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竞争性自由化战略与美国的区域贸易安排概要
竞争性自由化战略与美国的区域贸易安排
何永江
（南开大学经济学院300071）
内容摘要：
随着经济全球化和跨国公司的发展，多边贸易体制的成员国数量增多和多边谈判的停滞不前，贸易在经济发展中的作用不断增强，以及美国经济实力的相对下降，美国在21世纪以来积极参与区域贸易安排的建设。
本文分析了2001-2008年之间美国区域贸易安排的竞争性自由化战略和贸易伙伴的选择标准，指出了国家安全/政治标准和发展中国家的市场化改革在美国选择区域贸易伙伴中的重要性。
在此基础上，本文论述了美国双边和区域贸易安排的进展状况，分析了北美自由贸易区对美国的纺织业和汽车行业的影响，并对比分析了美国、欧盟、东亚各国的区域贸易安排的异同。
关键词：
竞争性自由化战略自由贸易协定区域贸易安排
自从19世纪特别是1934年的互惠贸易协定法以来，美国就是积极参与双边、区域和多边贸易协定的国家。
在1960-1970年代，美国与许多发展中国家在纺织、肉类和棉花等农产品方面签订了大量的双边贸易协定。
随着GATT/WTO成员国的不断增多，一般性或者部门性的双边贸易协定在贸易政策中的作用越来越小，区域贸易协定的重要性不断增加。
在1808-2008年之间，世界各国签订的区域贸易协定共有1538个，其中1948-2008年间有391个。
在2000年之前，美国仅仅与以色列、墨西哥和加拿大签订了自由贸易协定（FreeTradeAgreements,FTAs），远远落后于欧盟与世界各国签订的区域贸易协定。
在2001-2008年布什政府期间，美国提出了“竞争性自由化”（CompetitiveLiberalization）的贸易政策战略，积极参与双边和区域贸易安排，以便全方位推动多边贸易体制和贸易自由化的发展，重新获得全球贸易和经济谈判的主导权。
一、美国区域贸易安排的竞争性自由化战略
在2002-2008年间，美国的布什政府确立了“竞争性自由化”战略，以便利用美国的庞大市场来直接推动区域贸易发展和间接推动多边贸易体制的发展。
为此目的，美国按照国家利益与大量的弱小国家建立了垂直性的双边自由贸易协定。
（一）竞争性自由化战略
在各国的区域贸易协定不断增多、1995年以来国会两党的极端对立以及美国反恐怖的安全政策指导下，美国贸易代表Zoellick（2002）提出了美国区域贸易政策的“竞争性自由化”（competitiveliberalization）的战略。
按照佐利克2003年12月3日的说法：
“我们要追求一个‘竞争性自由化’的战略来推动全球、区域性和双边的自由贸易发展。
通过同时采取多轨道（multiplefront）的方式，美国可以克服或者绕过障碍，增强开放的杠杆作用，满足发展中国家特别是对政治经济改革最执著的国家的需求，对边缘地区建立成功的范例，强化美国在全球经济中同各地区的联系，创建一个把自由贸易提上日程的全新政治环境。
”
具体来说，竞争性自由化的目标是通过美国有选择性的区域贸易安排和其他安排，利用美国市场的竞争性准入方式来鼓励外国对美国企业开放市场和采纳美国的商业法规，并同时支持美国在全球的外交政策和军事目标，从而恢复美国在多边贸易体制谈判中的领导地位。
该战略发挥作用的逻辑是，在贸易伙伴竞争性地进入美国的巨大市场中，进行改革并与美国保持良好关系的优胜者可以获得更多的FDI和增加对美国出口，因贸易和投资转移的失利者在考虑国际地位的不利状况下被迫进行改革和贸易开放。
Bergsten（2002）认为，只要各国在稀缺的外国投资和国外市场方面展开竞争，这就必然诱发各国进行有利于投资和贸易的经济改革。
Evenett&Meier（2008）在分析2001-2006年各国对美国FTAs的态度后发现，洪都拉斯、澳大利亚、智利、新西兰、埃及、韩国、玻利维亚和加勒比海国家不程度地表达了其竞争对手在与美国签订FTAs后对贸易转移和失去美国市场的担忧，部分地说明了该政策的合理性。
为了执行竞争性自由化战略和促进其他国家对美国的贸易改革和开放，布什政府努力帮助中东地区的国家加入WTO，以便强化全球贸易规则和更多的国家加入WTO；对其他地区的国家，美国采取“贸易和投资框架协定”（TIFA）和“双边投资条约”（BITs）的方式来解决贸易和投资问题，保护知识产权和简化海关程序，为建立自由贸易区做准备；最后，利用有选择性的区域贸易安排来为各地区和国家建立示范效应。
在不同区域上，美国在执行竞争性自由化战略时也就略有不同。
在拉丁美洲，美国采取了双轨制的谈判方式，美洲自由贸易区的谈判和安第斯各国的FTAs谈判同时进行。
在中东，美国采取了多步走的战略（multi-stepstrategy）。
在2003年布什政府宣布在2013年建立美国-中东自由贸易区的目标指引下，美国把鼓励中东各国加入WTO、与美国签订TIFAs和BITs协定和在充分改革基础上进行FTA谈判。
在2002年布什政府的“东盟谈判计划”（EnterpriseforASEANInitiative）的指导下，美国鼓励东盟各国在进行经济改革承诺的基础上，只要是WTO的成员国和与美国签订了TIFA协定，美国就与东盟的国家进行FTAs谈判。
在2002-2008年间，布什政府签订了24个TIFAs和17个FTAs。
其中与新加坡、智利、中美洲自由贸易区和多米尼加共和国（CAFTA-DR）、摩洛哥、澳大利亚、巴林等国的FTAs已在实施，与巴拿马、哥伦比亚、韩国、阿曼、秘鲁等国的FTAs在签订后等待国会批准或者付诸实施，与马来西亚、阿联酋、泰国、南部非洲关税同盟（SACU）的FTAs谈判正在继续进行，与厄瓜多尔的谈判在2005年后被美国终止，玻利维亚取得了安第斯集团FTAs谈判的观察员资格。
除了澳大利亚和韩国是经济合作与发展组织（OECD）的成员国外，其他国家主要是拉美、中东和东南亚的发展中国家。
此外，到2008年仍然在实施的BITs和TIFAs分别有40个和31个。
单从BITs、TIFAs和FTAs的数量来看，布什政府的竞争性自由化战略取得了显著的成功。
在美国签订的双边和区域性贸易协定带来的外部效应的压力下，其他国家被迫实行贸易壁垒的改革或者建立更多的区域贸易协定，从而建立起美国在区域贸易安排中的领导地位。
通过这种渐进的方式，美国最终能够把经济发展程度和开放程度不同的国家纳入全球贸易体制，推动WTO多边会谈的发展。
比如，在美洲自由贸易区未在2005年取得预期进展的情况下，美国在2004-2007年间与中美洲各国和安第斯共同体的8个国家签订了或者正在谈判自由贸易协定，从而增强美国在美洲自由贸易区谈判中的主导权。
随着WTO的多哈会谈停滞不前，美国也希望利用竞争性自由战略中区域贸易安排的累积效应来推动日本、欧盟等国家在WTO框架下实现贸易自由化。
在美国的自由贸易协定中，服务、电子商务、知识产权、政府管制的透明性、环境和劳工标准等方面都进行了详细的规定，以便在未来的WTO多边谈判中取得谈判议题的制度优先权。
另外，通过与弱小国家联合的区域贸易协定（RegionalTradeAgreements,RTAs）形成的压力间接打开非成员国市场的方式，也部分地改变了1980年代以来美国借助“301条款”和反倾销等单边主义的贸易政策打开贸易大国市场的方式，有助于强化市场机制在解决全球贸易纠纷中的作用。
当多边贸易谈判未取得进展时，缺乏区域贸易安排只会导致贸易保护主义的上升。
不过，Steinberg（1998）认为采取区域贸易安排形式的竞争性自由化战略存在明显的三个缺陷，包括在区域贸易安排中获得贸易转移收益的国家将从保护租金出发而反对未来的贸易改革，每个地区将在区域贸易安排中形成独特的规则和谈判方式，较大的区域贸易安排将会有强烈的动机去设置不利于第三方的贸易障碍。
Bhagwati（2002）强烈反对区域贸易安排和美国的竞争性自由化政策。
在他看来，美国的FTAs包含了太多的非市场准入条款，如资本控制、知识产权保护、劳动和环保标准等，从而弱化了对市场准入的关注。
Evenett&Meier（2008）认为，国会和行政部门之间关于贸易政策优先问题的严重分歧、对贸易伙伴在FTA中增加过多的条件、美国现有的单边政策偏好以及贸易伙伴通过其他方式来吸引FDI的政策选择等因素，会严重限制布什政府的竞争性自由化政策的有效性。
因此，对于竞争性自由化战略的长期效果如何，我们将拭目以待。
（二）美国选择贸易伙伴的标准
竞争性自由化的战略决定了美国在选择区域贸易安排的伙伴时，必然考虑区域贸易安排的竞争性作用和推动区域贸易自由化的发展，也要考虑FTAs伙伴国在美国全球战略中的作用和地位。
由于美国的贸易政策是由美国贸易代表办公室、国务院、财政部、农业部、商务部等行政部门和国会两院共同决策的结果，美国选择FTAs伙伴的标准也必然反映这些部门的利益，这也决定了美国选择FTAs标准的多样性和不断变化性。
美国贸易代表佐利克在2003年5月8日的华盛顿国际经济研究所演讲时提出了美国甄选潜在区域贸易安排得伙伴的13条标准，包括国会指示，能增强美国商业和农业的利益，对纺织和糖类等敏感产业的影响，潜在贸易伙伴执行必要贸易改革和其它市场导向改革的政治意志及证据，对WTO及相关的区域谈判所作的承诺，与潜在贸易伙伴的协定对区域一体化的贡献度，美国社会各群体的支持度，该伙伴在外交及安全事务方面与美国合作的程度，与贸易伙伴签订的协定是否能抵消其他不利于美国商业利益的FTAs，美国在世界各地区及与发达国家和发展中国家签订FTAs的意愿，FTAs的谈判对美国贸易代表办公室的经费限制。
在社会各群体的支持方面，劳工和环保组织的支持至关重要。
为了防止损害美国的就业机会和限制美国企业迁移到高污染低成本的地区，贸易伙伴足够小、劳工权利和环保标准得到一定的保护与收入水平相对较高就成为FTAs获得劳工和环保组织支持的关键。
尽管美国贸易代表佐利克没有赋予每个因素在贸易协定谈判中的权重，但美国会计总署（USGAO2004）指出，这13个因素在2002年被明确用来选择进行FTAs谈判的4个贸易伙伴。
自从2002年以来，美国贸易代表办公室、国务院、商务部、农业部政策和财政部等相关行政机构进一步把13个标准所减为6个标准来甄选FTA谈判的伙伴：
贸易伙伴在政治支持、贸易政策和法规有效性方面表现出的“国家成熟度”（countryreadiness），美国的经济和商业利益，美国贸易自由化战略的利益，在外交政策、WTO成员资格和签订了贸易和投资框架协议等方面与美国的利益表现出一致性以及美国政府的资源约束。
这样，自从2002年以来，美国在选择FTA伙伴时就更具有系统性。
不过，选择FTAs伙伴明确受到美国的贸易促进授权的影响，因为所有FTA的谈判必须在2007年6月的贸易促进授权结束前完成，否则只能等待国会的下一次贸易谈判授权。
Feinberg（2003）在分析1989-2004年美国签订的12个FTAs后发现美国甄选贸易伙伴的5个非市场准入特征：
民主政治机构的国家或者正在朝着民主制前进的国家，显著的市场化经济改革，长期的美国安全利益，与贸易伙伴的协定为未来谈判建立先例的可能性，贸易伙伴是否具有较大的经济实力或者区域主导权。
在他看来，从加拿大到摩洛哥的12个FTAs国家，都满足至少两个以上的非市场准入特征，充分反映了美国区域贸易安排决策过程中的跨机构和利益冲突性质。
Schott（2004）分析总结了相关研究后认为，美国选择区域贸易安排合作伙伴的标准包括：
该伙伴对美国国内政治的影响，对美国实现经济政策目标的影响，伙伴国在国内、区域及WTO贸易改革方面的承诺以及对美国外交政策的影响。
在这些所列举的标准中，外交和安全政策的考虑在美国区域贸易安排政策中占据显著地位。
诚如沃尔兹所说：
“国际政治的结构以两种方式限制了国家间的合作……国家担心对可能的收益进行的分配可能对他国更为有利，这是国际政治结构限制合作形式的第一种方式。
此外，一国担心由于合作的开展以及商品和服务的交换而变得依附于他国。
这是国际政治结构限制合作形成的第二种方式。
”对于美国来说，预防其他国家从FTAs中获益过多并威胁美国的经济安全，同时确保美国在全球经济中的领导地位，是美国选择FTAs伙伴所必需考虑的问题。
1992年美国国防部在一份“五角大楼公报”中提出，“现在我们的战略必须主要阻止未来任何潜在的全球竞争者的出现”，尽可能地在将来保持霸权。
布什总统在2001年9月20日国会的联合会议上关于新的安全宣言中说：
“为了维持‘9.11’事件以来的势头，使全球反恐战争处于最前沿，美国政府的所有部门将在双边和多边谈判中把打击恐怖主义当作一项标准日程。
”同时，美国选择FTAs的贸易伙伴也要考虑能源开发、生产、提炼和运输路线等涉及美国的根本国家利益的因素。
美国贸易代表波特曼在2006年的一个圆桌会议上谈到与中东国家的自由贸易区时说：
“中东自由贸易区（MEFTA）国家非常重要，我不想贬低巴林或者阿曼自由贸易协定为增强美国的出口机会方面的重要性。
但是，我们在一个重要地区的更大利益在于政治稳定、经济繁荣和民主发展。
因此，我们的自由贸易协定并非严格的以商业为标准的，有时更大的问题蕴含其中。
”但是，如果不进行贸易壁垒方面的改革，单是与美国有良好的外交和安全关系的国家并不一定成为美国的自由贸易协定的伙伴，埃及就是如此。
在获得美国的军事援助和经济援助方面，埃及的地位仅次于以色列。
在2000年美国的179亿美元对外经济援助中，埃及获得了30.9亿美元，仅次于以色列的39.3亿美元；在2000年的52.4亿美元的军事援助中，埃及获得了13亿美元，以色列31.2亿美元。
尽管埃及和以色列都是美国在中东的战略盟友，但未在贸易自由化方面进行改革导致埃及失去了成为美国FTAs贸易伙伴的机会。
除了正在进行FTA谈判的国家外，埃及、印尼、科威特、新西兰、巴基斯坦、菲律宾、卡塔尔、斯里兰卡、瑞士和台湾等国家和地区也在积极寻求与美国进行FTA谈判的可能性，但被公开拒绝或者推迟谈判（Evenett&Meier,2008）。
主要原因包括，埃及缺乏与知识产权保护和关税问题有关的改革和2005年在竞选中的政治压迫，瑞士缺乏农业贸易改革的可能性，新西兰长期反对核战舰的停泊、反对美国2003年入侵伊拉克和牛肉、奶制品等敏感的农产品问题，与台湾的FTA将会引起严重危害中国的外交和安全问题。
另外，厄瓜多尔、南部非洲关税同盟、泰国等国因为国内政治问题、与美国的投资纠纷等因素在2006年和2007年被终止FTA谈判。
因此，可以说，美国的未来的FTAs伙伴必须在与美国保持良好的外交关系基础上进行广泛的国内改革，特别是伙伴国在其区域内拥有良好的政治记录或者领先的政治体制。
由于美国法律禁止美国的贸易谈判代表与外国寻求自由贸易协定的正式谈判，所有关于贸易协定谈判的正式请求必须来自贸易伙伴，这种表面的被动性增强了美国区域贸易协定的谈判优势和潜在的威胁。
即如果贸易伙伴不做出足够的政策减让，美国将中止贸易谈判。
因此，美国与其他国家的自由贸易协定一般都包括贸易伙伴在市场准入方面的自由化，承诺进行广泛的政治经济方面的改革，支持美国的外交和安全政策，美国的承诺是把高度开放的、贸易壁垒很低的市场向贸易伙伴开放。
结果，自由贸易协定只要求美国的国内政策做出微乎其微的调整，但却要求贸易伙伴做出巨大的承诺和改革。
由于与美国签订自由贸易协定的国家在之前曾经获得过美国的普惠制待遇或者其他方面的关税减让，如美国对安第斯共同体和南部非洲关税同盟的普惠制待遇和自由贸易协定谈判就是如此，美国在签订FTA后进行政策调整的幅度更小。
这是实力和市场严重不对称性的结果，也是美国政策制定者精心构造和选择贸易伙伴的结果。
如果si表示成员国i在区域贸易安排中的GDP总量的份额，
，n是区域贸易安排的成员国数量，则经济实力的比例性不对称指数
。
为了纠正区域贸易安排中成员国数量的变化，我们用P/MAX的不对称性指数进行调整，其中MAX=1-1/n。
一般而言，在双边条约中，大国的GDP份额超过70%被认为是高度不对称性的。
利用2001年各贸易伙伴的GDP数据，我们计算了美国与区域贸易安排贸易伙伴的经济实力集中度。
美国与加拿大的P/MAX为0.758，与墨西哥的为0.781，与澳大利亚为0.863，与韩国为0.845，与其它自由贸易协定国家为0.96-0.99之间，充分表明了经济实力的高度不对称性。
单从GDP的份额来看，除了加拿大占7%、墨西哥6%、澳大利亚和韩国4%以外，其他国家在与美国的FTAs中所占的GDP份额基本不超过1-2%。
除了经济实力的高度不对称外，FTAs各国更是高度依赖美国的出口市场。
如果用S表示贸易伙伴对美出口占其全部出口的份额与美国对贸易伙伴的出口占美国全部出口的份额的比值，那么，较大的S值表示贸易伙伴严重依赖美国的市场。
从表1可以看出，与美国签订FTAs的国家严重依赖美国市场，尤其是对于那些小国更是如此。
除了澳大利亚、韩国、加拿大、墨西哥、新加坡外，其他国家极度依赖美国的市场，许多S值都超过50。
尽管如此，FTAs国家的市场对美国还是非常重要的。
根据2002年的贸易数值计算，美国对FTAs国家的出口份额占了44%，如果加上泰国、马来西亚、南部非洲关税同盟和阿联酋等正在进行谈判的国家的贸易，美国与自由贸易协定国家的贸易份额将在50%以上。
表12002年美国与自由贸易协定伙伴的贸易状况（单位：
亿美元）
国家
生效日
2001年GDP
总出口额
对美出口
美对贸易伙伴出口
对美出口份额（a）
%
对贸易伙伴的出口占美国出口份额（b）%
a/b
以色列
1985
1080
295
124
53
42
0.7
55.0
加拿大
1989
6940
2525
2105
1425
83
20.5
4.05
墨西哥
1994
6180
1608
1341
861
83
12.4
6.71
约旦
2001
90
50
4
4
8
0.05
138.7
智利
2003
660
170
36
23
21
0.3
63.8
新加坡
2003
860
1256
141
147
11
2.1
5.29
澳大利亚
2004
3690
650
64
123
9.8
1.7
5.55
摩洛哥
2004
340
77.7
4
6
5
0.08
59.5
巴林
2004
80
68
4
4
5.8
0.05
101.9
多米尼加
2004
210
83
42
41
50.6
0.59
85.6
哥伦比亚
2007
820
120
54
33
45
0.47
94.5
巴拿马
2007
120
8.5
3
13
35
0.18
188.2
韩国
2007
4220
1625
353
212
22
2.05
7.1
秘鲁
2007
540
76.7
20
14
26
0.2
129.1
阿曼
2007
80
60
--
--
--
--
--
CAFTA5
2004
590
201.3
118
94
58.6
1.35
43.2
美国
--
100650
6935
--
--
--
44.02
--
注：
秘鲁和阿曼与美国在2006年签订的自由贸易协定在2007年得到国会的批准，正准备实施；巴拿马、韩国、哥伦比亚与美国在2007年签订的自由贸易协定在等待国会批准。
CAFTA5是指中美洲自由贸易区的哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜五国。
资料来源：
中华人民共和国国家统计局，《国际统计年鉴2003》，中国统计出版社2003年版，表13-2；中国商务年鉴编辑委员会，《中国商务年鉴2004》，中国商务出版社2004年版；美国国际贸易委员会USITC贸易数据网站，http:
//dataweb.usitc.gov.
不过，值得注意，除了墨西哥和加拿大分别占了美国出口的20%和12.4%以外，新加坡、澳大利亚和韩国市场也只占了美国出口的2%，其他国家的市场不足美国出口额的0.6%。
因此，美国签订自由贸易协定的动机可以分为三类：
一是经济动机占主导的自由贸易协定，如与墨西哥和加拿大的北美自由贸易协定是在充分利用美国与这些国家的经济一体化基础上形成的，加拿大和墨西哥也没有积极参与美国2003年的伊拉克战争。
二是政治动机占主导的自由贸易协定，与巴林、阿曼、摩洛哥、以色列、中美洲各国、秘鲁、智利等国的自由贸易协定就具有明显的政治动机。
这些政治动机包括增强美国在多哈回合谈判中的实力，推动美洲自由贸易区（FTAA）和中东自由贸易区谈判的发展，限制移民、打击毒品走私和建立反恐怖主义的网络，确保主要的国际航线枢纽和石油等资源的生产和运输。
当然，与墨西哥签订FTAs也包含有限制墨西哥移民、毒品走私、获得墨西哥的石油供应和确保墨西哥的政治稳定和民主制的建设等政治动机。
三是政治经济动机并重的自由贸易协定，如与韩国、新加坡、澳大利亚等国的自由贸易协定是在充分利用这些国家的市场基础上来加强美国的全球战略目标，与泰国、马来西亚、南非等国正在谈判的自由贸易协定也是如此。
传统上，韩国、澳大利亚、泰国和马来西亚都是美国在亚太地区的重要盟友，美国选择这些国家不仅能够对其国内市场注入竞争活力和获得海外出口机会，防止在与日本、欧盟和中国的区域竞争中处于劣势，也是利用与这些国家的FTAs加强美国在世界贸易体系及规则制定中的领导权，协调其他国家区域贸易安排规则与美国惯例的冲突，减少他国区域贸易规则对多边规则的影响，为国际范围内的FTAs规范发展提供可供模仿的美国模式。
多米尼加共和国也因为强烈支持美国在WTO和FTAA中的谈判地位而得到美国的FTAs。
因此，美国选择FTAs的贸易伙伴是服从美国的国家安全和经济安全需要的。
如同20世纪初衰落中的英国选择了帝国特惠体制来弥补经济实力不足的经验一样，美国也选择了与弱小国家的区域贸易安排的联盟形式来弥补美国经济实力的相对衰落。
Peters（1993）曾经说，“美国更需要以广泛的联盟体系在世界主要对地区维系和创造对美国有利的局面，减少和延缓冷战格局崩溃可能造成的对美国不利的剧烈动荡和冲突，从而维护美国国家安全利益和世界霸权地位。
”美国的区域贸易安排的竞争性战略基本实现了这个目标。
为了维护美国的经济安全，以及国会在贸易问题上存在严重的两党对立，FTA中许多敏感性的贸易问题只能被推迟或者被限制，如美国与澳大利亚的FTA中对澳大利亚的牛肉和羊肉进口设置了20年的贸易壁垒，在美国与中美洲的FTA中对中美洲各国的纤维和棉织品设置了进入美国市场的障碍。
二、美国区域贸易安排的进展与展望
如前所述，双边FTAs是目前区域贸易安排的主要方式，但是，美国的区域贸易安排政策不局限于双边的FTAs，美国希望在双边FTAs的网络基础上，构建更大区域的自由贸易区。
到目前为止，除了开放性的亚太经合组织论坛（APEC）外，美国积极构建美洲自由贸易区、东盟自由贸易区、中东自由贸易区、南部非洲自由贸易区。
为了构建这些自由贸易区，美国与东南亚、中南美洲、中东各国签订了大量的双边FTAs。
在这些自由贸易区的建设过程中，北美自由贸易区（NAFTA）无疑是最为成功的一个自由贸易区。
（一）美国区域贸易安排的历史演变
与欧盟不同的是，美国在1980年代以前并没有加入任何区域贸易协定。
当战后的新型多边贸易体制建立时，美国大力提倡非歧视性原则，因为美国的政策制定者长期认为，全面遵守非歧视性原则符合所有国家的经济利益。
由于反对违背非歧视性原则，美国是1970年代最后引入普惠制的发达国家。
到了1980年代，美国的贸易政策思想发生了向实用主义的转变。
在1980年代初的经济衰退中，为了扩大
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