论成立大体养老保险个人账户基金市场化运营管理制度.docx
《论成立大体养老保险个人账户基金市场化运营管理制度.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论成立大体养老保险个人账户基金市场化运营管理制度.docx（9页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
论成立大体养老保险个人账户基金市场化运营管理制度
论成立大体养老保险个人账户基金市场化运营管理制度
一、引言 1997年，我国按《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》建立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度（以下称统账制度）。
统账制度的本意是想通过个人账户基金的积累减轻未来人口老龄化的压力。
但由于没有设计由旧制度向统账制度的转制成本消化机制，统账制度运行的结果是，个人账户的保费用于了当期退休金的支付，个人账户空账运行。
为了解决个人账户空账运行的问题，在总结辽宁省试点的基础上，2004年吉林、黑龙江两省分别实施了《吉林省完善城镇社会保障体系试点实施方案》和《黑龙江省完善城镇社会保障体系试点实施方案》。
在基本养老社会保险方面，试点工作的核心是缩小个人账户规模并部分做实个人账户，本文称之为“基本养老保险新政”（简称“新政”）。
“新政”要求吉林、黑龙江两省从2004年1月1日起，将大体养老保险个人账户规模从11%调整到8%，并从5%起步做实，2007年将全数完成做实个人账户8%的目标。
截至2005年，辽宁省个人账户已做实206亿元，吉林和黑龙江省个人账户别离做实亿元和亿元①。
个人账户做实是正确的选择，这是由“统账制度”的基本目标决定的。
在国务院2005年38号文件的指导下，2006年又有九个省开展了此项试点，在全国范围内做实个人账户已是必然趋势。
目前面临的紧迫问题，一是集中管理体制下，管理者与所有者的角色不统一，所有者监管缺位，基金的完整性受到威胁，挪用、贪污现象不可避免；二是个人账户基金的积累与严格的投资限制政策之间的冲突。
1997年统账制度建立之初，政策规定，养老保险基金只能存到银行和购买国债，个人账户按当年一年期银行利率记息。
这是一种严格的资金运用管理体制。
但同时，对个人账户基金在监管方面的规定，除了“收支两条线”来防止主管部门滥用基金的行为之外，几乎没有别的内容，比如基金管理主体的独立性、监管的主体、手段、违规的惩罚等等，却缺乏具体的和可操作性的规定。
我们且称之为“严投资、宽监督”的基金管理政策，它还远远算不上是一个规范的基金管理制度。
“严投资、宽监督”的结果，一是养老保险的目标受到挑战。
基金收益率过低，严重影响了受益人的利益和制度的可持续发展，基本养老保险的目标受到挑战；二是养老保险基金的正外部性作用不能发挥，反而只能给中国目前金融市场的流动性过剩带来压力；三是资金内在的投资要求与严格的投资管理冲突，结果是不断出现违规操作运营基金②。
严峻损害了政府、社会保障制度的形象，也损失了一大量干部。
那个政治问题是养老保险制度的一个不良副产品。
在这种背景下，本文认为建立有独立所有制的个人账户基金管理主体，并将个人账户市场化运营的制度迫在眉睫。
限于篇幅，本文不讨论政治层面的问题，只讨论个人账户市场化运营的必要性、可行性及制度框架基本设想。
二、建立个人账户基金市场化的管理和监督制度迫在眉睫 无论是从养老保险制度内在的需求看，还是从社会主义市场经济发展的要求看，目前这种严格的投资管理制度已不适应社会经济的要求了，建立和建设个人账户基金市场化投资运营的制度都是必要的和迫在眉睫的事情。
第一，个人账户基金市场化运营是积累制度的内在要求。
从理论上讲，基金积累制度必然要求资金的市场化运营。
在人口老龄化的情况下，工作人口赡养退休人口的现收现付制度压力越来越大，减轻这种压力的办法之一是由现收现付制度改为基金积累制度或部分积累制度。
中国选择了部分积累制度，社会统筹部分仍然是现收现付，个人账户则为基金积累制度。
个人账户基金积累制度有效性的测量指标是基金的收益率。
个人账户基金积累制度是否比现收现付制度更有效取决于基金的收益率，只有当基金收益率高于通货膨胀率且高于社会平均工资增长率时，基金积累制度才是有效的，积累制度的选择才是正确的，否则，基金积累制度则是无效的，也达不到保障老年收入的目标[1]。
基金收益率与通货膨胀率的关系被普遍认识，人们知道当基金收益率低于通货膨胀率时，基金是贬值的，但基金收益率与社会平均工资增长率的关系还没有被广泛认识，当收益率低于社会平均工资增长率时，个人账户的积累额相对于社会平均工资水平而言，其养老金对工资的替代水平越来越低。
提高基金制度有效性的唯一手段是基金的市场化运营，因为基金市场化运营是追求社会资本平均收益率的前提条件，也是基金收益率盯住社会平均工资增长率的前提条件。
我们选择了基金积累制度也就意味着我们必须选择市场化运营的资金管理制度。
从实践方面看，个人账户的低收益率已经影响到基本养老社会保险制度的可持续发展，制度的目标受到挑战，同时退休人口正在成为脆弱和贫困群体。
一般地，人们理解的养老保险制度可持续性是指其财务收支平衡的长期可期性。
其实，养老社会保险的可持续性应该是保障退休收入一定水平下的财务收支平衡的长期可期性，如果财务收支平衡是以目标保障水平的牺牲为代价的，那么制度的可持续性应该受到质疑。
1997年统账制度建立时，将退休金的目标替代水平定为社会平均工资的60%，这个水平是基本合适的。
但近10年来，退休金替代水平已迅速下降到制度的目标水平以下（见表1），在可以预见的未来将继续下降。
这一问题的原因是多方面的，但个人账户收益率过低是重要原因之一。
1997-2005年间国民经济以7%-9%的速度增长，虽然同期多数年份银行利率高于通货膨胀率，但同期的工资增长水平却一直大大高于个人账户的利息率。
尤其是2000年以后，全国的工资增长水平都在两位数（见表2），而同期银行一年期利率已由1997年的下降到2006年的。
统账制度运行以来，个人账户的空账积累额一直按银行的一年期利息记息。
工资高速增长，而个人账户的利息率却在下降，两者的差距甚大，直接的结果是退休金替代水平已降到制度设定的目标之下，部分积累制度的优势荡然无存。
提高基金收益率、改善退休金水平已不再只是一个理论问题，更是一个刻不容缓的现实问题。
目前，亿劳动力参加了基本养老保险，其中4300多万人从基本养老保险制度领取退休金，退休金水平的下降意味着一个庞大的群体无法分享高成长的果实，对这个群体来说是不公平的。
1997年，全国城镇单位职工工资平均为6470元，参加社会保险的退休人口的退休金平均为4938元，社会平均工资替代率为76%。
截至2005年，在职职工工资为平均18364元，参保人员退休金平均为9251元，替代率下降为50%③。
退休人口正在成为城镇脆弱群体和新贫困群体，随着制度覆盖率的提高及人口老龄化的加速，愈来愈多的人进入退休年龄，退休收入降低会由个人收入不足问题进展演变成社会经济问题。
当退休金水平下降引致老年人口贫困化时，就已酿成社会问题，而不只是养老制度本身的情形了，这一问题应该引发公共政策制定者的高度关注。
资料来源：
工资增加率、通货膨胀率来自《中国统计年鉴2005》；一年期银行利率来自中国人民银行网站。
第二，个人账户基金市场化运营是中国社会主义市场经济的要求。
市场经济的规则要求社会资金按市场的原则来利用和配置。
个人账户基金一旦做实将是一个庞大的数字。
以2005年为例，2005年养老保险征缴收入4312亿元④，其中快要1/3是个人账户交费，大约为1300-1400亿左右，考虑到工资增加和覆盖率提高，征缴收入将以20%左右的速度增加，在制度成熟之前，每一年将有一千多亿资金进入个人账户。
这笔资金若是被强制存入银行或购买国债，外部的负作用是明显的。
其一，不仅资本市场失去了宝贵的具有长期性和稳固性的资金资源，而且大量的资金涌入间接市场会扭曲资金的价钱，这些都是有悖市场经济进展方向的。
其二，直到目前为止，中国的金融市场结构仍然倚重银行体制，以间接融资为主，因此在党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，专门强调“扩大直接融资，完善资本市场结构”，中国的金融体制的纵深进展要求个人账户基金市场化运营。
按目前的个人账户基金管理方式，资金只能进入间接市场，这只能加重中国金融市场结构的不平衡。
其三，中国的银行体系已面临流动性多余的风险，大体养老保险基金流入银行存款只会加重这种风险。
东北试点单位前两年还能为个人账户基金从银行争取到利率较优惠的“协议存款”机缘，而此刻再也争取不到这种机缘了，这就是流动性多余的结果。
这也充分说明个人账户基金管理方式与市场经济的机理是冲突的。
总之，中国的金融市场需要大力进展直接资本市场，这一环境是大体养老保险基金市场化运营的外部要求，同时也是基金进展宝贵的机缘。
第三，“严投资、松监督”发展基金管理制度的政治、经济风险很高。
养老基金有内在的投资冲动与严格限制的投资政策冲突的结果是基金的违规操作。
基本养老保险基金的收支虽然是收支两条线，在一定程度上控制了挪用、贪腐问题，但说到底基金在法律上不具有独立性，基金即使在财政专户上，其独立性仍然有限。
基金在法律上不具独立“人格”，基金管理的政治风险就存在。
近期出现的上海社会保险基金违规挪用资金案反映了基金管理人、投资人和经营者合而为一引起的政治上的腐败和资金在货币政策调控之外运行的风险。
我们需要直面养老保险基金的本质要求，建立“宽投资、严监督”的基金管理制度。
三、个人账户基金市场化运营管理的条件已具备 1997年，基本养老保险建立时规定，基金只能存到银行和购买国债的相关表述，与20世纪80年代对商业保险资金管理的表述完全相同，这主要是基于基金的安全性的考虑。
经过二十多年的市场经济的建设，今天的情形与当初是大不相同的，尽管还存在不少的问题，但养老保险基金的市场化管理的条件已大为改善。
中国经济的快速发展和资本市场的发展为养老基金市场化运营提供了不可多得的机遇。
（一）个人账户基金市场化运营的基础条件得以改善 这一变化是基本养老保险制度自身发展和完善带来的。
第一，基本养老保险新政要求原来县市为单位运行的制度过渡到省级统筹，个人账户集中于省级管理意味着管理水平的迅速提高和基金规模的集聚效应放大。
这两点对资金的市场化运营来说都是非常重要的。
第二，个人账户做实使养老基金的特点得以彰显。
基本养老保险基金具有长期性、持续的增量流入、数量巨大等特点，可以保证资金的长期投资战略，在时间上和空间上、投资工具和投资对象上分散投资风险。
这里我们需要破解的一个误区是，许多人把资本市场混同于股票市场，而股票市场又等于风险。
其实，资本市场的投资渠道和投资工具是非常丰富的，股票市场只是其中的一部分而已，况且，从长期看股票市场是收益率最高的市场。
（二）个人账户基金市场化运营的外部环境迅速改善 经过二十多年的洗礼，无论是人们的认识还是制度环境的各个方面，与20世纪80年代人寿保险要求资金市场化运用是不可同日而语的。
首先，养老保险基金市场化运营的重要性正在获得管理者的认识。
在基金空账运行时，各地的管理者很少思考这一问题。
据我们的了解，当个人账户有基金积累时，试点地区的管理者对基金运营的要求非常强烈。
当然，困难也在于此，基金市场化运营的重要性还远没有在高层管理者中达成共识，同时也很少听到来自受益人的声音。
人们对养老保险基金安全性还停留在“本利和”的认识上，还没有充分认识养老基金的真正安全是通货膨胀率扣除后的实际安全，对基金收益率与工资增长率之间的关系更是鲜有认识。
第二，中国经济高速增长，微观主体的效率得以改善，社会资本的收益明显提高。
中国经济持续高速增长近三十年，得益于中国的城镇化和人口红利等因素。
随着市场经济的建设，企业的治理结构近年也有明显的改善，资本利用的效率正在提高。
在有效率的市场上，资本的收益率应该高于经济增长率。
在1995-2004年的十年间，上市公司平均的净资产收益率大体保持在9%—10%之间[2]。
最新的数据表明，2006年上半年深圳股票市场的资本收益率在7%以上。
这是基本养老基金市场化运营良好的经济条件。
第三，中国资本市场发展迅速。
尤其是加入WTO以后，中国资本市场法制化建设提速、市场结构向合理的方向运行、资本市场的规模扩大、投资工具和渠道正向多元化发展、基金管理产业也正在迅速扩大，所有这些与1997年相比，可以说是发生了质的变化。
“中国的金融体系实现了历史性跨越，金融市场体系日趋完善，社会资金配置和使用效率稳步提高[3]。
” 第四，中国金融市场结构的转型为个人账户的市场化运营提供了难得的契机。
前面说过，目前政府正着手解决间接融资为主的金融结构问题，以减轻银行体系的风险，增强市场直接配置资源的能力。
此时建立个人账户基金市场化运营制度一定会得到相关部门的支持，增加改革的政治力量，这个契机是稍纵即逝的。
任何改革都是要讲时机的，错过了目前银行流动性过剩、资本发育不足的一瞬，当资本市场出现泡沫时，再提个人账户基金市场化运营可能要等十年、八年，或许会更长。
第五，人寿保险、全国社会保障基金、企业年金的资金管理体制提供了有益的经验。
人寿保险中的生存保险部分、中国社会保障基金、企业年金均为养老基金，与基本养老保险基金性质相同，均为“养命钱”。
经过多年的探索，从2001-2006年，中国先后颁布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金基金管理试行办法》、《保险资金运用风险控制指引》、《保险外汇资金境外运用管理暂行办法》、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，各项基金正有序建设相应的资金运营和监管的制度，资金的市场化运营正全面展开。
特别是保险基金的投资运用政策是业界学界长期呼吁的结果。
截至2005年年底，保险资金已成为长期债券市场的最大投资者，在直接资本市场上，已成为仅次于基金的第二大机构投资力量[4]。
2006年6月国务院发布《国务院关于保险业改革发展的若干意见》。
鼓励保险资金“根据国民经济发展的需求，不断拓宽保险资金运用的渠道和范围，充分发挥保险资金长期性和稳定性的优势，为国民经济建设提供资金支持。
” 总之，其他养老基金市场化运营制度的建设积累了丰富的经验，基本养老保险基金可资借鉴。
同时，基本养老保险基金也应该像其他基金一样，发挥“长期性和稳定性的优势”，为经济建设做出贡献。
四、来自新加坡、智利的经验及教训 我们这里给出两个完全不同的个人账户基金管理模式的例子，一个是新加坡公积金制度，一个是智利个人账户养老保险制度，由此来说明个人账户基金市场化运营对保障退休金收入的意义以及不同制度的管理成本。
（一）新加坡的案例 新加坡个人账户管理的特征是私有公营，资金以政府导向配置[5]。
1955年建立的新加坡公积金制度是一种强制性个人储蓄账户，它为雇员提供综合保障。
个人账户基金由劳工部下属的准官方机构——中央公积金局集中管理，基金的运用一直以政府的目标为依据，主要用并购买国债，并用于政府的“居者有其屋”和基础设施的建设。
新加坡公积金局由劳工部制定有关政策并进行监督。
中央公积金局虽然隶属于劳工部，但性质是半官方机构，实行董事会领导下的总经理负责制，依法独立工作，其他部门不得干预其日常事务。
董事会由董事会主席、总经理和其他10名董事会成员组成，均由劳工部部长在得到总理的同意后任命，任职3年或更短，由劳动部部长决定。
10名董事会成员包括2名政府官员、2名雇主代表、2名雇员代表和4名有关专家。
中央公积金局的主要业务包括征收费用、保存记录、支付收益和投资所积累的基金。
相关投资决定由另外两个非常重要的政府机构执行：
新加坡货币管理局（theMonetaryAuthorityofSingapore，简称MAS）和新加坡政府投资管理公司（theGovernmentofSingaporeInvestmentCorporation，简称GSIC）。
其中，新加坡货币管理局负责中央公积金对国债和银行存款的投资管理。
而新加坡政府投资管理公司负责把积累的基金投资于国内的住房和基础设施建设，也把大量资金投资于外国资产以获取较高的收益，成为新加坡庞大的外汇储备的一个重要来源[6]。
雇主、雇员共同供款为工资的40%进入公积金制度中的个人账户，其中工资的4%进入专门账户（即退休账户），退休金账户的积累（被称为成员结余）只能通过公积金局购买国债，在1983-1997年的16年间，个人账户的收益率为年平均%（表3（A）栏），一般年份都高出通货膨胀率，但却有5年没有盯住经济增长速度，正因为如此，新加坡的退休金替代水平在1994年、1995年和1996年分别为%、%和%，这种收入水平是起不到很好的保障作用的⑤。
从养老保险制度的角度对新加坡模式进行评估的话，由于投资国债的资产收益率相对于新加坡的经济增长水平是不高的，这是新加坡退休金水平很低的重要原因之一。
但另一方面，集中管理的制度使得新加坡制度的管理成本很低。
1999财政年度，其营运开支为6，390万新加坡元，而其基金总规模大约为928亿新加坡元，年度缴费总额大约为128亿新加坡元，也就是说，营运成本仅为其资产总额的%和年度缴费的%⑥。
资料来源：
MukulGAsher,"AnnexB10:
CountryProfileforSingapore",PensionSystemsinEastAsiaandthePacific,September24,1999,worldbank.org/pensions;EastAsiaandthePacific,September24,1999,worldbank.org/pensions。
（二）智利的案例 智利的退休金制度曾经采用的是现收现付的社会养老保险制度。
20世纪80年代初，在智利经济体制私有化改革的大背景下，社会养老保险制度被彻底改造成强制的个人储蓄账户制度。
在基金的管理上，智利采取与新加坡完全不同的制度，它采用的是分散化管理的市场化运营机制，政府起监督管理的作用。
政府设退休基金管理公司——监管局负责对退休基金管理公司（AdministradorasdeFondosdePensiones,AFPs）的设立、运作及清算等等方面制定规制并实施监管。
退休基金管理公司监管局会同中央银行制定投资政策并监督AFP照章实施。
智利政府采用了严格的监管模式，即对监管的对象、投资政策等等都有严格的、保守的要求。
智利的养老基金管理局下设风险分类委员会，对各类证券的风险评定等级，并要求养老基金投资于一定等级风险的证券。
这就要求有标准的会计准则，以评价每项投资或每个投资工具的风险水平。
基金管理公司主要负责养老基金的具体运作，包括收费、管理个人账户、养老基金投资、帮助会员购买残疾和幸存者保险及计划内养老金发放等。
基金管理是一个竞争性市场，基金管理公司按市场的原则在投资政策允许的范围内运营个人账户资金。
智利的个人账户缴费是雇员工资的10%，由雇员独自缴费并积累起来，雇员自主选择养老基金管理公司进行投资，退休金收入取决于个人账户的积累额。
在1981-2000年的20年间年平均收益率为%（表4）[7]。
智利养老保险金的社会平均工资替代率是相当高的，1994年、1995年和1996年的社会平均工资替代率分别为%、64.3%和%。
智利分散化管理体制的主要问题是管理成本过高。
尤其是在制度的早期，考虑了管理成本后，一些年份的收益率是负数。
直到1997年，保险费下降为工资的%，同时，基金管理公司的经营费用仍然高达应税工资的%[8]。
也就是说费用高达会员每年存入其个人账户的资金的23%。
尽管基金管理公司服务的内容较为广泛，但高成本仍然广受诟病。
（三）来自新加坡、智利的经验和教训 第一，完善的治理结构至关重要。
新加坡的经验表明，在个人账户集中管理的情况下，完善的治理结构非常重要。
中央公积金局在法律上可以看作是个人账户的受托人，它的独立性是受法律保障的，它的组成是多方利益的代表，这些是个人账户基金的完整性的制度保障。
新加坡公积金局的治理结构与1933年建立的美国加州公务员退休制度的基金管理委员会的治理结构如出一辙，后者也是一个非常高效的制度。
第二，智利的经验表明，个人账户基金市场化运营能够分享经济增长的成果，对退休水平的保障至关重要。
而新加坡的教训是养老账户的政府导向型的投资模式不能保证个人账户的投资收益率盯住经济增长，因而无法提供足够的退休收入保障。
第三，个人账户集中管理优于分散管理。
新加坡例子表明，集中管理能够降低管理本钱。
这一点从美国加州公事员退休制度中也能够得出相同的结论，该制度虽然是公共制度，但其基金也是市场化运营的，投资收益率与智利模式可媲美，而管理本钱与新加坡模式比肩。
在长期内，管理本钱的高低对个人账户的积累意义是重大的。
智利模式的教训是多方面的，许多的研究强调了智利严格监管政策致使了管理本钱的居高不下。
而笔者以为，除严格监管政策外，最根本的原因是分散化管理的制度结构。
智利模式的问题是过度竞争和竞争不足并存。
个人账户所有者不具有专门的知识（信息不足），这就为基金管理公司的不妥竞争和过度竞争制造了土壤，其最终的结果必然是垄断和竞争不足。
无论是过度竞争仍是竞争不足都会致使管理本钱的提高。
五、关于个人账户市场化运营管理体制的设想 目前我国个人账户基金管理过程中最大的问题是所有者主体缺位，虽然基金是收支两条线，基金存于财政专户，但由于缺乏所有者的监督，又缺乏可操作性的法律依据，基金难免受地方政府、地方官员及相关人员的侵蚀，基金的完整性难以保证。
另一个问题是政府导向型的严格的投资政策，基金不能分享社会资本的平均回报。
在个人账户基金所有者主体的确定方面我们可以借鉴新加坡的经验，在基金的市场化运营方面我们可以借鉴智利的经验，我们还可以借鉴全国社会保障基金理事会管理下的全国社会保障基金的管理经验。
全国社会保障基金是在理事会管理下的、有法可依的、专业化、市场化运营的模式。
笔者构想的个人账户基金管理体制是：
以省、直辖市为单位建立养老保险基金管理委员会，集中管理全省（市）个人账户基金；建立养老保险基金管理委员会决策下的规范化、专业化、市场化运营的基金管理体制，确保管理过程中资金的完整性、增值性和合法性。
其内涵主要有：
第一，以省、直辖市为单位建立社会保障基金管理委员会，集中管理全省（市）个人账户基金。
集中管理的主张不仅源于对智利制度缺陷的认识，也源于其他国家和地区分散管理导致的问题的认识。
管理成本高只是分散管理体制的问题之一，分散管理的情况下，相当大一部分账户持有人处于投资能力不足的状况，在智利如此，在香港的强积金制度下如此，英国社会养老保险改革后选择退出国家保障计划并选择个人投资决策的人群中也是如此，集中管理则可以在很大程度上解决这些问题。
主张以省为单位集中管理个人账户基金是基于这样一些考虑，一是便于与省级统筹的制度联接。
二是有规模管理的效应。
有足够的规模便雇佣较高水平的管理人才，尤其是在选择投资管理人的阶段，专业人才的作用最为重要；足够的规模可以降低资金管理的单位成本；足够的规模才能在投资管理人的定价过程中获得主动地位。
三是相对集中的管理体制可以克服投资阶段的过度竞争引起的负作用。
第二，立法规定养老保险基金管理委员会为个人账户基金的受托人地位，代表个人账户所有者的利益行使基金管理过程中的各项产权，解决个人账户集中管理体制下的所有者缺位问题。
目前，中国的个人账户是集中管理的，但个人账户个人所有和集中管理体制下所有者主体监督缺位是相冲突的。
单个的账户所有者不会提供监督的成本，更倾向于搭便车，结果是监督供给不足，基金被滥用。
如果个人账户进行市场化运营，便会产生多层委托代理关系，个人账户所有权的资金使用权会进一步分离，个人账户所有者提供的监督会更加不足，养老保险基金管理委员会作为个人账户的受托人，在理论上是可以提供有效监督的。
第三，立法完善养老保险基金管理委员会的独立性和内部治理结构（以下称管理委员会）。
管理委员会能否在实践中代表个人账户所有者的利益，取决于它的独立性、内部治理结构和外部监管等诸多因素，在这一点上，新加
升级会员 