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小金库治理与防范课程讲义
2012年度会计继续教育课程讲义----
“小金库”治理与防范
课程讲义目录
前 言
§1 “小金库”的界定及表现形式
§2 “小金库”治理政策解读
§3 “小金库”治理
§4 “小金库”日常防范
前 言
一、学习“小金库”治理与防范的必要性
1.小金库产生的原因
从宏观上看，社会经济环境和秩序存在的某些紊乱现象，或多或少对经济管理产生一定影响。
从微观情况看，促使“小金库”存在、泛滥，起码有以下几个方面的原因：
（1）单位（部门）领导授意或默许。
这是“小金库”发展和屡禁不止的重要原因之一
（2）花钱办事方便的诱惑。
凡是请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重的单位，往往是由于私设了“小金库”。
（3）制度不健全，现行财务管理体制存在一些弊端，制约滞后，经常性监督检查不力，为私设“小金库”开了方便之门。
（4）现行的财经法规、经费管理制度需进一步配套完善。
2.小金库现状及治理情况
从1998年到2006年上半年，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额1406亿元。
近年来的审计结果和财政监督检查结果显示，“小金库”的易发区已不再限于工商企业（28%），高发区慢慢向行政事业单位延伸（52%），特别是在少数权力部门、金融机构（18%）和垄断行业及其二级以下预算单位中，设置“小金库”的现象更为突出。
2003年某省审计时发现，全省99家公安机关设置的“小金库”金额达2367万元。
某省审计厅对省属46所高校进行专项审计时发现，约有80%的高校不同程度地存在“小金库”问题。
2004年，审计署对某市所属10家医院进行年度审计时发现，各家医院均设有“小金库”。
2006年，财政监督检查机关仅对某银行6家分行及部分分支机构进行检查，就查出“小金库”6.74亿元。
改革开放以来，我国开展了三次次全国范围的大规模专项治理“小金库”行动，一次是1989年，第二次是1995年，最近一次是2009年。
3.“小金库”危害
“小金库”虽“小”，但危害极大，损害国家集体利益，公款沦为“私房钱”，成为滋生腐败的温床，在人民群众中造成恶劣影响。
（1）“小金库”害国。
（2）“小金库”害人。
（3）“小金库”害己。
据某省检察机关抽样调查，该省有63%的贪污案件都涉及到“小金库”，贿赂案件中的42%行贿款项也来自于“小金库”。
二、学习的内容
1.“小金库”的概念和表现形式
2.治理政策解读
3.治理
4.日常防范（内部控制和审计角度）
通过学习应准确掌握“小金库”的特征、内涵及外延表现形式，正确界定“小金库”；掌握有关“小金库”治理的有关政策规定；了解有关“小金库”治理工作中发现的深层次问题及治理工作方向以及预防“小金库”的措施方法。
§1 “小金库”的界定及表现形式
1.1 “小金库”的定义及其资金来源
1.1.1“小金库”的定义
小金库雏形是20世纪70年代末财政部组织清理的“小钱柜”。
1986年税收财务物价大检查时俗称“小金库”。
国务院办公厅国办发〔1995〕29号文转发财政部、审计署和中国人民银行《关于清理检查“小金库”的意见》第二条规定：
凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库”，都要清理检查。
2009年“小金库”治理工作中，定义为：
违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
【思考题】如何理解“符合规定的单位账簿”？
1.1.2“小金库”的资金来源
“小金库”资金（资产）来源众多。
主要包括13种。
1.财政拨款
2.政府性基金。
是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项特定基础设施建设和社会公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。
3.专项收入。
是指具有特定来源，按照特定目的建立并规定有专门用途的收入。
包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、内河航道养护费收入等。
4.行政事业性收费。
是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用
5.罚没收入。
是指法律、行政法规授权的执行处罚的部门依法实施处罚取得的罚没款和没收物品的折价收入。
6.国有资本经营收入
国有资本经营收入是指经营、使用国有财产等取得的收入，
包括国有资本投资收益、国有企业计划亏损补贴、产权转让收入等。
7.国有资源（资产）有偿使用收入
国有资源（资产）有偿使用收入包括国有自然资源有偿使用收入、社会公共资源有偿使用收入和行政事业单位国有资产有偿使用收入。
8.资产处置收入
资产处置收入是指资产产权的转移或核销所产生的收入。
包括资产的出售收入、出让收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入等。
9.资产出租收入
包括资产出租收入和资产出借收入。
10.经营收入
类似于企业收入，事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动也会取得一些收入。
11.利息收入
12.捐赠收入
包括实物捐赠和货币捐赠。
13.附属单位上缴收入
是指独立核算单位按照有关规定上缴的收入
山西省2009年查处“小金库”来源
1.2 “小金库”的表现形式及存放形态
1.2.1“小金库”的表现形式
《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发〔2009〕7号）对“小金库”表现形式高度概括，主要包括：
1.违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；
2.用资产处置、出租收入设立“小金库”；
3.以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；
4.经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”；
5.虚列支出转出资金设立“小金库”；
6.以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；
7.上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。
8.其他形式
山西省2009年查处“小金库”表现形式
【案例1】成都某大学继续教育学院从2002年1月至今年5月期间，贾等8人将购书回扣费、学生报名费等各项费用共120万余元截留，其中贾和薛各分得现金23万余元，其余人员分得12万余元至5万余元不等。
【提示】属于经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”。
【案例2】财政部宁夏专员办近日在银行账户年检中发现，民航某省安全监督管理办公室自2004年成立以来，私设“小金库”457.5万元，其中采取虚开、多开发票的方式套取预算资金219.2万元；虚拟公司截留收入53.4万元。
【提示】属于以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”。
1.2.2“小金库”的存放形态
1.现金形态。
现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。
基本特点：
金额相对较小。
支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。
使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。
表现：
一是收入不入账，保险柜直接存放现金。
二是采用虚列支出的方法套取现金。
如：
以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。
三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。
四是商业行为的各种回扣等。
【案例】辽宁省的犯罪团伙开着豪华轿车专门找当地机关领导办公室下手,盗得现金、笔记本电脑、手表、金银首饰等,涉案总价值逾百万元,其中现金就达50余万,最多一次盗窃价值近20万元。
2.银行存款形态。
是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配。
银行存款形态的“小金库”一般挂靠于二级单位或关联单位，有的以个人存款形式存在。
【案例】2002年至2009年7月，南航集团所属企业将货运服务、机务维修、过站维护等收入共计10550.6万元转入“三产”单位或工会，已用于发放职工奖金补贴及其他开支6821.85万元。
3.有价证券形态。
有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。
一般来源于公用闲置资金、“小金库”资金违法理财或套取（虚列支出）资金形成的产物。
【案例】2004年，国资委管理的中国纺织工业协会用900多万元购买了分红保险和投资基金。
4.固定资产形态。
固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础。
账外固定资产来源主要有：
一是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，二是利用特殊资源与其他单位合作获取的，三是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。
四是获得捐赠固定资产。
【案例】2003年至2004年，卫生部所属卫生监督中心未经批准，动用其管理的健康相关产品评审项目结存资金191.83万元，购置帕萨特等轿车6辆、别克面包车1辆。
2003年至2004年，中国造血干细胞捐献者资料库管理中心还将财政部拨付的用于检测项目的彩票公益金购置小轿车、旅行车63.31万元，列支办公用房租金59.61万元。
5.股权和债权形态。
股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。
其来源可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。
【案例】“八面局长”12年间受贿1200余万元，其中1000万元为一家公司20%的干股。
法院审理查明，董黎明接受刘德年及瑶海建安公司的请托，利用职权为请托人牟取利益，接受刘德年为其出资1800万元、瑶海建安公司为其出资1000万元与刘德年、瑶海建安公司合作开办公司。
【案例3】A行政单位为省财政一级预算单位，所属有ll户事业单位、4户企业单位。
根据案例分析，以上哪些单位的哪些行为是“小金库”行为，其资金来源和存放形态是什么?
（1）2007年4月，A单位授权所属B公司与s企业签订协议，将单位综合技术服务基地评估后转让。
2007年5月，B公司收到转让款980万元登记为账外账，在其私设会计账簿上支出旧综合技术服务基地工程欠款375万元、新综合技术服务基地基建支出420万元、A单位职工2007年中秋节福利47.8万元、B公司经费支出l9.6万元；
【答案】A单位转让单位综合技术服务基地取得价款980万元形成A单位的“小金库”，资金来源为国有资产处置收入，存放形态为银行存款形态。
（2）为解决单位内部非独立法人机构老龄委经费问题，A单位将办公楼部分空余房产的租赁费收入交由老龄委直接收取使用。
2007年至2009年7月期间，共计收取房屋租赁费59.3万元，支出51.5万元，老龄委单独设置账簿登记核算以上经济业务，会计期末A单位未在机关会计账簿总账中进行汇总登记；
【答案】A单位将办公楼部分空余房产的租赁费收入交由老龄委直接收取形成A单位的“小金库”，资金来源为国有资产出租出借收入，存放形态为银行存款或者其他形态；
（3）A单位所属E事业单位，收到A单位转拨的省财政科研项目专项拨款150万元计人事业收入科目。
该科研项目省财政共拨款225万元，项目实施主体为E单位，A单位将其余75万元转付给为该科研项目提供场地和劳务的M公司，M公司从2007年4月起提供A单位财务部门一辆轿车用做办公用车；
【答案】A单位将应转拨E单位的75万元转付M公司形成“小金库”，资金来源为财政拨款，存放形态为银行存款形态；M公司提供A单位财务部门一辆轿车形成A单位的“小金库”，资金来源为财政拨款，存放形态为固定资产形态；
（4）A单位所属F事业单位，2005年将某项业务委托N公司托管，按照《业务托管合作协议》F单位在业务托管期间累计应收取业务托管收入665万元，实际收取600万元，剩余未收取的65万元由N公司直接代替F单位支付职工福利费24.5万元、设备购置款40.5万元。
【答案】F事业单位由N公司托管代替支付职工福利费24.5万元、设备购置款40.5万元形成“小金库”，资金来源为经营收入，存放形态为固定资产形态。
1.3 “小金库”的使用方向及发展态势
1.3.1“小金库”的使用方向
1.弥补经费
其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足。
2.购建资产
其中多为超标准配置办公设备、购置车辆，有个别是超规定兴建办公楼。
【案例】2005年至2007年，原交通部未经发改委批准，在其所属公路科学研究所已有办公楼情况下，动用车购税专项资金8400万元为其建设办公楼。
3.发放奖金、津补贴、福利等
党政机关工作人员津补贴发放有着严格的项目和标准规定，事业单位也有相关的规定要求，但通过治理发现仍有很多单位顶风作案，超标准、多形式、多渠道发放奖金、津补贴、福利等，
【案例】1991年起，民航总局有关部门隐匿下属单位上缴款项、截留购建职工宿舍结余款等，私设“小金库”。
截止2005年1月，累计收入8784.33万元，累计支出4808.05万元，主要用于发放职工补贴和为部分职工购买商业保险。
4.接待宴请、公款旅游
由于无论是党政机关还是事业单位均有严格的业务招待费开支标准限值，企业单位有超规定业务招待费不允许税前列支的要求，因此个别单位利用私设的“小金库”资金用于接待宴请，甚至公款旅游等，
【案例】劳动和社会保障部国际交流服务中心存在挥霍浪费现象，2005年11月至2007年12月，购买“50年窖藏”茅台酒、中华烟、购物卡、手机充值卡等共计78.70万元，招待费95.61万元。
【案例】自1991年以来，该粮食局擅自开设账户，在多次清理中隐瞒不报，并将多年来“农转非”遗留款、铺面房租收入等存入私设账户，金额565万多元，主要用于单位公务接待、旅游等开支。
5.礼品礼金支出
多为列支呈送上级单位或者主管部门的礼品礼金支出，以及对其他单位的捐赠支出、购置高档礼品等，
【案例】村支书俞某在良棋村任职期间，自任出纳，私设“小金库”达110多万元，以此大肆向有关单位干部送礼，并大吃大喝以白条冲账。
6.私分
特别是由小范围一些人员将“小金库”资金私自瓜分，已经涉嫌侵吞国有资产和贪污。
【案例】2006年至2009年11月，某林业局套取国家造林工程款281.96万元。
其中14.6万元被该局副局长王伟民，营林股股长李振伟、副股长谢俏荣等13位林业局干部私分。
山西省2009年“小金库”使用方向
1.3.2“小金库”的发展态势
随着我国经济社会秩序的调整与改革，特别是财政改革和新的财务会计制度的实施，“小金库”也呈现出了一些新的特点。
这是一个新的课题，还需要广大财务工作人员在实际工作中去摸索、去总结。
1.仍呈多发高发态势
据审计署披露，从l998年到2006年上半年，共8年半，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额l406亿元。
所有这些数字与现象都表明，“小金库”在全国仍呈现出多发高发的态势，决不能掉以轻心，盲目乐观。
2.高发区相对集中。
易发区逐步下移
3.来源更加繁杂，方式更加隐蔽
一是资金来源除了乱收乱罚，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，又出现了虚列支出，虚报冒领套取财政资金等手段。
二是表现形式除了以现金形式由相关人员保管或以个人名义公款私存外，又出现了向下属或关联单位转移设置的方式。
三是小金库多用于单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等“灰色消费”，而且相当一部分用于满足个别人的利益，进行送礼、行贿、挥霍、因私消费甚至贪污私分等“黑色支出”。
4.“小金库”性质认定出现一些模糊地带
（1）利用破产、兼并、改制时机，甚至运用假破产、假兼并、假改制，大规模地侵吞国有资产。
【案例】2005年10月，长城公司从中国银行购得新立克面值19亿元的不良贷款。
但在清收时，长城公司发现，新立克的大多数优质企业在2003年之后相继破产，继而将负债全部转嫁到其空壳母公司身上，致使各债权金融机构几近颗粒无收。
而这些企业破产易手后，大都为新立克高管直接或间接控制。
【案例】2003年12月31日昆明盛源房地产开发有限公司（甲方与昆明市玻璃纤维厂（乙方与签订的《企业兼并协议书》及《兼并方案》――“盛源”地产取得“玻纤厂”资产的方式是“甲方以接收乙方债权承担乙方债务并妥善安置职工的方式进行兼并”、“甲方按现行政策、法律妥善安置乙方全体职工充分保护职工利益确保稳定”。
其中“职工安置”和“职工住房”两个方面的“妥善安置”是“玻纤厂”职工权益的重要组成部分！
然而“盛源”地产公司以一纸“兼并协议”――“以蛇吞象”取得“玻纤厂”土地债权之后多年来拒不履行其“兼并”义务――“妥善安置”玻纤厂职工！
（2）一些单位和负责人利用政策、制度的缺失，明目张胆地发放巨额工资、奖金补贴等。
【案例】中国平安董事长兼首席执行官马明哲6600万元的年度总薪酬，中国平安年报披露，马明哲的收入由三部分组成:
税前工资津贴和其他福利481.9万元，税前奖金（含年度奖金和长期激励首期首次支付）4132万元，保险2.2万元，税前报酬金合计4616.1万元，税后报酬2579.4万元。
另外，马明哲拿出2000万元用于公益捐赠，不计在其中，所以总年薪合计为6616.1万元。
此外，年报特别注明，马明哲的奖金含2007年奖金预发数和2006年奖金补发数（即2006年发生、2007年发放）两部分。
【案例】2008年以来，由于A股巨幅下挫、交易量急剧下滑，“靠天吃饭”的国内各大券商纷纷采取降薪、裁员方式来应对此轮熊市。
然而就在这样的背景下，国内首屈一指的大券商——国泰君安证券却大幅提高薪酬及福利费用至32亿元，较年初预算数增长57%，按照国泰君安3000多人的员工计算，平均每个人的收入达到了让同行瞠目结舌的100万元。
【例题1·多选题】下列关于“小金库”发展态势的说法中，不正确的有（ ）。
A.经过近10年的治理，“小金库”现象得到有效的遏制
B.高发区相对集中。
易发区逐步下移
C.来源更加繁杂，方式更加隐蔽
D.根据法律法规，“小金库”性质认定的认定非常容易
【答案】AD
本节小结
1.定义、资金来源
2.表现形式和存放形态
3.使用方向和发展态势
§2 “小金库”治理政策解读
2.1“小金库”处理相关规定
1.国务院于1989年11月下发《关于清理检查“小金库”的通知》，对于清查出来的各项“小金库”资金，要严格按照“自查从宽、被查从严”的原则进行处理。
性质严重、情节恶劣的，还要追究单位领导和财会人员的责任。
在自查和被查中，如发现有贪污等触犯刑律的，应移交司法机关依法惩处。
2.1995年5月4日国务院办公厅转发的《转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办发[1995]29号），凡自清自查出的资金，要如数转入单位财务账内，按照税法的有关规定单独计算交纳流转税、所得税或全额上交财政。
凡重点清查出的资金，除调账补交各税或全额上缴财政外，还要按照1992年底“小金库”资金滚存余额和1993年以来“小金库”资金发生数之和处以一至两倍的罚款。
对私设“小金库”情节严重且不主动自清自查的，除按上述规定处理处，还应追究单位领导人和其他有关人员的责任，构成犯罪的移交司法机关处理。
3.2001年《审计署办公厅关于设立“小金库”行为适用法规问题的批复》，该批复对以往“小金库”的相关规定作了梳理，为处罚私设“小金库”提供了可适用的法律依据。
文件规定：
审计机关对审计中发现的设立“小金库”行为，可以根据国办发[1995]29号文件定性，对该种行为实施处罚，可以根据《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》的有关规定或者《审计法实施条例》第五十二条、五十三条的规定。
国办发[1995]29号文件不再适用对设立“小金库”行为进行行政处罚。
4.2004年11月5日颁布的《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号），该条例具有重大意义。
它专门规定了设立“小金库”的法律责任，首次明确了私存私放财政资金或者其他公款的处罚处分规定。
5.2009年4月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于深入开展“小金库”治理工作的实施意见》（中办发[2009]18号，）。
2009年4月23日，在中共中央纪委、监察部、财政部、审计署联合印发的《关于在党政机关和事业单位范围内开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发[2009]7号）
6.最高人民法院和最高人民检察院在对各自的廉洁规定中要求不得私设“小金库”，并且最高人民检察院在其《检察人员纪律处分条例》（试行）中对私设“小金库”的行为规定了对主要责任者和其他责任人员的处罚。
这样，使该条例更具有可操作性、针对性和惩戒性。
7..刑法并没有对私设“小金库”的行为进行规定，只有相关私设“小金库”行为危害了税收征管或者对财产进行私分危害国有资产的，才在危害税收征管系列罪中和私分国有资产罪中予以规定。
2.2 “小金库”认定的政策解读
2.2.1符合规定的单位账簿的政策规定
《会计法》对会计核算单位设置会计账簿提出以下基本要求：
第一，必须依照《会计法》和国家统一的会计制度的规定设置会计账簿，不允许不设置会计账簿。
国家统一会计制度，是指由财政部制定或者财政部与国务院有关部门联合制定或者由财政部审核批准的在全国范围内统一执行的会计规章、准则、办法等规范性文件。
第二，会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，各会计核算单位必须依法设置，不允许相互替代。
第三，不得违反《会计法》和国家统一的会计制度的规定，在符合规定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账。
第四，必须保证依法设置的会计账簿真实、完整。
会计账簿记录必须以实际发生的经济业务及证明该经济业务是合法的并经过审核的会计凭证为依据，并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。
2.2.2符合规定的单位账簿政策规定理解
根据以上《会计法》的相关规定，并结合行政事业单位财政决算报表编制和企业财务会计报告编制的有关要求，以及《会计基础工作规范》等相关规定，我们可以对“符合规定的单位账簿”政策规定理解如下：
第一，各单位可以按照具体的业务要求设置各种辅助账、明细账、日记账等账簿，甚至可以分账簿登记核算各项经济业务，但其总分类账簿应该是唯一的，而且必须全部汇总登记单位的全部经济业务内容，并保证其真实、完整。
第二，各单位对外提供的决算报表或者财务会计报告必须根据单位唯一的、汇总登记单位全部经济业务的总分类账簿分析填列。
【例题2·多选题】下列各项账簿中，属于不符合规定账簿的有（ ）。
A.固定资产租金收入在辅助账簿中核算，未纳入总分类账簿
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