事前绩效评估概论.docx

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事前绩效评估概论

第一部分事前绩效评估概论

一、什么是事前绩效评估

（一）事前：

项目实施前。

全过程的理解。

（二）理解绩效。

绩效是指组织或个人，在一定的资源、条件和环境下，完成任务的出色程度，是对目标实现程度及达成效率的衡量与反馈。

（三）为什么是评估不是评价?

1.评审。

评审是为确定被分析政策项目达到规定目标的适宜性、充分性和有效性所进行的活动。

2.评价。

评价简单地说就是对政策项目进行判断、分析后的结论。

3.评估。

评估一般是指对政策项目的价值或状态进行定量定性的分析和审定的过程，即是对评估对象所处状态或意义的判断或结论意见。

（四）事前绩效评估，就是用绩效来衡量项目预期完成程度和效益。

二、事前绩效评估范围

各地绩效主管部门对本地事前绩效评估在制定办法，评估程序、重点和应用稍有不同。

如昆明市规定中央预算、市本级预算、专项资金项目，需要安排财政资金的专项政策、项目及转移支付均要按要求开展事前绩效评估。

同时，对于市本级部门事前绩效评估的范围进一步明确为三种情况：

其一，新增需要安排财政资金的专项支出，都要开展事前绩效评估；

其二，年初预算申请或年中申请追加的财政资金规模在500万元以上（含500万元）的专项支出，都要开展事前绩效评估；

其三，资金规模虽达不到500万元，具有以下情形之一的：

（1）与本部门职责密切相关的专项支出；

（2）民生保障、公共服务、生态保护、城市管理、城市建设、转型发展等社会关注度高，具有明显社会、经济或生态影响的专项支出；

（3）市委、市政府确定的重点工作事项；

（4）根据预算绩效管理工作需要确定的其他专项支出。

有些地方，防疫、应急、抢险、救灾等急需项目可不进行事前绩效评估。

三、事前评估遵循的原则：

1.绩效导向。

为什么有了可研，财务评估还要事前评估？

事前评估以绩效导向和成本控制理念为出发点，以投入、产出和效果为评估重点，注重成本效益，对项目（政策）决策进行综合评估。

中共中央政治局12月6日召开会议：

积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。

以下大同小异：

2.科学规范。

事前评估应通过规范的程序，采用定性与定量相结合的方法，通过多种途径和手段充分收集证据资料，保证评估结论科学可信。

3.客观公正。

事前评估应公开、公平、公正，评估主体要实事求是、公平合理地进行评估，利益相关方不得影响评估过程及评估结果。

4.及时高效。

事前评估要讲求效率，在保证质量的前提下及时完成评估工作，做到“随申报、随评估、随入库”。

5.权责对等。

事前评估要建立责任约束机制，明确各方职责，清晰界定权责边界，市财政局、市级预算部门和单位、以及其他部门对其主导开展的评估工作负有管理自主权，并对评估结果负责。

四、事前评估的分类和内容

（一）事前评估按实施主体分类，分为财政部门组织开展事前评估、预算部门组织开展事前评估和其他部门组织开展事前评估；按评估对象分类，分为项目事前评估和政策事前评估。

市财政局原则上对重点项目和新增政策进行评估。

所谓重点项目，一般是指资金量较大、对社会和经济发展有重要影响、社会受益面大的财政支出项目。

市级预算部门和单位原则上对本部门本单位新增事业发展类项目进行评估，逐步实现新增项目事前评估全覆盖。

开展事前评估可结合项目可行性研究论证、预算评审一并进行。

其他部门（如投资主管部门）主要对本部门管辖的资金进行事前评估，可结合资金申请审批相关工作一并进行。

（二）项目事前评估内容主要包括：

（1）立项必要性。

主要评估项目设立是否与国家、北京市、相关行业政策相关，是否与主管部门职能、规划及年度工作重点相关，是否有迫切的现实需求和确定的服务对象，是否属于财政资金支持范围等。

（2）投入经济性。

主要评估项目投入产出比是否合理，成本测算是否充分，成本控制措施是否科学有效等。

（3）绩效目标合理性。

主要评估项目绩效目标是否明确，是否与相关规划、计划相符，是否与现实需求相匹配，绩效指标是否细化、量化、可衡量，指标值是否合理、可考核等。

（4）实施方案可行性。

主要评估项目实施方案是否合理可行、是否经过前期论证，是否制定有效的过程控制措施和保证项目绩效可持续发挥的配套机制等。

（5）筹资合规性。

主要评估项目资金来源渠道、筹措程序是否合规，财权与事权是否匹配，财政投入方式是否合理，筹资风险是否可控等。

（三）政策事前评估内容主要包括：

（1）政策设立必要性。

主要评估政策设立是否具有现实需求，与国家法律法规、国民经济和社会发展规划、行业规划等是否相符，与政策主体部门职能是否相符，与其他政策是否交叉重叠，是否经过充分调研论证等。

（2）政策目标合理性。

主要评估政策是否有明确的受益范围或对象，是否具有公共属性，绩效目标是否清晰明确，绩效指标是否细化量化、是否分解落实到具体任务，绩效目标和指标是否合理可行，预期绩效是否显著等。

（3）政策资金合规性。

主要评估政策是否属于财政支持范围，财权与事权是否匹配，支持方式是否合理，资金分配依据和投入产出比是否合理等。

（4）政策保障充分性。

主要评估政策组织架构、运行机制、技术路线选择、计划进度安排等是否能保障政策有效落实，风险分析是否全面深入、应对措施是否有效等。

（5）政策的可持续性。

主要评估政策实施是否有可持续的组织保障环境，是否考虑了政策后续执行的相关风险，政策实施是否具备可持续的人员、资金、技术等条件和能力。

（三）专项债事前绩效评估编制要点

（1）项目实施的必要性、公益性、收益性；

1、项目实施的必要性

2、项目实施的公益性

3、项目实施的收益性

（2）项目建设投资合规性与项目成熟度；

1、项目建设投资合规性

2、项目成熟度

（3）项目资金来源和到位可行性；

1、资金来源

2、资金到位可行性

（4）项目收入、成本、收益预测合理性；

1、项目收入

2、项目成本

3、项目收益预测

（5）债券资金需求合理性；

（6）项目偿债计划可行性和偿债风险点；

1、偿债计划的可行性

2、偿债风险

（7）绩效目标合理性；

（8）其他需要纳入事前绩效评估的事项

三者原理相似，侧重点不同。

本质上还是有没有绩效，绩效多少的问题。

郑州（政策和项目合二为一）：

（一）项目政策立项实施的必要性和投入经济性。

主要评估项目政策立项依据是否充分，项目内容与市委市政府重要部署、行业政策、主管部门职能和规划、当年重点工作是否相关；项目设立依据的宏观政策是否具有可持续性，项目所在行业环境是否具有可持续性；项目是否具有现实需求、需求是否迫切，是否有可替代性，是否有确定的服务对象或受益对象；是否有明显的经济、社会、环境或可持续性效益，项目预期效益的可实现程度如何。

（二）项目政策实施方案的可行性。

主要评估项目政策组织机构是否健全，职责分工是否明确，组织管理机构是否能够可持续运转；项目政策内容是否明确具体，是否与绩效目标相匹配；项目政策技术方案是否完整、先进、可行，与项目政策有关的基础设施条件是否能够得以有效保障；项目单位及项目政策的各项业务和财务管理制度是否健全，技术规程、标准是否完善，是否得到有效执行；针对市县筹集资金和其他资金来源可能不到位存在的风险，是否有相应的保障措施。

（三）项目政策绩效目标合理性。

主要评估项目政策是否有明确的绩效目标，绩效目标是否与部门的长期规划目标、年度工作目标相一致，项目政策产出和效果是否相关联，受益群体的定位是否准确，绩效目标与项目要解决的问题是否匹配、与现实需求是否匹配，是否具有一定的前瞻性和挑战性；绩效指标设置是否与项目高度相关，是否细化、量化。

（四）财政支持方式科学性。

主要评估项目政策是否具有公共性，是否属于公共财政支持范围；项目单位是否有类似项目政策得到财政资金重复支持；项目政策资金来源渠道是否明确，各渠道资金到位时间、条件是否能够落实；财政资金支持方式是否科学合理，市县两级财政资金配套方式和承受能力是否科学合理。

（五）项目政策预算编制合理性。

主要评估项目政策预算是否与绩效目标、项目政策内容相匹配，预算编制是否符合相关规定，编制依据是否充分，投入产出比是否合理。

五、事前绩效评估的组织管理

一般每年10月底前完成本部门本单位事前评估工作，并将重点项目和新增政策报请市财政局开展事前评估。

市财政局在接到评估申请或确定评估对象之日起，原则上1个月内完成评估工作，最长不超过45天。

其他部门组织的事前评估实施程序由本部门根据实际情况制定。

事前评估一般流程为：

评估实施主体确定评估对象，组建事前评估工作组；申报单位按要求提供相关材料；工作组对资料进行审核，开展评估论证，并出具事前评估结论和报告。

开展事前评估，可邀请人大代表、政协委员参与评估和监督，必要时可邀请第三方机构、专家参与评估论证。

参与事前评估各方职责。

（一）市财政局负责拟定事前评估管理办法和工作流程；组织开展重点项目和政策事前评估；指导、督促市级预算部门和单位开展事前评估工作；对市级预算部门和单位组织开展的事前评估进行审核认定。

（二）市级预算部门和单位负责制定本部门、本单位事前评估实施细则；开展本部门、本单位项目事前评估；完善项目库管理，并参照事前评估结果对项目进行排序。

（三）预算申报单位负责准备事前评估相关材料；配合市财政局或市级预算部门、单位开展事前评估。

（四）其他部门负责制定所管辖资金事前评估实施细则；开展所管辖资金事前评估。

（五）参与评估的人大代表和政协委员对评估过程和被评估对象进行依法监督和民主监督，积极推进事前评估工作顺利开展。

（六）评估专家应坚持实事求是、客观公正的科学态度，深入实际了解和调查情况，遵守职业道德；严格执行保密制度，保守国家秘密和被评估单位的商业和技术秘密；不得对外透露评估结论、咨询意见、争议问题等有关情况。

专家应遵守回避制度，不得与被评估单位有任何经济利益关系和其他应回避的利害关系。

（七）评估第三方机构应遵守职业道德、廉洁自律；不得干预和影响被评估单位的正常工作，评估期间发生的一切费用不得由被评估单位支付；遵守保密原则，不得将文件、数据等与评估有关的资料对外公布，不得提前对被评估单位和相关人员公布专家意见、评估结果等；自觉履行回避制度及其他相关纪律。

六、事前评估的方式方法

事前评估方式包括专家咨询、现场调研、问卷调查、召开座谈会等方式。

（一）专家咨询。

对于专业性较强、评估难度较大的项目和政策，对相关问题存在疑难点时，可邀请业务、管理、财务等专家参与评估论证和咨询工作，提供专业技术支持。

（二）现场调研。

对于有一定物质基础的项目和政策，在资料收集过程中，可进行现场调研，实地勘察和了解项目真实情况。

（三）问卷调查。

对于利益相关方涉及对象多、作用范围广的项目和政策，在资料收集过程中，可采用问卷调查的方式，向利益相关方了解情况或征询意见。

（四）召开座谈会。

对于涉及工作主体多、人员分散的项目和政策，在入户培训、现场调研、召开评估会时，可组织特定人员开展座谈，了解项目、政策情况，集中收集各方意见和建议。

事前评估方法包括成本效益分析法、对比分析法、因素分析法、公众评判法及其他评估方法。

（一）成本效益分析法。

指通过开展成本核算，并对全部成本和效益进行对比来评估项目（政策）投入价值，以实现投入最小的成本获得最大的收益为目标的分析方法。

（二）对比分析法。

指通过将绩效目标与预期实施效果、历史情况、不同部门和地区同类财政支出新增安排情况进行比较，对项目（政策）进行评估。

（三）因素分析法。

指通过全面统计影响绩效目标实现和实施效果的内外因素，综合分析内外因素对绩效目标实现的影响程度，对项目（政策）进行评估。

（四）公众评判法。

指通过专家评估、抽样调查等方式，对相关情况提供咨询意见和结论支撑的评估方法。

（五）其他评估方法。

其他能为评估结论提供支撑的方法。

事前评估方式和方法的选用应当坚持简便有效的原则。

根据评估对象的具体情况，可采用一种或多种方式、方法进行评估。

七、事前评估结果及应用