

1、工业、农业发展概况

2007年，全市经济继续保持了快速发展的好势头，综合经济实力进一步提高，全年完成地区生产总值843813万元，比上年增长16.5%，一、二、三次产业比例为13.6：

50.9：

35.5；完成农业总产值191075万元，比上年增长27.6%，农、林牧渔及农业服务业在农业总产值中所占比例分别为43.3%：

0.6%：

50.2%：

5.6%：

0.3%。

2、2007年农村居民生活消费水平

2007年农村住户生活消费水平调查结果显示，全市农村人均生活消费支出3734.8元，比2006年3377.87元增加356.92元，上升10.57%。

生活消费结构为：

食品消费支出1490.83元（其中谷物消费176.98元、食用油消费9.96），衣着消费支出220元，居住消费支出690.09元（其中生活用燃料消费88.83元、生活用水4.11元、生活用电50.15元），家庭设备和用品消费支出417.63元，交通和通讯消费支出334.4元，文化教育和娱乐消费支出241.76元，医疗保健消费支出259.26元，其他商品和服务消费支出80.82元，农村居民恩格尔系数39.9%。

3、近年财政收入完成情况

2005年完成财政总收入4.271亿元，完成地方一般预算收入2.0164亿元；2006年完成财政总收入5.469亿元，完成地方一般预算收入2.6772亿元；2007年完成财政总收入7.32亿元，完成地方一般预算收入3.7954亿元。

（三）近三年农民收入情况

1、农民收入稳步增长

2005年农民家庭经营收入总额298890.24万元，农民人均纯收入3491元；2006年农民家庭经营收入总额328811.7万元，农民人均纯收入4009元；2007年农民家庭经营收入总额378969.96万元，农民人均纯收入4860元，同比增加851元，增长21.2%，其中农民人均纯收入在2500-3000元的村数1个、3000-3500元的村数7个、3500-4000元的村数26个、4000-4500元的村数53个、5000-10000元的村数40个。

2、收入结构不断优化

2007年农民人均纯收入增加绝对额和增速均位居宜昌各县市第1位，收入结构不断优化，主要增收因素有：

一是工资性收入增加，全年农民工资性收入人均达到2567元。

受全市工业经济运行速度快、项目建设多的推动作用，农村剩余劳动力的就业机会越来越多，仅农民在市内企业就业、在项目建设中提供劳务收入人均就有1543元。

二是农民家庭经营收入增加，2007年农民人均家庭经营收入3294元，比上年增长14.5%，其中种植业收入1825元，畜牧业收入1162元。

四是转移性收入增加。

2007年各项政策性补贴等转移性收入人均达278元，同比增长68.%。

3、支柱产业逐步形成

近年来，全市逐步建立和形成了柑桔、茶叶、畜牧、水产等四大农业支柱产业。

2007年柑桔面积发展到23万亩、总产达到23.46万吨，茶叶面积发展到7.52万亩、总产达到4547吨，出栏生猪70.12万头，出栏山羊18.25万只，水产品产量达0.92万吨，支柱产业在农业总产值中的份额达到65%以上，在农民增收中的份额比例达到60%。

2007城乡居民收入比从2006年的2.3：

1缩小为2.1：

1。

二、宜都市农村基本养老保险的政策框架及主要做法

随着经济不断发展，在工业化和城镇化建设的进程中，产生了失地农民、农民工等一些特殊群体。

由于征地补偿制度的简单化，没有考虑到被征地农民在社会转型过程中的长期生活和就业问题，失地农民中除少数得到有效安置外，大多数成为“三无”人员。

宜都市从2005年1月以来，逐步实施和完善了被征地农民保障制度、农民工保障制度，同时，创造性开展村干部养老保险，农村居民养老保险等工作，目前，参加农村基本养老保险人数已达2.39万人。

（一）积极探索，不断完善被征农民社会保障制度

按照“低水平覆盖，多元化保障，多渠道扶持，优质化服务”的要求，会同劳动保障等部门通过多方调查，积极探索，率先在全省建立了“三个三”的社会保障制度，即：

三方筹集资金：

政府—村集体—个人；三位一体推进：

养老保险—医疗补助—就业服务；三个层次衔接：

16岁以下、16岁至60岁（女55岁）、60岁（女55岁以上）以上政策，让被征地农民实实在在得到了基本社会保障的覆盖。

这一保障制度自2005年1月正式实施，经过两年的运行，初步建立起了被征地农民的基本社会保障机制。

全市共有8个乡（镇）处30个村5100户15136人被认定为首批被征地农民基本社会保障对象，共有1924人办理了基本养老保险，754人开始享受基本养老保险待遇，2394人享受基本养老生活补助。

同时，建立了被征地农民免费培训，享受再就业优惠政策等制度，发放被征地农民《再就业优惠证》1976本，1345名被征地农民实现了就业，为760名从事个体经营的被征地农民减免税费91万元。

1、分类确定保障对象

从1982年5月14日《国家建设征用土地条例》实施至2003年12月31日，实施统一征地同时符合有关条件的被征地农民，以及2004年1月1日以后，由国土资源部门实施统一征地，被征地时持有《土地承包经营权证》的在册且履行了相关义务、征地后占有耕地不足0.3亩的被征地农民，分别确定为已征地失地农民和新征地失地农民。

2、发放基本养老生活补助

对男满60周岁、女满55周岁的已征地失地农民，按每月50－80元的标准发放基本养老生活补助。

具体发放标准由各村根据实际情况申报核准执行。

具备相关条件但没有达到享受年龄的被征地农民达到规定享受年龄后即可申报办理。

同时鼓励经济条件好的村（居），提高发放养老生活补助的标准，超过市政府、乡（镇、街办）补贴基本养老生活补助标准的，由村（居）承担，2007年按季累计发放人数6319人次，年发放养老生活补助164万元。

3、实行失地农民基本养老社会保险

对于符合条件的保障对象，按土地被征用当年我市城镇企业职工基本养老保险最低缴费基数，灵活就业人员基本养老保险缴费比例计算，一次性缴纳十五年，参加被征地农民基本养老社会保险。

以村（居）为基础，由市、乡两级政府、村（居）集体、个人共同出资多渠道筹集被征地农民基本社会保障资金。

在进一步探索被征地农民社会保障制度的过程中，特别是2007年以来，我市加大了对被征地农民养老保险向城镇职工基本养老保险逐步过渡的研究。

一是修订了《宜都市被征地农民基本养老保险试行办法》，、建立被征地农民基本社会保障制度的对象、形式和办法。

（一）保障对象

根据征地时间的不同，保障对象可以分为以下两类：

1、已征地失地农民

经政府批准，从1982年5月14日《国家建设征用土地条例》实施至2003年12月31日，实施统一征地同时符合以下4个条件的被征地农民：

（1）被征地时持有《土地山林使用证》或《土地承包经营权证》；

（2）现在占有耕地在0.3亩（含0.3亩）以下；（3）现在户口在征地村且履行了相关义务；⑷没有参加劳动部门统一招工和享受城镇职工基本养老保险。

2、新征地失地农民

对2004年1月1日以后，由国土资源部门实施统一征地，被征地时持有《土地承包经营权证》的在册且征地后占有耕地在0.3亩（含0.3亩）以下的被征地农民。

（二）基本生活保障的形式

1、对于已转为非农户口的被征地农民，因生活困难达不到城镇居民最低生活保障标准的，由本人申请经民政部门审核后纳入城市低保，享受城镇居民最低生活保障。

2、对被征地失地的农民，分类建立基本生活保障机制。

鼓励经济条件好的村（居）和个人，对于选择实行基本养老社会保险的，增加缴费额度，提高养老保险的享受标准：

（1）已征地失地农民

已征地失地农民可在以下两种方式中选择一种方式，建立被征地农民的基本生活保障。

一是实行基本养老生活补助。

对男满60周岁、女满55周岁的被征地农民，按每月50－80元的标准发放基本养老生活补助。

具体发放标准由各村根据实际情况申报、乡（镇、街办）同意、报市国土资源局、劳动社会保障局审核，市民政局核准。

基本养老生活补助所需资金由市乡村共同承担，其中市政府、乡（镇、街办）补贴发放标准的50%，村（居）承担发放标准的50%。

具备相关条件但没有达到享受年龄的被征地农民达到规定享受年龄后即可申报办理。

鼓励经济条件好的村（居），提高发放养老生活补助的标准，超过市政府、乡（镇、街办）补贴基本养老生活补助标准的，由村（居）承担。

已由村（居）办理了农村社会养老保险或发放了养老生活补助的，不重复享受。

二是实行基本养老社会保险。

对于符合条件的被征地农民，按2002年城镇职工最低缴费基数，参加基本养老社会保险。

保险金的筹措由市、乡（镇、街办）、村（居）、个人共同承担，其中市、乡两级补贴30%（其中乡级补贴10％），村（居）和个人出资70%，村（居）和个人承担的具体比例根据各村的实际情况且经村民代表大会决定，但个人承担的比例不得少于保险金总额的40％。

实行基本养老社会保险的办法按照《宜都市被征地农民基本养老社会保险试行办法》执行。

办理基本养老社会保险的截至时间为2004年12月31日。

（2）新征地失地农民

新征地失地农民可在以下三种方式中任选一种，建立被征地农民的基本生活保障。

第一、积极推行基本养老社会保险

征地补偿费和安置补偿费按土地管理的有关规定补偿到村（居）和被征地农民，被征地农民按征地时城镇职工最低缴费基数参加城镇养老社会保险。

养老保险金由市政府奖励补贴10%，村（居）从土地补偿费中补贴5%,个人缴足85%。

村土地补偿费全部用于被征地农民补偿安置的，被征地农民按90％的比例缴足养老保险金。

第二、实行一次征地，分期补偿

方法1：

按被征地农民征地时所征地前三年净收入的平均值折算成水稻产量为标准，取当年水稻的市场价和保护价中的高者，按土地使用年限计算从征用之日起每半年一次发放到被征地农民。

人数增人不增，减人不减。

方法2：

按被征地农民历次和本次所征地的全部土地补偿费和安置补助费，除以50年计算，其家庭人均月收入达不到低保标准，按低保标准补齐后分月发放到被征地农民。

第三、从严控制一次性货币补偿。

实行一次性货币补偿必须由被征地农户提出申请，交村（居）民代表大会讨论通过，以村（居）为单位报乡（镇、街办）审核后，与国土资源部门签定一次性货币补偿安置协议。

（二）多法并举，切实保障农民工合法权益

为了维护农民工的的合法权益,解决他们因年老丧失劳动能力时的生活之忧,我们根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）等有关文件规定,将农民工纳入了城镇职工基本养老保险范畴。

目前，我市农民工中约有4000人左右参加了基本养老保险，其中参加企业职工基本养老保险有1500余人，其他人员分别以个体经济从业人员身份或灵活就业人员身份参加基本养老保险。

1、制定政策，规范管理

为了促进农村富余劳动力向非农产业转移就业，逐步建立健全统一、开放、竞争、有序的城乡一体化的劳动力市场，实现城乡劳动者平等、充分就业，促进城乡经济社会全面协调发展，市人民政府于2007年初，出台了《宜都市统筹城乡就业试点工作实施方案》（都政发[2007]7号），《方案》除对加强劳动就业指导与培训进行了明确规定外，对农民工的社会保障问题也进行了具体规范。

一是依法将农民工纳入工伤保险范围；二是妥善解决农民工医疗保障问题；三是稳步推进农民工养老保险。

农民工到用人单位就业的，随同用人单位一同参保，基本养老保险费由用人单位和个人按规定的比例共同缴纳；农民工到城镇自谋职业的，按城镇灵活就业人员参保办法，直接到劳动保障服务大厅办理登记、申报和缴费。

农民工返回农村从事农业生产的，根据本人自愿，可以保留养老保险关系，继续缴纳养老保险费直至达到规定的退休年龄办理退休，享受养老保险待遇。

2、加强监察，维护权益

为了维护农民工的合法权益，劳动保障监察大队每年都开展了专项监察活动，以使用农民工较多的矿山、建筑、纺织等行业为重点，对用人单位在农民工工资发放、养老保险参保缴费等方面进行了监察执法，对督促用人单位按时按规定兑现农民工工资、按规定为农民工办理养老保险起到积极的促进作用，较好地维护了农民工的合法权益。

3、热情服务，促进参保

为了鼓励走出农村外出务工的农民工参加养老保险，市劳动保障部门编写了《致外出务工人员的一封信》，印制12万份向社会进行了广泛发放，许多人纷纷委托在宜都的亲属帮其办理养老保险，有的从上海、广东等地打来电话要求参加保险，掀起了一股关心养老保险、积极参加养老保险的热潮。

自2004年扭转收不抵支的被动局面后，继续保持了基金结余的良好局面，2005年核定应收养老保险基金5346万元，实收5372万元，当年收缴率96%。

（三）稳步实施，拓展农村村干部养老保险新领域

为解决全市村干部老有所养问题，促进农村经济健康快速发展，宜都市委市政府于2006年6月开始实行《宜都市村干部基本养老保险试行办法》，参保村干部达到法定退休年龄（男年满60周岁、女年满55周岁）时，缴费年限不足15年可推迟退休时间，但推迟退休时间最长不得超过5年。

参保村干部不再任职后，可按城镇灵活就业人员继续参加基本养老保险。

宜都市实行统帐结合基本养老保险制度改革即1996年1月1日至2006年12月31日按缴费基数的11%记入；2007年1月1日起按8%记入。

配套出台了村干部参加养老保险奖励措施，对所有参加养老保险的在职村干部年终考核合格的，由市政府给予当年本人缴费金额60%-80%的奖励，提高了村干部参保的积极性。

主要政策：

现任职村干部缴纳基本养老保险按参保时上年度在岗职工平均工资确定基本养老保险缴费基数。

村干部缴纳基本养老保险缴费的比例为20%。

截止2007年底，全市10个乡镇127个自然村均以村为单位全员参加了村干部基本养老保险，参加养老保险的在职村干部已达524人，占应参保人数的98%。

（四）开拓创新，把农村基本养老保险向纵深推进

为进一步扩大农村基本养老保险覆盖范围，2007年底，我市又出台了《宜都市农村居民养老保险试行办法》（都政发[2007]62号），把农村居民养老保险范围扩大到农村居民，同时，积极探索覆盖所有群体农村养老保险制度，逐步建立起保障水平与农村经济社会发展水平相适应的“农民个人交费为主，政府补贴和集体补助为辅”的资金筹集办法，建立政府、村集体、农民三方共同负担的“低标准、广覆盖、适度保障”的农村养老保险制度，逐步解决农民“老有所养”问题。

宜都农村养老保险制度的问题及思考

1、宜都综合实力在我省县域经济中是非常突出的。

财政经济、社会发展、人均收入各类指标居前。

此制度设计在我省不具有代表性、和普遍性。

2、制度中针对农民工、被征地农民设计较为详细，而覆盖面最为广大的耕地农民养老问题有所欠缺。

3、借鉴发达地区先进经验，制订的制度较为科学，但制度实施的实际时间与空间都还不够，实践摸索中出现的经验与问题不够，提供制订全省农村养老保险制度借鉴价值不足。

4、此制度没有产生足够的影响力。

三、探索新型农村养老保险制度路径

———————以宜都市为例

（—）基本思路

首先，在制度设计上制度设计既要考虑农村养老社会保险制度特殊性，按照目前情形来看，未来10年农村人均纯收入如果能以平均每年7％的速度增长就是相当不易的成绩，而城镇居民收入的年均增速很难低于9％，城乡差距将继续扩大。

因此，要综合考虑农民劳动力结构分层与劳动力流动大的特点，要考虑与企业职工参保的不同特点，农村经济发展的实际情况，以及地方财政的承受能力等诸多因素。

农民养老保险应从制度设计上比城镇居民养老保险更优惠，体现国家财政的作用，要将游离于城镇企业职工养老保险体系之外的全部农村居民纳入新的养老调动农民参加养老保险的积极性。

同时在制度设计时也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。

其次，保费标准要与农民人均纯收入匹配，避免形成农民参保动机上的瓶颈。

按照社会平均工资核定养老保险缴费基数和养老金计发标准，是国际通行做法，既是考察现阶段参保人员缴费能力的标准，也是考察今后参保人员养老生活保障水平的标准。

农民人均纯收入是考察农民生活水平的一个重要指标，可以在一定程度上反映农民的缴费能力和生活保障水平。

再次，保险层次要与农民收入变化趋势吻合，避免造成农民养老保险个性化需求障碍。

随着国家加大支农力度，加快发展现代农业，农村经济提速发展，以耕地为主的农民群体分化加快，一些种植、养殖大户出现，农村富余劳动力加快转移，客观上要求提高养老保障标准。

应方便经济条件较好的农民选择较高层次的养老保险，灵活与城镇养老保险对接，提高农民养老保障水平。

农保参保人员转至二、三产业就业时，应终止新农保关系，转入城镇职工养老保险。

其新农保个人账户及利息全部转入职工养老保险，缴费年限采用折算法，即将新农保历年缴费基数除以对应年度职工养老保险的最低缴费基数，折算为职工养老保险缴费年限；或者采用补差法，即计算参加新农保之日起至转入职工养老保险时，职工养老保险历年缴费总额及相应利息，以新农保的转移资金抵冲并补足差额后，其参加新农保时间可以计算为职工养老保险年限。

再次，要充分考虑耕地对农民的养老保障作用。

耕地是以耕地为主农民养老底线，应重视耕地养老功能。

一要严格土地征用制度，征用土地补偿金首先用于农民养老保险。

二要建立耕地流转制度，解决当前耕地流转无序状态，耕地流转收益分配，解决当前耕地流转无序状态，耕地流转收益分配重点考虑农民养老保险。

最后，保险制度设计的要考虑农民的不同职业群体，要需要根据经济社会发展和参保人职业的变化，打通各类不同层次养老保障制度之间的转换渠道。

设计出与老农保、农民工养老保险、失地农民养老保险和城镇职工养老保险的多种“接口”，以便参保人可以根据自己的职业变换自主选择养老保险门类转换。

（二）农民养老保险制度设计

1、农民养老保险的适用范围

以农村耕地为--劳动对象，主要收入来自于农业生产的纯粹意义上的农民都可适用本办法，且规定凡达到领取养老金年龄的农民。

2、耕地农民养老保险基金的组成方式

（1）个人账户资金:

个人缴费、财政补贴及其利息

各地区农村社会养老保险经办机构要为参保人员建立农村社会养老保险个人账户。

个人账户资金由个人缴费、政府补贴和利息组成。

按上年全市农民纯收入的45%、60%、75%作为缴费基数，每年公布一次。

（2）基金收益

农保基金增值收益扣除应记入个人账户利息以后的剩余部分，以及其他可并入农保基金的资金。

3、保费缴纳

农村社会养老保险金的缴纳，原则上按照预期领取的养老金不低于当地农村最低生活保障标准，不高于本地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平，规定农村社会养老金的缴费率，确定缴费金额，并根据农村最低生活保障标准和该地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平的变化做相应调整。

保险费最好以以货币形式缴纳。

农村社会养老保险费年缴费基数为本市上一年度农民人均纯收入，缴费率不低于10%，最高不应超过50%，参保人员应以一个年度为缴费期，不得逾期缴纳或漏缴、少缴。

财政对下列参保人员给予适当补贴，补贴标准为上一年度农民人均纯收入的2-5%。

而且，参保人员男满60周岁，女满55周岁，但缴费不满15年的，其个人帐户累计储存额一次性交付给本人，同时终止养老保险关系，如本人不愿终止养老保险关系，可以延长缴费期，推迟享受养老金的时间，也可采取一次性往前补缴养老保险费的办法，增加缴费年限。

一次性补缴养老保险费金额，为参保人员补缴时适用的本市上年农民人均收入×（10-15）%×不足年限。

参保人员户口迁出本市，并参加迁入地农村社会养老保险的，可将参保人员的保险关系、个人帐户中的累计储存额一并转入迁入地农村社会养老保险经办机构。

参保人员户口迁出本市，保险关系无法转移或不愿转移，并且不愿继续保留保险关系的，其保险关系终止。

在缴费期间死亡的，其养老保险关系终止。

发生上述两种情形的，前者由本人、后着由其直系亲属申请，经办机构审核后，个人帐户累计储存额一次性退给其本人或法定继承人、指定受益人。

除上述情形外，参保人员在缴费期间原则上不得退保，如要退保的，经本人申请，市农村社会养老保险经办机构批准后，退还其个人缴纳的部门。

4、财政补贴

各级财政应根据经济发展水平和农村社会养老保险具体实施办法对参保人员进行补贴，补贴资金列入预算。

第一，财政部门应根据各地区的经济发展水平，对不同的耕地种类（平原和山区）确定不同的补贴标准，并记入耕地农民养老保险个人账户。

其次，政府承担农村社会养老保险管理机构费用。

我国城镇养老保险管理费用是由国家财政列支，同样，耕地农民养老保险管理费由国家财政列支更彰显了社会公平，同时也有利于将来统筹城乡社会保障制度。

第二，政府设立养老金待遇调整储备金。

我国原有的农村社会养老保险制度完全依靠个人账户积累确定养老金的金额，待遇一经领取标准确定后就不再改变，而在现领取养老金后，随着物价水平等因素的变化，维持基本生活所需的费用日益提高，一成不变的养老金数额不足以保障其晚年的基本生活。

为改变这种情况，各地区劳动保障部门应根据本地区人均可支配收入、生活消费指数、物价指数、最低生活保障标准等因素，制定本地区待遇调整方案，合理安排专项资金，作为调整储备金，用于对退休农民的养老金调整。

·

5、养老金的给付

当耕地农民男满60周岁，女满55周岁，累计缴费年限满15年（含）以上时，开始领取养老金，在此以年为单位。

养老金以货币形式支付，实行社会化发放。

耕地农民养老金的领取标准，由农民年均收入和预期养老金替代率决定。

当实际领取的养老金金额低于所在地区当年五保户的生活保障水平时，政府提供的养老金待遇调整储备金，将调整养老金发放金额;使之至少达到所在地区的最低生活保障水平。

参保人在缴费期间，以及缴费期后未到达退休年龄之前死亡的，参保人个人账户（政府发放的耕地补贴），将全部退给其法定继承人或指定受益人。

无法定继承人或指定受益人的，参照城镇职工的标准支付丧葬费。

丧葬费标准高于个人账户积累总额的，按个人账户积累总额支付丧葬费;丧葬费标准低于个人账户积累总额的，按标准支付丧葬费，个人账户的剩余部分并入调剂金。