新时期环境监察与环境应急工作探索.docx

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新时期环境监察与环境应急工作探索

新时期环境监察与环境应急工作探索

当前环境保护工作已经进入国民经济社会发展的主战场、主干线、大舞台，面临着前所未有的重要机遇，这也是和谐社会发展的必然选择。

从过去的首要追求经济指标的经济发展模式转变到环境与经济相协调的发展模式，还需要一个过程，而要将这种转变成为现实，需要做出很大的努力。

在这个过程中，环境监察工作就成为当前环境保护工作中的重中之重，环境监察队伍也将成为应对突发环境事件的主要力量。

迅速打造一支政治可靠、作风过硬、业务能力强的高素质环境监察队伍势在必行。

通过对环境保护工作的理解，根据环境保护工作的现状，我把环境管理工作划分为三个层次，一层为国家级也可称为高级决策性管理，二层为省级也可称为中级指导性管理，三层为县市级也可称为基层务实性管理。

下面我将本着务实的态度和理念，针对第三层基层务实性管理，以环境监察与应急工作做着点，与各位进行探讨研究。

　　一、环境执法工作的形势

　　近年来，我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察、执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。

总体来说，随着环境保护工作的深入开展，环境执法工作不断得到加强。

我国初步建立起了环境执法体系，拥有环境监察机构3063个，环境监察人员4.5万人。

通过标准化建设，环境执法能力和水平正在不断提高。

　　但是我们也应该清醒地看到，随着经济的快速增长、体制的快速转轨、公众维权意识的提高，环境执法工作正处于硬碰硬的攻坚阶段。

　　一是粗放型经济增长方式造成的危害越来越严重。

2003年GDP增长速度达到9%，但主要原材料消耗却增长10-20%，超过国民经济增长速度，出现了电力、煤炭、石油等基础能源的供应短缺。

2003年全国GDP占世界的不到4%，消耗的钢材和煤炭约为30～33%，50%的水泥在中国消耗。

2007年GDP增长速度达到11.4%，主要原材料消耗增长率依旧居高不下。

对固定资产的过度投资，给环境执法工作带来巨大的压力。

　　二是企业片面追求经济利益。

大企业故意偷排偷放，小企业连片污染反弹，违法排污导致严重危害群众生产生活的环境污染事件屡屡发生。

四川化工厂违反“三同时”规定强行开车违法排污，导致沱江沿线100多万人喝不上水，直接经济损失3亿元以上；重庆天元化工厂有毒气体泄露事故造成数万人紧急疏散，9人死亡；北京怀柔有毒化学品泄露事故造成3人死亡；中石油吉林双苯厂爆炸造成松花江发生重大环境污染。

这些严重的环境问题，不仅使人民的生存环境遭到破坏，连起码的生命安全也都受到了严重威胁。

　　三是环境执法和短期行为的冲突不断加剧。

有的违法生产者以身试法、挺而走险，各地发生的暴力抗法事件层出不穷，基层执法面临严峻形势。

2009年佳木斯市环境执法中受到围攻就有2件，对执法人员自身安全构成一定威胁；网络上引起广泛关注的山西环境执法中遭遇暴力抗法等事件都说明了这一问题。

　　四是人民群众对生活质量的要求明显提高，依法维护环境权益的意识普遍增强。

群众对环境问题的投诉以每年近20%的速度递增，环境问题已经成为群众信访、上访的8大热点之一。

　　二、当前环境执法工作中存在的问题及其成因

　　当前，我国的环境执法工作中有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或行政执法不作为等行为依然存在，各地之间、各级环境执法机构之间的执法工作发展仍然很不平衡，加强环境保护行政执法的软、硬件还缺乏坚实的基础，全国范围内还普遍存在不同程度的环境执法难的问题。

（一）消极执法、执法不到位、不作为的现象在一些地方仍然存在。

一些地方的环境监察队伍对群众反映的环境污染间题解决不及时、不彻底，群众意见很大，以至于造成许多越级上访。

一些地方放松日常监管，依赖集中性、阶段性专项行动，使日常性的环境监管工作缺乏长效机制。

一些地方的环境监察队伍管理松懈，12369举报热线无人接，上班时间松松垮垮，常年不下现场。

一些地方的环境监察机构负责人片面强调地方保护主义影响，不敢碰硬、不敢执法、不愿执法。

不少基层环境执法队伍存在“查了也处理不了”的顾虑，对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查，查过一次但处理不了的不敢查，危及人身安全的不敢查。

有的基层环保局不是在加强执法，而是千方百计对付上级检查，替企业说情。

一些地方环保局不愿上报环境信息，瞒报环境污染事故，造成工作被动。

有的地方政令不通，要求查办的案件、上报的情况，三番五次催不上来。

在这样的情况下，往往是站得住的顶不住，顶得住的站不住。

这些问题的存在，既有体制问题，也有环保系统自身管理约束机制问题。

（二）行政处罚不规范。

较普遍地存在不按行政处罚程序办的问题。

遇到上级领导打招呼、批条子时，往往采取大事化小、小事化了的办法。

而行政处罚不经集体讨论决定，行政复议不经复议小组核审，仅只少数领导说了算的情况，时有发生。

另外，行政处罚缺乏执法技术规范，导致处罚幅度难掌握，人情难推却，执法难到位。

甚至出现对于同一违法单位的同一违法行为，市环保局和县环保局之间、特别是区县和区县之间，处罚尺度有明显不一的现象。

到现场取证材料，如照相、摄像以及现场采集的实物证据等，未依规定编号、归档或登记的，更时有发生。

行政处罚的主观随意性及不规范性，已经影响环境执法的合法性、科学性与准确性。

这说明环境保护行政执法缺乏完整的规范体系，有待尽快建立和完善。

　　（三）环境执法队伍素质仍需进一步提高。

以情代法、以罚代法的现象较为普遍，随意收费、包庇袒护环境违法行为，甚至为企业通风报信等问题依然存在，地方环境监察部门已经发生的违反党风廉政建设的典型案件并不少见。

产生该问题的原因主要是部分单位放松了对执法人员思想政治、道德品质、理想信念方面的教育，个别执法人员放弃了人生观、价值观的改造，利欲熏心，腐化堕落。

　　三、影响环境执法工作的主要因素

　　环境监察不单纯是一个法律问题，而是关系到政治、经济、社会等各个方面的综合问题。

目前，环境执法难在全国是一个普遍现象，其因素也是多方面的：

　　一是地方政府的发展观和政绩观是影响环境执法的根本因素。

不同地区的生产力发展水平决定了基层地方政府的决策导向。

不少地方领导仍认为GDP是硬指标，环境是软指标。

在这种情况下，基层地方政府的地方保护主义手段名目繁多：

政府降低门槛招商引资不让查，借助专门机构不让查，出台土政策不让查，为企业挂牌保护不让查。

基层环保局由此产生不敢查的顾虑。

　　二是企业追求短期利益的最大化是污染反弹的直接动因。

决定生产力发展水平的人（企业法人代表环境意识和法律观念淡薄）、工具（技术装备和污染防治水平落后）、生产资料（资源、能源消耗水平是发达国家的数倍）三大要素，是当前环境执法面临的现实基础。

三是体制、机制、法制、能力方面的障碍是影响环境执法的主要因素。

在体制方面，执法权越放到下面，受地方保护主义势力的影响也越大，这是一个共性的问题。

目前，我国现有的4.5万人环境执法队伍中，有3.8万人在县（区）一级。

受“位子”、“票子”的影响，往往造成站得住的顶不住，顶得住的站不住。

　　三是在机制方面，缺乏事前监督机制、部门联动没有形成长效机制、缺乏有效的奖惩机制。

许多环境违法问题都是决策不当造成的，仅靠环境执法的事后监督，难以奏效，应加强事前防范，预防为主。

部门联动，在对下发动和增强行动效果方面取得较好效果。

但在日常执法中，还没有形成联动制度。

三是对环保做得好的企业缺乏鼓励和重奖措施，降低了企业做好环保工作的积极性。

　　四是在法制方面，行政处罚立法依据不完整、法律规定不具体、强制手段少。

虽然国家经过修改法律有所改观但是依然存在影响执法力度情况。

有的大型造纸企业治污设施每日运行费用在10万元左右，而法律规定的处罚额度仅50万元，企业宁愿受罚也不愿正常运转治理设施。

法律规定不具体，操作性差，难落实。

对于关停措施，缺乏断水断电、吊销执照、拆除销毁设备、取消贷款等法律规定。

强制手段少，难以落实到位。

对于拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，只能申请法院强制执行，容易造成执行难。

　　五是在环境监察能力方面，环境监察队伍缺乏主体资格、力量弱、环境监察队伍缺乏主体资格、监察人员素质不适应执法工作需要。

没有法律授权，对下级开展行政稽查也缺乏法律依据。

力量弱表现在全国4.5万环境监察人员要对23万家工业企业、70多万家“三产”企业进行现场检查。

执法能力差表现在执法车辆少、调查取证设备少。

目前仍有相当数量执法人员素质不适应执法工作需要，仍有相当一部分环境监察人员对法律法规、生产工艺、产业政策不熟悉。

　　四、针对上述问题的对策探索

　　上述问题的存在，很可能会为环境安全留下各种隐患，国家已经意识到了这些问题将对我国环境造成的严重后果，而且会严重制约经济的发展，因此正在逐步加以解决。

同时，近年来，各级环保部门也在环境执法监察和环境事件应急上狠下功夫，以此为着点用务实的态度对待上述面临的问题，上下连动，统筹协调，进行了一系列探索，主要工作表现在以下几个方面。

（一）加强环保政绩考核，促使政府重视环境执法工作，确保执法监察工作顺利进行。

　　首先，加强对政府主要领导干部的环境法制教育，树立科学的发展观和政绩观。

实行政绩考核制度，签定责任状，目标责任落实到位。

高位协调，明确环境指标同时重点突出宣传环境保护重要性，从法制角度促使政府领导重视环境保护，促使各相关部门联动积极性，以此在各级党委政府领导层及个部门形成环保共鸣，为环境监察工作创造优良的执法环境，主动的避免在具体执法过程中领导因不了解具体情况发生的讲情，减免处罚等情况。

同时以政府名义分解各部门责任，聚合各部门力量联合执法，环境监察执法力度增强、效果明显，执法成本大大降低。

例如，2007年佳木斯市开展的“安静行动”整治居民楼下歌厅扰民行动中，联合了公安、城管、工商、文化等部门一同执法，于当年集中关闭了居民楼下的98家歌厅，从根本上解决了居民楼歌厅噪声问题，此项工作的顺利进行得益于政府领导的高度重视和各部门的大力支持。

　　二是建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度、主要领导干部离任环境保护审计制度，实行环境责任追究制。

严肃环境问题，对环境形成主动保护意识。

三是实行重大环境问题一票否决制。

对出现重特大污染事故、出台与国家环境法律法规相抵触的文件、引进国家明令禁止的企业，造成污染集中反弹的，实行一票否决，这样从高层次减少环境监察工作的压力，从源头上树立环境保护形象，加强环保监察工作权威。

（二）理顺执法体制，整合现有执法力量，适应当前环境监察要求。

　　建立上下协调、统一的执法体制，是加强环境执法工作的体制保障。

一是积极实行环保系统部分垂直管理体制，形成执法合力。

实行垂直管理体制，避免上下级各自为政情况。

通过实行垂直管理，污染源普查等工作统筹协调能够得以简化、直接，提高办事效率，节省环境保护管理资源。

同时，通过垂直管理，可以逐步解决执法人员素质不高、排污费收缴难等问题。

二是建立刚性的环境警察制度。

借鉴国外成功经验，一些地方针对执法过程暴力抗法等情况建立的环保公安分局、执法大队等，已经显现出促进环境执法和保障环境执法安全方面的作用，应大力推广并在实践中得以完善。

　　（三）加强环境执法队伍素质教育，实行标准化、规范化管理，提高执法水平和能力。

　　一是要振奋精神，牢固树立环保为民宗旨。

环境监察应始终把思想和行动统一到践行“环保为民”的宗旨上来，按照“勤政、廉政、优政、为民、利民、惠民”的要求，着力转变队伍作风，真正做到服务基层、服务企业、服务群众，更好地维护广大群众的环境权益，用环境改善的成果惠及广大人民群众，做到让群众满意、基层满意、政府满意。

　　二是完善制度，全面提升精细化管理水平。

重点完善排污费征收管理六大程序，即：

依法告知程序、据实申报程序、依法审核程序、依法核定程序、依法征收程序和归档立卷程序，充分体现依法收费、公平合理、公开透明、阳光操作、集体用权。

加强队伍的领导和管理，严格执行排污费和罚没款“收支两条线”，定期开展执法人员业务培训。

落实工作指标定量化、责任落实具体化、内部运转规范化、执法监管人性化、民生工作经常化、服务发展高效化、应急处理实用化、队伍建设制度化和政务办公网络化“九化”要求，全面实行精细化管理。

　　三是加强学习，加快提升队伍综合素质。

加强理论学习和专业教育，认真学习好、研究透、运用好排污收费等相关环境政策法规，降低执法成本、优化执法服务。

一要加强班子建设，努力提高监察队伍领导班子的凝聚力、决策力、协调力、创新力；二要提高队伍的执行力，努力培养一支善学法、善用法、善执法的环境监察队伍。

三要注重优秀人才的交流与培养，锻炼出一批专业精、善协调、敢作为的环境监察骨干。

　　四是把握重点，着力提高三个方面的能力。

一要提高科学开展环境执法监督的能力。

推进环境监察标准化建设，完善污染源自动监控系统、现场执法信息管理系统和环境应急指挥系统，用高科技设备武装执法队伍。

畅通12369环保热线，实行政务公开，加强社会监督。

二要提高利用综合手段实施环境执法监督能力。

综合运用行政、法律、经济等综合手段，放大现场监查效果，强化排污费征收工作。

三要提高强化执法和引导守法相结合的能力。

在打击环境违法行为的同时，鼓励和引导企业自觉守法，帮助企业建立健全内部环境管理体制和机制，提高企业环境行为自律水平，推动企业承担社会环保责任。

建设一支政治素质好，熟悉和正确运用环境法律法规，精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍。

　　（四）建立完善应急机制，形成快速应急体系，时刻警惕环境污染事件严峻挑战

　　日常环境监察是及时发现环境隐患的基础，通过现场监察建立污染源档案，对存在环境风险的污染源进行归类，要求这类企业制定应急方案，同时环境监察机构也要加大检查频次，以防患于未然。

这些也只是应对突发环境事件的前期常规性工作，而要科学、果断和有效处理突发性环境事件，就应建立完善应急机制，这是应对突发性环境事件的保障。

环境应急管理体制的科学与否往往直接决定环境突发事件的应急处理成败和效率。

确立纵向与横向机构相结合的应急管理体制尤为重要。

纵向机构为国家、省、地（市）和县级应急管理机构，横向机构是不同行政主管部门。

设置与实际情况相符的应急指挥和协调机构。

实现情况汇报及时，命令传达通畅，部门联动迅速的应急机制。

　　一是建立应急预案制度。

体现预防为主和防治结合的基本原则，环境突发应急预案包括以下主要内容：

应急处理指挥部的组成和相关部门的职责；突发公共事件的分级和应急处理工作方案，突发公共事件预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度，突发事件应急处理专业队伍的建设和培训等。

在2005年12月份，在松花江污染防控战役中之所以取得了决定性胜利，就是因为从国家到地方，从各级环保、水务、水文、防疫、市政、公安等部门，都能在总预案和各具特点分预案的指导下行使各自的职责，保证了整个防控过程的高度协调和统一，在实践中检验了预案的必要性和可行性。

　　二是建立环境应急预警与紧急状态宣告制度。

应急预警制度包括事件的初步调查和初步评估两个方面的内容。

调查是评价的前提，评价是决定应急状态是否启动的前提。

为了科学地防治突发公共事件，杜绝人为的懈怠和反应过度现象，必须建立应急程序的启动标准，这个标准要根据实践经验和权威专家的广泛论证进行设立，并且在发生突发公共事件时，不能只依赖标准，还要成立紧急状态专家组，针对不同情况进行现场论证和决策，避免造成重大经济损失和人员伤亡。

　　三是建立信息沟通与公开制度。

该制度包括信息报告、通报、通知与发布制度，信息报告的对象是统计人民政府和上级主管部门，信息通报的对象包括国际组织、外国政府、国内不同的政府部门和不同的行政区域，通知的对象是受事件影响的公民和单位，信息发布的对象是公众和媒体。

2005年发生的松花江污染事件，我国政府及时向俄罗斯和联合国通报情况，用我们的真诚和实际行动赢得了国际社会的理解和支持。

　　四是建立公众报告与举报制度。

设立公众报告和举报制度，就是授予公众的隐患举报权、不作为举报权、滥用职权举报权，公布统一的突发事件报告、举报电话，并对举报突发事件有功的单位和个人予以奖励。

提高公众的参与度，同时为我们的环境应急工作带来积极作用。