社会转型期行政文化发展研究.docx

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社会转型期行政文化发展研究

社会转型期行政文化发展研究

——兼论社会转型期中国行政文化现代化的建构路径

郭军平

[内容提要]

行政文化是行政管理的软环境,是行政管理体制的思想文化根基,具有鲜明的民族性和历史继承性。

行政文化与其他文化观念相互联系,而且在一定条件下可以相互转化。

当前我国社会正处在转型时期,面对新旧行政文化的的交替,必然会产生一定的冲突。

因此,有效解决新旧行政文化的冲突并给予创新,对于健全和完善行政文化体系,加快行政管理体制改革进程具有重要的意义。

[关键词]

行政文化;转型时期;创新；现代化

行政文化是在行政活动中表现出来的一种特殊的社会文化形式,是行政管理的核心。

具体是指以一定的政治、经济、文化环境为背景,在行政活动中形成的人们关于行政活动的价值观念,以及由此所影响或决定的行政组织及其成员普遍具有和遵循的行为模式、制度及物质的表现形态,其核心是长期积淀于行政人员心理结构当中的态度、行为取向、思维模式和价值观念。

在传统型与现代型行政文化的交替和整合时期,其发展将经历一个抗拒、变迁、融合的过程。

应积极推进行政文化创新,消除传统行政文化的负面影响,实现行政文化的现代化。

一、我国传统行政文化的特征

（一）中国传统行政文化消极方面的特征

1.排异性。

在世界文化史上几乎任何一种民族文化都具排异性,只不过中国传统行政文化表现得尤为突出。

虽然封闭性的文化并不等同于不吸收外来文化,但是中国文化在吸收外来文化的同时,其基本形态并没有发生改变,被吸收的外来文化反而被同化,并在某种程度上加固了中国传统行政文化的固有形态。

2.封闭性。

中国传统行政文化的主流是儒学,而经学又是传统儒学的制高点,人们在主观上认定儒家经典是一切科学与知识之源,因此任何革新都不能超出经学的范围。

经学的方法,简言之,就是注解、阐发经传的方法。

经学的思维方式对于中国的传统行政文化来说,一方面使传统得到最大程度的保留,但另一方面却使传统行政文化缺少文化变革的机制,从而丧失变革的动力。

3.独裁性。

古代“天人合一”理论与崇圣观念对社会的影响,导致了君主专制理论和大一统理论的产生。

人自然化和自然人化的思维方式,把一切个体都视为恢恢天网中的一个结。

个体在关系网中只有相对的地位,君主是人间最尊贵的独一无二的,具有承上启下、圆通万物的作用。

在大一统的理论中,中央与地方的关系是重点,传统行政文化认为,中央对地方实行牢固控制对于稳定统治秩序是至关重要的。

这种理论设计是小农经济基础的反映,其本质是高度膨胀的行政权力支配一切,行政权力必须干预社会经济生活,必须干预思想文化领域。

这种基础上形成的行政文化,当然是君主专制文化。

4.官本位。

官本位观念以不择手段地求官、保官为目的,以官牟利、以官构名为归宿。

官本位观念衍化出丑陋的等级观念,所谓官有九品、人有九等,官贵而民贱。

内生出丑恶的特权观念,认为官吏可以享有特权,可以得到一般人不能得到的特殊利益。

这些观念阻碍了行政人员的分流:

一旦某些行政人员被划入分流的范围,就必然是权力、利益和地位的丧失。

这样,他们就会通过种种手段,运用种种关系来维护自身的利益。

这极易产生腐败,这是传统行政文化的丑陋现象之一。

（二）中国传统行政文化积极方面的特征

1.民本思想。

中国传统思想认为,任何统治都要以民为基础,得民心者得天下,失民心者则失天下。

对这个问题认识和解决得如何,将决定一个王朝的兴衰治乱:

顺民心,养民力,则国泰民安;逆民心,竭民力,则官逼民反,天下大乱。

2.功利观念。

传统行政文化的功利性强调的是,在治理国家时,行政决策者应该具有务实、革新和进取精神,应该注重物质利益。

政府相应地采取各种政策和措施,使人民富裕、国家强盛。

3.变易思想。

中国传统行政文化中的变易思想内容比较丰富:

第一,天地革。

告诉人们只有认识和尊重自然界运动变化的规律,才能确保人类的进步和发展。

第二,法与时转。

法令为时代服务,国家才能治理得好;制度与时代相适宜,治国也才能取得好的效果。

第三,过犹不及。

要求人们做事把握分寸,适可而止。

第四,因地制宜。

强调具体问题具体分析。

第五,与时皆行。

主张人们主动去认识和适应自然与社会的变动,在变动中把握事物的本质,从而正确地处理所要解决的问题。

4.反专制性。

中国传统反专制思想一直存在。

宋元明清时期,以邓牧等人为代表,他们发挥了孟子“民为贵君为轻”的思想,吸收了魏晋时期鲍敬言的无君论和隋唐时期的非君观念,在封建制度走向没落的历史背景下,进一步发展了反专制思想。

二、当前我国行政文化的特征

1.服务于经济建设。

在我国改革开放时期,只有当行政的重心指向经济发展时,社会发展的稳定才能真正得到保证,当前我国的行政文化以生产力的大力发展、增强综合国力以及改善人民生活水平为其主要标准。

2.从封闭到开放的过渡。

我国社会由全能的行政控制向以市场为主导的体制转型中,开放的市场经济需要行政系统与外部的信息进行沟通,这样才能使行政管理活动增强调节能力和更新能力;全国要形成一个统一的市场体系,并能与国际接轨,要有进取外向的开放意识。

行政文化的开放性是市场经济的必然要求。

3.由人治型文化到法理型文化的过渡。

我国的传统行政文化是与传统的农业社会相适应的。

以儒学思想为核心的伦理型文化,是一种人治型文化,它带有极大的含糊性和随意性。

我国从计划经济向市场经济转变以来,为法理型行政文化的上升提供了契机,具有自律性的机制,在保存其合理性的同时,也会得到其他机制的补充,行政整套体系趋向于法治化的管理。

4.以自然经济为基础的行政文化、以计划经济为基础的行政文化和以现代市场经济为基础的行政文化同时并存,并产生一定的冲突。

我国生产力水平的多层次性和地区差别以及改革的渐进性特征,形成了不同性质的行政文化广泛并存的局面。

随着社会的发展,其相互间的冲突也在加强,旧的行政文化已不能适应社会发展的需要,其负面作用日趋突出,影响了以现代市场经济为基础的行政文化的发展。

三、当前我国行政文化存在的主要问题

1.价值观念受多元化影响,有可能导致信仰危机。

随着改革开放的进程,社会主义市场经济体制的逐步确立,加之受世界政治经济文化多元化的影响,使得我国行政文化的价值观念受价值多元化的冲击,进而行政主体有了一些困惑与矛盾;许多行政人员缺少正确的价值观念,个人私欲扩张,致使行政价值处于伦理价值与制度规范之间的矛盾旋涡之中。

这种现象的出现,久而久之将影响制约现代行政文化的发展。

2.法理型行政文化虽然实施,法律保证尚需强化。

社会主义市场经济客观上要求是法制经济,进而要求行政文化是法理型行政文化。

法理型行政文化是其主体具有法律至上的观念,把法治规范作为行为的基本准则。

在对社会进行管理时,以制定并执行法律法规为核心,严格制止没有法律依据的干预。

法理型行政文化能增强人民主体意识、参与意识,有利于由“官本位”向“社会本位”的转变,规范人们依法行政、依法监督。

但是法理型的行政文化缺少强有力的法律保证,许多行政人员还是缺少法律意识,持以政治冷漠的态度,放弃其监督权。

还没有上升为主导型的行政文化。

3.社会格局变革中的利益冲突和行政文化转型中的观念冲突制约着政府权威的合法性。

民主政治和市场经济的发展增强了公民的自主意识和行政效能感,普遍激发公民政治参与热情。

人们对政府的期望值不断增加,期望政府能有效满足个人利益、解决各种社会问题。

但是,转型时期政府面临着结构改革和职能创新等,制约着政府的法规、政策的效力,激化了社会行政文化与主导行政文化的对立。

4.传统行政文化历史积淀制约现代行政文化的发展。

我国拥有数千年的文明史,其行政文化具有丰富的历史积淀,传统的行政文化如大一统、官僚主义等思想已在人们心中根深蒂固,制约着现代行政文化功能的发挥。

四、我国社会转型时期行政文化的创新

现代行政文化是我们所需求和创造的,针对我国传统行政文化与现代行政文化之间的冲突,以及当前我国行政文化存在的危机和今后行政文化的目标取向,笔者认为应从四个方面实施行政文化的创新:

1.观念创新。

实现行政文化创新,首先要实现行政观念的创新。

任何一个政府如果没有主导的行政价值体系,将导致行政组织体系的离散、行政秩序的失常、行政功能的衰微。

我国正处于社会转型时期,建构科学的行政价值观念,树立为公众服务的正确行政价值取向,剔除传统的_官本位的价值观,是保证各种行政利益再分配、行政权力再调整和行政体制完善的前提。

具体包括:

服务行政观念的创新、社会公平创新、效率效益行政观创新、民主与法治创新以及竞争行政观念的创新等。

2.伦理文化创新。

行政人员道德素质的优良是改革开放成功的重要保障;行政人员是社会道德的示范群体,社会道德状况与行政人员的道德面貌有直接关系;行政人员是社会的权力群体,权力体现为对人和物的控制与分配,它直接决定了权力对象的利益,影响到社会的公平与公正,因此,权力的拥有者和行使者首先应该具有良好的道德,使权力的行使受到伦理约束,这是正确行使权力的前提。

实现行政伦理文化创新要加强对行政人员的道德教育,要健全行政伦理的责任机制。

通过健全的责任机制使公务员明确自己的服务对象,同时促使行政程序的简化和行政绩效的提高。

另外,要注意行政道德的党内监督、行政监督、民主监督、舆论监督的强化和制度化。

3.组织文化创新。

首先应以企业家的精神来改造政府。

在行政组织内部逐步引进一些市场化的管理办法,促使行政组织内部契约化、绩效导向、竞争气氛的增长。

其次要加强行政执行的跨域管理,加强政府机构之间的合作、地方政府间的合作、政府间的国际合作等等。

再次,应有效利用互联网等先进技术构建“信息政策”和“电子政府”,提高行政效率。

4.制度创新。

有许多先进的行政原则和价值观念如民主、效率、法治等,一直为我国政府所推崇和宣扬,并成为行政人员的行为准则,但这些先进原则和观念大多停留在行政理想的高度,并未很好地内化为指导行政人员行为的价值观念与行为模式。

原因除了受传统行政文化影响以外,重要的就是与这些原则或价值观念相配套的制度没有建立和健全起来,没有形成一种有利于那种意识、观念成长的制度氛围。

要真正实现行政文化的现代化,就必须加强行政制度文化的创新。

要确立开放型的制度文化。

当前社会环境变化日益加速,环境的不确定性日益增强,因此,制度和规范要适应环境变化,富有弹性,不断更新和发展。

制度只有具备了开放和与时俱进的品格,才能永葆其生机和活力。

另外,为适应新形势的要求,要清理、补充和完善各种法律、法规,使行政活动有法可依;要建立健全我国统一的行政公开制度,为公众参考、监督行政管理提供制度保障,增强行政的透明度;还要加大公务员考试、选拔、任用等有关制度建设的力度,不断提高公务员素质。

五、行政文化现代化的重要意义

行政文化是一个由多种要素组成的有机系统，它由社会存在和行政实践决定并为行政发展服务，对行政管理起着潜移默化的影响和作用。

行政文化作为具有行政特色、反映行政风格、适应行政人员身心特点的一种文化形态，包含着行政管理中所存在的从物质形态、活动方式到思维意识的一切文化现象，是一个复合的、多层面的整体组合。

在中国进一步开放与改革的社会转型过程中，行政文化作为整个社会系统中的一部分，也必然要革新，随着整个社会的现代化进程而实现自身的现代化。

在当前，实现中国行政文化的现代化具有重大意义。

1.是推动行政改革顺利进行的重要动力。

行政文化是行政系统内深层构成因素，渗透和影响到行政组织、行政人员及行政活动过程之中，其本身在现代化进程中所涉及的内容、范围与程序，直接反映了行政改革的广度、深度和力度。

2.有助于改造政府形象。

行政文化影响到行政组织、行政环境和行政人员的方方面面。

人们通过对这些方面的感知而形成对政府或国家的特定印象。

3.是民主行政的必要条件。

民主行政是现代行政文化的核心价值，行政系统为了达到其行政目标，需要靠一定的民主手段和方式，为此，极需要以文化传播的方式宣传、灌输民主的观念，保证实现民主的有效性。

从这个意义看，行政文化的现代化是实现民主行政不可或缺的条件。

4.是高效行政的必要条件。

行政文化对人的思想、精神和作风产生深刻的影响。

良好的行政文化环境对于强化行政人员的高效行政意识，改善组织氛围，增强行政系统的凝聚力，优化行政决策系统，改进决策的执行、监督和反馈有极大的作用。

六、社会转型期中国行政文化现代化的建构路径分析

　　行政生态学告诉我们，行政文化必须与社会经济、政治、文化环境相适应，社会环境的变化为行政文化现代化提供了外在条件。

因此，实现行政文化现代化，既要从行政文化本身着手，又要优化社会生态环境。

　　1.建构新时期行政人员的行政价值观，提升行政主体的精神道德素养。

主要有两个方面：

一是培养和塑造健康的行政心理。

培养和塑造健康的行政心理是推进行政文化变革的重要环节。

未来的公共行政道德和行政精神，应该是建立在基于现代自由市场经济和民主宪政的基本理念之上的行政心态，这就需要“加强思想政治工作，健全和完善社会规范，积极倡导以能力、道德、社会效益等为标准的价值评价体系，推进行政文化的再社会化，以消除失落心理、守旧心理及矛盾心理对当代中国行政文化变革的不良影响”，最终实现行政文化的现代化。

二是加强新时期行政道德建设。

在社会转型期间出现的种种行政人员道德失范现象，使我们认识到加强行政人员道德建设的极其重要性。

由于行政人员所从事的特殊职业，决定了行政道德应该有着更高于其它职业的道德要求，这就要我们在继承和发扬传统优秀行政道德的同时，形成“忠于党和国家、政治立场坚定、严于律己、清正廉洁等道德要求，把依法治国和以德治国结合起来，反映社会主义行政活动为人民服务的根本宗旨，充分发挥行政道德的规范、塑造、调节和激励功能”，有效弥补了行政法制的不足。

　　2.通过政治社会化，培养公民独立人格与参与意识。

行政人员既来自于一般群众又服务于广大群众，其价值观念与行为模式会自觉不自觉地受到社会公众的影响，换句话说，行政人员既是管理者，同时又和被管理者之间有着千丝万缕的密切联系。

因此，如果只强调更新行政人员的价值观念而忽视通过政治社会化途径来更新社会公众的价值观念，就仍然无法为行政人员的价值观念更新提供一个好的环境，达不到彻底改变的目的。

这就需要通过政治社会化途径，“让社会公众更好地了解政府的权限、职责、作用，明确作为一个公民应享有的权利和应尽的义务，提高公众对政府系统的认知，通过训练公民的参政议政能力，实现公众对行政系统的有效输入”。

只有从总体上提升全社会的公民素质、政治素质和道德素质，当人民群众普遍地拥有民主参政意识和能力的时候，才能确实推动中国行政文化的现代化转化。

　　3.进一步深化经济、政治体制改革，使行政文化的成果得以保障。

社会主义市场经济是市场机制与政府公共机制的有效统一与相互融合，“市场机制是社会主义市场经济的基础性的调节机制，政府公共机制是社会主义市场经济的内在稳定器”。

因而，我们首先要大力发展市场经济，推进政治民主化进程。

市场经济和政治民主化二者之间有着内在的逻辑关系。

政治民主化是市场经济的内在本质要求，市场经济是政治民主化的基础和前提。

其次，政治民主化建设“不仅包括显性的民主制度、民主权利和民主作风等内容，还包括隐性的民主意识”。

因此，一方面要通过健全民主制度、扩大民主权利、发扬民主作风等途径来建设民主政治，另一方面，还要通过各种途径增强民主意识，提高民主觉悟。

只有当显性的民主权利、民主制度和民主作风为个体接受并产生相应的行为目的和主观价值取向时，才能发挥应有的作用，使广大人民群众在直接或间接地参与国家和社会事务的过程中，自然而然地形成民主意识、法制观念和参与意识，特别是基层的直接民主更有利于当代行政文化实现现代化。

推动行政文化的制度化建设主要包含以下几个方面：

一是加强行政法律意识制度化。

主要是加强行政法规的教育宣传力度，普及行政法律法规知识，不单使行政人员养成遵法守法习惯，形成依法行政观念，同时使广大群众也有相关法律意识，用法的关系来调节政府与社会、与个人的关系。

二是实现政府服务观念制度化。

将政府所要做到的服务内容、服务标准、服务时限、违诺责任等具体内容以制度化的形式公之于众，接受公众的监督，在行政操作中促进政府工作效率、服务意识的增强，同时从制度上增加公众参与、监督行政管理的途径，实现提高服务水平和质量的目的。

三是促使行政监督意识制度化。

尽快出台相关法律，制定一系列监督制度，将新闻监督和社会监督制度化，保护监督权利人的合法权利，使政府及其工作人员依法行政。

综上所述,行政文化创新和现代化是行政文化自身发展的内在要求,也是发展社会主义市场经济和经济全球化的必然要求。

创新行政文化，使行政文化的理念与和谐社会要求的理念相一致,对营造和谐的行政环境、构建和谐社会具有重大意义。

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国际文化出版公司,2000.

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