统筹城乡发展政策建议.docx

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统筹城乡发展政策建议

统筹城乡发展政策建议

统筹城乡发展的政策建议

最近，国务院正式批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革实验区，这引起了各地较大的反响。

很多地方都在积极探索统筹城乡发展的路子。

拟就如何具体推进统筹城乡发展提出一些政策建议。

首先，正确理解统筹城乡发展的涵义。

统筹城乡发展应包含五个基本内容：

一是“城乡制度统一”，即建立城乡统一的基本制度；二是“城乡权利平等”，即赋予城乡居民、企业和其他主体平等竞争的权利；三是“城乡自由互动”，即促进人口、产品和生产要素在城乡之间的自由流动和优化配置；四是“城乡合理分工”，即促使城乡之间各自发挥自身优势，形成合理的分工定位，避免同质竞争；五是“城乡广泛协作”，即鼓励城乡之间开展广泛协作，推进“以工哺农”、“以城带乡”等。

其次，明确统筹城乡发展的目标。

统筹城乡发展总的目标是打破城乡分割体制，缩小城乡差距，构建城乡和谐社会，实现城乡共同富裕。

具体说来包括两个大的方面：

一方面，统筹城乡经济发展，包括统筹城乡经济增长，即实现城乡ＧＤＰ（或人均ＧＤＰ）的均衡增长；统筹城乡产业发展，即，使得城乡之间在市场机制的引导下形成合理的产业分工，实现产业优势互补；统筹城乡企业发展，即实现城乡各类企业之间的公平竞争，使城乡企业在城乡之间自由流动和优化配置；统筹城乡要素配置，即实现城乡之间劳动力和人口的自由流动，按照平等交易原则，实现城乡之间资金、土地、技术等要素的优化配置。

另一方面，统筹城乡社会发展，包括统筹城乡人口发展，即逐步推进城乡计划生育政策的统一，实现城乡之间人口的均衡增长；统筹城乡科教文化发展，即逐步推进城乡在科技、教育和文化方面实行统一的法律、政策和标准，实现城乡科技、教育和文化事业的协调发展；统筹城乡福利保障，即尽快建立起城乡衔接、公平统一的社会福利保障制度；统筹城乡资源环境保护，即尽快按照基本相同的标准和协调一致的步骤来实施城乡资源环境保护。

这些目标可根据实际需要设计成具体的指标，以衡量城乡统筹的进展和成效。

再次，突出统筹城乡发展的重点。

一是统一城乡基本制度：

建立城乡统一的财产制度、土地制度、户籍制度、劳动就业制度、教育制度、福利保障制度和公共服务制度等；二是统一制定城乡规划：

按照统一的思路和步骤，制定和实施城乡各种规划；三是统筹城乡产业发展：

充分发挥城乡各自比较优势，发展城乡特色优势产业，形成产业分工协作，加强经济协作和交流；四是统筹城乡基础建设：

按照统一的政策和安排，推进城乡交通、通讯、供电、供水、供热、供气等基础设施建设，尤其要加大对农村基础设施建设的投入，扎实推进新农村建设；五是统筹城乡公共服务：

按照公平标准开展城乡公共服务，增加对农村的财政投入和转移支付，加强对农村的公共服务，开展城市对农村的帮扶；六是统筹城乡精神文明：

协调推进城乡精神文明建设、和谐社会建设和区域品牌建设。

第四，抓住统筹城乡发展的龙头——建立城乡统一制度。

一是建立城乡统一的产权制度，包括建立城乡统一或衔接的土地产权制度、城乡统一或衔接的土地使用权和所有权流转制度、城乡统一或衔接的住房产权制度、城乡统一的资金产权制度等；二是建立城乡统一的价格制度，如实行城乡统一的自由价格制度，彻底消除工农业产品价格“剪刀差”，打破垄断行业的垄断定价等；三是建立城乡统一的户籍制度，按照国际惯例，建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度和户籍管理制度；四是建立城乡统一的就业制度，如建立城乡统一或衔接的劳动择业制度、就业和失业登记制度、就业保障制度等，建立覆盖城乡的人才和劳动力服务网络，逐步取消“农民工”称谓，实现城乡劳动力的择业自由和选择工作地点的自由，规定农村居民在城镇就业并落户后，在住房、参军、子女入托、入学等方面享受与当地城镇居民同等的待遇，并履行相应的义务；五是建立城乡统一的福利保障和教育制度，包括逐步建立城乡统一的养老和医疗保障制度、最低生活保障制度和教育制度等，凡是城市居民享有的各种福利保障和教育待遇，作为中华人民共和国公民的农民也应同样享有，即归还农民基本的国民待遇；六是建立城乡统一的财税金融制度，逐步统一城乡税制，统一城乡居民的非税负担，使城乡的财政支出与其人口比例大致相适应，对农村金融资金的转移进行适当的限制，考虑到农民过去做出了较多的奉献和牺牲，按照十六届三中全会的要求，今后新增的教育、卫生、文化等事业经费应主要用于农村，加大对农村的财政转移支付力度。

与此同时，还要着重推进如下有利于统筹城乡发展的体制改革：

一是推进政府管理体制改革，如减少政府层次、精简政府机构、转变政府职能、培育农村自治组织等；二是推进干部管理制度改革，如重视农村基层干部的培养和提拔、加强上下级之间的干部交流等；三是推进行政区划体制改革，如按照经济区域的要求，适当调整行政区划等；四是推进城镇管理体制改革，如促进不同等级城市或城镇之间的公平竞争，减少上级城市对下级城市或城镇的收入上缴等；五是推进农民权益组织变革，提高农民的组织化程度。

第五，夯实统筹城乡发展的基础——统筹城乡产业发展。

一是制定城乡产业统筹发展的总体规划，明确其指导思想、基本原则、发展目标、总体思路、重点行业、重点地区、重点企业和保障措施等；二是建立城乡产业统筹发展的利益机制，如建立城乡产业发展品牌共享机制、上下游产业间的利益共享机制等；三是建立城乡产业统筹发展的互动网络，如建立城乡产业连锁网络，大力发展横跨城乡的产业集群；四是开展城乡产业统筹发展的项目布局，适当增加农村的产业项目，或促进城市项目向农村辐射；五是营造城乡产业统筹发展的合理环境，如放宽农民创业的行业准入，降低农民创业的门槛，建立农民进城创业的援助机制（如廉租公寓、投诉中心等），设立统筹城乡居民创业的信息服务网络，增强农民的就业竞争力等。

最后，采取统筹城乡发展的保障措施。

这一点主要针对已获得全国统筹城乡综合配套改革实验区资格的重庆市和成都市来说。

一是思想保障，包括思想解放、思想统一和思想重视，建议在各级政府层面，通过动员会议、论坛、研讨会、献计献策活动、群众学习等各种形式予以落实；二是组织保障，如设立与中央政府及其有关部委的联络机制，设立专司城乡统筹的领导小组及其办公室，建立贯穿到基层的落实城乡统筹的层级网络组织体系，鼓励创办各种为统筹城乡服务的非政府组织；三是干部保障，如打破现有格局，在市委市政府层面组织强有力的协调班子，将对城乡统筹实验有较深理解的干部提拔到领导岗位，加大与中央政府有关部委、沿海地区干部交流的力度，针对城乡统筹实验制定专门的考核体系，加强对各级干部的考核力度；四是群众保障，如树立“人人是主人”、“人人是人才”的理念，调动全体市民投入到城乡统筹的伟大实验中来，组织“我为城乡统筹出主意”、“我为城乡统筹做贡献”的全民活动，开展各种奖励表彰活动，对那些为城乡统筹做出贡献的市民进行奖励和表彰；五是政策保障，尽可能争取中央政府进一步的政策支持，与有关部委联合有针对性地开展有关政策创新实验和试点，有步骤、成系统地在市委和市政府层面出台城乡统筹新政策，鼓励区县政府大胆进行新政策探索；六是对外协作保障，如与有关国际组织和国外友好城市开展协作，设立多种形式的专家顾问委员会，与有关专家开展协作，与有关部委开展协作，与国家科研机构和高等院校开展协作，与沿海发达地区开展协作，与四川省和成都市开展协作，与国内外大型企业开展协作等。

统筹城乡发展政策建议责任编辑：

飞雪阅读：

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内容摘要：

通过分析40个村委会换届选举中县、乡政府的具体行为及其运作过程、实际功能，探讨了村委会民主选举中基层政府的角色与作用。

笔者的观点是，县、乡政府在推动村委会民主选举中承担了近于“全能”但又是混乱的角色，既是“立法者”，又是“执法者”，还是“监督者”，其行为与其说是积极、主动的，不如说是被动、应付的。

因此，要真正推进农村民主自治，不仅要有政府“自上而下”的推动，还需要有民间力量“自下而上”的促进。

基层政府在村委会民主选举及村民自治中的行为与角色，已引起学者的广泛关注。

多数人认同于这样的看法，对中国绝大多数农村而言，村委会民主选举与村民自治是一个需要自上而下由基层政府强力启动并推动的过程。

因此，基层政府行为在其中的作用是第一位的。

有学者的研究进一步表明：

制约村委会民主选举与村民自治的主要因素也正在于地方基层政府。

不过，我们应当注意的是，这些研究主要是针对《村组法》正式颂布实施以前而作出的。

那么，随着法律的正式施行，情况是否会有变化？

依据对ＸＸ省40个村委会换届选举观察就此作一综合分析。

鉴于笔者已在另文中研究了县乡政府在村民直选中的实际影响力和作用力（肖唐镖，2001），拟通过描述县乡政府在村民直选中的具体行为及其运作过程、实际功能，来研究分析其角色特征。

一、样本村简况

表1：

样本村的经济发展状况N=39（村）单位：

%

以稻作农业为主以经济作物为主以林牧养殖为主私有济济状况

二、基层政府对村委会民主选举的介入方式

如果以基层政府对村委会民主选举的依法操作与否、以及作为的积极程度为自变量，那么，如表2所示，基层政府操作选举在理论上就有可能出现六种类型。

从我们调查的情况看，在40个样本村委会民主选举中，这六种类型都出现了。

具体说来，在A类“直接依法操作”型村中，如南门、曲斗、马口、桃源等村，县乡工作组积极介入选举，并严格依法操作，从而确保了选举的民主合法性。

反之，在B类“直接违作”型村中，县乡工作组的积极介入并不是依法而行，而是独自或与村干部一道进行暗箱操作，严重作弊，贯村、章村、程村、埠村的情况就是如此。

表2：

基层政府操作选举的几种可能性类型表

依法操作违法操作

积极作为直接介入A.直接依法操作B.直接违法操作

间接介入C.间接依法操作D.间接违法操作

不积极作为E.由村依法选举F.放任的作弊选举

资料来源：

对39个样本村情况的调查。

与A、B两类中基层政府的直接介入不同，在有些村，基层政府的介入却是间接的。

如在C类“间接依法操作”型村中，县乡工作组也驻扎在村内，但没有站在选举工作的前台，或包办替代，或与村工作人员联合操作，而是以指导者身份来行动，普田、游村、中村的县乡工作组就是这样。

而在D类“间接违法操作”型村，县乡工作组的介入也是间接的，但却指导进行违法选举或在某些程序违法运作。

如，洲村委会民主选举中胡小元的“过半数”票，实际上是无效的，但这却是乡干部的主张。

罗家村委会民主选举中的一些违法行为，也是与县乡工作组的指导有关的。

同基层政府以上四种积极“作为”类型不同的是，它们也有“不作为”的情况，即为E、F两种类型。

在这种情况下，县乡政府虽然也向村派出了工作组，但它仅是名义上的、形式上的，并不参与该村委会民主选举事务的决策，任由村里自行开展选举。

坎下村、狮前村就是“由村依法选举”的类型（E类），在这两个村，乡干部放手让村里自己组织各项工作，由于有一个群众的强有力的选举委员会，结果选举非常成功。

而在“放任作弊选举”的类型（F类）村中，工作组对村干部（主要是村支书）的选举工作也不加过问，甚至对一些程序的作弊也任其自流，如永昌、古坪、河江等村。

当然，县乡政府及其工作组对各村委会民主选举采取何种操作类型，取决于多种因素。

其中重要的两条即为：

村支书的能力，原村委会班子的状况（是否被乡镇希望能留任）。

如果乡镇认为村支书有很强的驾御能力，希望原村委会班子留任、并认为它能继续当选，就很有可能采取“不作为”的方式，放手让村里自行组织安排选举，狮前村、永昌村、坎下村、古坪、河江等村的选举就是这样。

反之，乡镇如果认为村支书驾御能力不够，但希望原村委会班子留任、而它的继续当选又面临挑战时，就更有可能“积极作为”，直接或间接地介入选举工作。

以上对基层政府行为的分析主要是从基层政府本身的维度而展开的。

如果我们从村自身的角度来看，那么，就可把村委会民主选举分为“自主性选举”和“管制性选举”两种。

所谓自主性选举，是指乡镇基层政府对村委会民主选举的程序、方式，特别是候选人的确定等问题采取不干预的态度，任由村委会民主选举委员会按照上级确定的规则和要求去组织、安排