中国城镇社会保险基金报告.docx

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中国城镇社会保险基金报告

中国城镇社会保险基金报告

社会保险制度的功能是通过社会保险基金的运转体现的。

社会保险基金模式是社会保险制度的基础。

基于人口老龄化压力与满足资本市场迅速发展（尤其是国际资本流动）的需要，在改革社会保障制度的国际浪潮中，引发了对现收现付这种传统的社会保险模式传统的激烈争论。

以智利养老保险从现收现付成功转向完全积累模式为例证，通过世界银行归纳总结的基金制与多支柱模式，成为世界各国改革传统社会保险制度的样板。

中国在某种程度上接受了世界银行的建议，试图通过社会统筹与个人账户相结合的混合制（部分积累制）模式，建立起适合中国国情的社会保险制度。

但是，中国社会保险基金模式转换过程中面临的众多问题，说明事情并不那么简单。

本报告在比较三种社会保险基金模式的基础上，根据中国社会保险制度改革的实践，研究了社会保险基金管理取得的成绩与主要问题，提出了深化社会保险基金改革的思路与政策建议。

一社会保险基金管理是社会保险体系运行的核心

社会保险基金是按照国家规定，强制提取（筹集）、使用（支出）和运营（投资增值）的专项基金，是为实施各项社会保险制度建立的专门用途的经费。

建立社会保险基金的目的，是为了保障社会保险制度的正常运行，为社会保险参加者（及部分家庭成员）克服社会风险提供物质的帮助。

社会保险基金是社会保险制度的财政基础。

人的一生充满各种风险，社会保险制度作为克服社会风险的制度，必须为参保者面临老、病、伤残、失业等情况时提供资金和物质帮助，以保障其基本生活需要。

社会保险基金是支付各种社会保险待遇的资金来源。

社会保险基金是发挥社会保障职能的重要物质基础。

社会保险作为社会保障制度的主体，也是社会“安全网”的重要支柱，在社会稳定与社会安全方面具有巨大作用。

它作为政府调节经济与社会运行的重要手段和社会财富“再分配”的重要机制，通过强制性的社会保险基金制度，使代际之间、就业者与家庭成员之间、不同收入的社会阶层之间，实现一定程度的收入调剂，充分体现社会保险制度的“再分配”职能。

1995年，法国社会保障经费收入2.2万亿法朗，超过当年1.5万亿法朗的财政收入。

[1]

社会保险基金是现代资本市场的重要参与力量。

随着社会保险制度的建立与发展，社会保险基金的规模与资金余额不断扩大，使它成为与银行资金、证券（投资）公司资金并驾齐驱的现代资本市场的主要投资来源。

社会保险基金参与到资本市场中来，为经济发展提供了中长期的资金支持，同时也使社会保险基金找到了“保值增值”的渠道。

社会保险基金管理是社会保险管理工作的核心。

它包括社会保险基金的筹集、支付、投资运行等环节。

其目的是真实地反映社会保险基金的活动过程，为社会保险方面的决策提供依据，因为“社会保险的保障功能是通过社会保险基金的运转体现的”。

[2]加强社会保险基金管理，可以节约社会保险的运行成本，减轻企业负担。

在保证社会保险基金正常支付与安全性的前提下，通过合理的投资组合，将积累的社会保险基金投入经济活动，使社会保险基金最大限度地增值。

社会保险基金数额巨大而且影响面极广，其运转成败，关系到广大劳动者的切身利益，也关系到社会保险事业的前途。

因此，作为社会保险财政基础的基金管理，是整个社会保险管理的中心。

二社会保险基金的来源问题

（一）社会保险基金是社会保障经费来源的主体

建立社会保险基金，首先要有基金来源，资金筹集是社会保险基金管理的首要环节。

世界各国筹集社会保险基金的方式多种多样，据称世界上160多个实行养老保险制度的国家中，有209种筹集养老保险基金的模式。

[3]

社会保险是社会保障制度的主体部分，社会保险基金也是整个社会保障经费的主要组成部分。

世界各国的社会保障经费一般有以下几方面的来源：

社会保险费、财政预算与财政补贴、资产运营收入、受益者部分负担和借款等。

英国社会保障基金中，通过税收（财政负担）筹集的调节基金占全部费用的43%，用于非缴费的社会保障项目；雇员与雇主缴纳的社会保险费约占55%（雇主30%以上，雇员25%）；社会保险基金投资收入约占1～2%；1990年以前社会保障资金缺口由国家财政补贴，1990年以后取消了财政补贴。

根据对12个发达国家与12个发展中国家社会保障经费综合研究，社会保障经费的主要来源于社会保险费、公共财政与资产运营收入。

其中发达国家社会保险费一般占社会保障总经费的一半左右，发展中国家社会保险费占社会保障总经费的比重自80年代以来出现了上升趋势，由1975年的52.4%上升到1985年的78.1%（见表1）。

表1社会保障经费的主要来源

（二）按比例分担社会保险费用是大多数国家普遍采用的筹资方式

社会保险的对象主要是劳动者（及其家属），其经费来源于雇主与雇员的共同缴费，国家给予适当税收减免与经费补助，共同形成社会保险基金。

与依靠公共财政负担的其他社会保障资金相比，社会保险费由雇主与被保险者共同负担，并依照国家法律法规强制实施，收入的稳定性高。

一般税收受经济形势影响很大，其使用途径和分配也往往受到政府政治经济决策的左右。

社会保险费使用按比例征收方式，专款专用，不易受其他因素左右。

同时，社会保险费按比例征收的方式，容易进行个别调整。

由于参保对象个人交费，有些项目（如医疗保险）还需要额外承担部分费用，提高了人们的社会保险意识，体现出社会保险“权利与义务”相对应的保险原则。

因此，世界大多数国家普遍采用按比例分担社会保险费用的方式，筹集社会保险基金。

根据国家、企业（用人单位）与个人三方在社会保险基金筹集中的义务，大体可以分为以下4种主要类型：

其一，国家、雇主、雇员共担制，50多个国家的养老保险、20多个国家的医疗保险实行这种制度；其二，国家、雇主分担制，如德国的职业伤害保险，阿塞拜疆的失业保险，白俄罗斯和孟加拉国的医疗保险；其三，雇员、雇主分担制，如德国的养老保险、医疗保险与失业保险、保加利亚的医疗保险；其四，国家、雇员分担制，如新加坡的公积金中的养老保险、百慕大的各项社会保险制度。

除此之外，在一些社会保险与社会保障项目上，有些国家实行国家责任制（如澳大利亚的普遍养老年金和失业保险）；有些国家实行雇主责任制，如很多国家的工伤保险；有些国家实行雇员责任制，如智利的私营养老保险制度。

雇主与雇员分担制与雇主、雇员、国家共担制，是世界上绝大多数国家筹集社会保险基金的基本形式。

不同国家社会保险费用的分担比例各不相同。

除了公费或政府财政应当支付的社会保险费用之外，雇主与雇员分担的社会保险费用比例大体是三种类型：

一是雇主负担比例高于雇员，如葡萄牙雇主交纳工薪总额的24.5%，雇员（受保人）交纳收入的11%（独立劳动者交纳15%）；[4]中国目前养老保险雇主负担比例为工资总额的20%，雇员交纳5～8%，医疗保险雇主负担6%，雇员负担2%，失业保险雇主负担2%，个人负担1%；世界大多数国家按照这种方式征收社会保险费用，侧重于强调雇主的社会保险责任。

二是雇主与雇员对半负担，如德国的养老、医疗、失业保险，均有雇主与雇员对半负担；美国的养老保险费用由雇主与雇员按同等比例负担。

雇主与雇员对等负担社会保险费用的国家，也占有一定比例，其优点是便于计算与征收。

三是雇员负担比例超过雇主，主要是一些实行积累制养老保险的国家，如智利、新加坡等，其特点是强调个人责任制。

（三）社会保险基金的筹资模式与征集方式

目前世界上社会保险基金（主要是养老保险金）的筹资模式主要有三种类型：

现收现付制、基金积累制和混合制（亦称为部分积累制）。

现收现付模式是指当年社会保险基金筹集的交费收入几乎全部用于当年支出，除预留少部分应急准备金外，基本上不留积累基金的筹资模式，也就是采用“以支定收”的模式。

现收现付模式具有很强的互助共济功能，使资金运作当年收支平衡，基金平衡基本上不受利率变动的影响，也不存在物价上涨引起基金贬值的风险。

“世界上多数国家曾经或至今仍实行现收现付模式”。

[5]但是，这一模式在人口老龄化日益加剧的情况下，被认为有诸多弊端和问题：

高而日益增长的工薪税可能增加失业；工人逃逸到生产率不高的非正式行业工作；刺激提前退休；公共资源配置不当，有限的税收用于养老金而不是教育、保健或基础设施；失去增加长期储蓄的机会；未能将社会财富分配给低收入阶层；庞大的公共养老金隐性债务的增长；很多国家出现资金困难，难以为继；[6]这种制度不能保护将来的老人，而且制约了经济增长，并“容易使政治家们以大量的长期成本为代价去承诺短期利益”。

为此，世界银行的报告中提出的养老金“新”体制，应从单一的“现收现付”模式，转向现收现付（第一支柱）、完全积累（第二支柱）与自愿储蓄和年金（第三支柱）相结合的新体制。

[7]

基金积累制是指当年养老保险基金筹集的交费收入完全用于养老保险基金积累，计入个人账户，退休后该积累资金用于支付他们的养老金。

基金积累制的优点是容易实现长期平衡，缴费比例比较确定，是“以收定支”模式，受人口老龄化的影响小。

缺点是积累资金数额大，受通货膨胀、利率调整、工资增长率等因素的影响很大，管理专业性强，难度大，基金遭受贬值的风险大。

目前世界上有斐济、加纳等18个经济发展水平差别大、社会化程度较低、经济总量规模较小的国家采用基金积累制度。

[8]

混合制或部分积累制是现收现付模式与基金积累模式相结合的一种社会保险制度。

当年筹集的养老金交费收入，一部分用于当年养老金发放，另一部分计入个人账户即用于基金积累。

实行这种模式的目的，是为了取上述两种模式的优点避免其缺点。

随着世界性人口老龄化进程的加快，许多国家都试图改革传统的“现收现付”模式，出现了向“基金积累”模式或者“混合”模式转轨的趋势。

我国1993年决定在城镇职工养老保险与医疗保险中，实行“社会统筹与个人账户相结合”的混合模式（部分积累制），经过几年的改革试点，国务院分别于1997年和1998年颁布了“统一基本养老保险制度”与“建立城镇职工基本医疗保险制度”的“决定”，全面推广这种“混合”模式。

到2000年底，全国有10448万职工和3170万离退休人员参加了基本养老保险社会统筹，有284个地级统筹地区组织实施基本医疗保险改革方案。

覆盖人数达4332万人。

社会保险费的征收，一般采取两种方式：

一种是由社会保险经办机构直接办理，另一种由税务部门征收，这也是国际上比较通行的征收方式。

我国在1999年颁布《社会保险费征缴暂行条例》之前，一般由社会保险经办机构负责征收，在《社会保险费征缴暂行条例》中规定，社会保险费的征缴机构由省级人民政府确定，可以是社会保险经办机构，也可以是税务机关征收。

为了加强社会保险的征缴力度，很多地方已由税务机关征收。

上海、广州、厦门市由税务机关征收社会保险费之后，资金到位率有所提高，但与预期仍有一定差距。

看来征收机构的变化，其作用有一定限度，关键在于经济状况与社会保险的制度设计，并受法律制度与政治决策等方面的影响。

（四）中国社会保险基金来源方面存在的问题

中国在经济体制转轨过程中，逐步建立了多种类型的社会保险基金。

随着覆盖面的扩大，社会保险征缴基数与比例的提高，社会保险基金的规模日益扩大，年社会保险费收入由1989年的148亿元增加到2000年的2644亿元，增加近14倍（见表2），成为建立中国社会保险制度的物质基础，有力地支持了国有企业改革，保障了离退休人员的基本生活，为经济体制转轨与保持社会稳定，发挥了积极作用。

表2中国城镇社会保险基金的类型与收入规模

中国社会保险基金规模的扩大，意味着与经济体制改革相配套的新型社会保险制度作用的增强。

但由于社会保险制度的改革与建立也是一个渐进的过程，目前还存在不少问题。

以社会保险基金的来源为例，目前的突出问题是覆盖面小、资金到位率低、基金征收基数不实，社会保险基金来源不稳定，导致名义社会保险费率偏高。

1999年我国城镇从业人员总数为21014万人，去除目前尚未强制要求参加社会保险的城镇个体工商户（2414万人）、国家机关、