12 国外区域经济政策.docx
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12国外区域经济政策
第十二章国外区域经济政策
英国区域经济学家加文·麦克龙（GavinMcCrone）曾于1969
年指出:
“区域问题是经济发展的一个必然产物。
生活水平的提
高要求改变产业结构与贸易结构,而这往往有利于某些区域而不
利于其他区域。
这种变迁一直在发生,但从产业革命彻底改变发
达国家的经济结构以来变得尤为显著。
然而,这些作用力能够或
应该为政府政策所控制的思想最近才出现。
英国政策的起源可追
溯至20世纪30年代,但对多数欧洲国家而言,区域政策是战后
的产物。
现在几乎所有的西欧国家都利用可恰如其分地称为区域
政策的措施,但在许多国家,这类措施仍处于发育的前期,且尚
无一个国家可以声称这些措施已完全解决了使其得以产生的问
题”。
第一节国外区域经济政策实践综述
从历史的角度看,区域政策最早起源于英国和美国。
这主要
是由于这两个国家的工业化进程起步早,水平高,因而区域问题
暴露得较早,较充分。
一、国外实施区域经济政策的原因及工具选择
（一）国外实施区域经济政策的原因
区域政策的实施是由于区域问题的客观存在。
之所以称其为
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区域问题,是由于一些问题在空间上分布不平衡。
在特定区域,
一些问题表现得十分突出,以至于政府不得不进行有目的的干
预,否则这些问题会妨碍所在区域的整体发展,进而影响全国的
社会经济发展。
尽管世界各国区域问题千差万别,但大致可分为三类,即落
后问题、萧条问题与膨胀问题。
在空间上与之对应就是落后区
域、萧条区域与膨胀区域。
区域政策的实施就是针对问题区域
的,有具体、明确的空间目标。
落后问题是几乎各个国家都有的
通病。
萧条问题是西欧区域经济政策得以广泛运用的最直接的导
火线。
膨胀问题若没有得到及时治疗,会恶化为萧条问题。
当这
些区域问题同时出现时,一个国家经济发展的量与质就必然受到
很大影响。
区域经济政策正是医治这些病症的处方。
遗憾的是,
几乎任何区域问题都不能一劳永逸的痊愈,所以区域政策需要根
据问题的变化不断地调整。
（二）国外实施区域经济政策的工具选择
区域政策是通过区域政策工具发挥作用的。
所谓区域政策工
具是奖励与区域政策目标相符的区域经济行为和控制与区域政策
目标相背的区域经济行为的方法与措施的总和。
综合分析国外主
要国家的情况,区域政策目标大致分为两类,即区域经济发展与
区域经济协调。
由于区域问题与问题区域是动态变化的,区域政
策目标也不是一成不变的。
需要说明的是,不存在绝对好或绝对坏的区域政策工具,各
有其优缺点。
区域政策工具要根据区域问题的变化做相应地调
整。
根据在解决具体区域问题中的具体功能可将区域政策工具分
为奖励工具与限制工具两种,具体细分见图12.1:
区域政策奖励工具又称“胡萝卜”政策、刺激政策、激励政
第十二章国外区域经济政策449
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根据功能性质划分的区域政策工具图①
策或援助政策。
区域政策控制工具又称“大棒”政策、限制政策
或惩罚工具。
这一政策框架是由英国皇家工业人口地理布局委员
会（RoyalCommissionontheGeographicalDistributionoftheIndustrial
Population）于1940年写出的闻名遐迩的“巴洛报告”（theBarlow
Report）确立的,该报告为二战后至20世纪60年代的区域政策
提供了一个框架,一直沿用至今。
二、国外治理问题区域的区域经济政策实践
落后区域是欠发达区域,这类区域有史以来就未曾成为国家
的经济中心。
其突出特点是:
经济结构落后,以农业为主,工作
机会少;人们收入水平长期低下,贫困面大;地方财政拮据,政
府无力支撑自立发展;资源利用水平低,发展环境欠佳。
绝大部
分国家都有相对贫困的落后地区。
几乎所有的国家都将落后区域作为区域政策的最主要作用对
象。
尽管各国情况不同,方法各异,但还是存在很多共同之处,
有很多成功的经验。
（一）国外促进萧条区域发展的实践情况
1.萧条区域的主要特点
在西方国家,萧条区域也称萧条的老工业区或危机工业区
450区域经济政策
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域,基本上对应于我国的“老工业基地”。
萧条区域一般都曾经
达到较高的经济发展水平,但由于区域比较优势改变、需求与区
域贸易结构变化、主导产业老化和产业结构单一等原因盛极而
衰。
其主要特点是:
主要产业衰败,竞争力急剧下降;经济结构
老化,结构转换乏力;经济增长速度下降,经济下滑;新工作机
会少,失业率居高不下;人民生活水平逐步下降,人口大量外
迁。
要特别指出的是:
尽管有些区域可能目前没有表现出明显的
萧条迹象,也不属于最繁荣的区域,但已经进入了成熟与成熟后
期。
提前预防这类区域发生萧条病,比等待其症状充分显现出来
后再医治要明智得多。
2.国外促进萧条区域发展的基本途径
（1）重新认识老工业基地的现实优势,确立新的主导产业部
门。
美国东北部老工业基地抓住高校众多、科技力量雄厚的优
势,在波士顿地区建立了美国第二个“硅谷”,发展了数万家高
新技术企业,形成了高新技术产业开发带,计算机、新材料、光
导通讯、精密机械等高新技术产业部门一跃成为主导部门,给传
统的老工业基地注入了新的活力。
（2）拓展产业领域,改变单一的产业结构,增强老工业基地
产业结构的弹性。
鲁尔工业基地在煤钢生产的基础上发展汽车、
电子、纺织、食品等新的产业部门,使鲁尔由原来较为单一的产
业结构,转变为以煤钢生产为基础,机械、化工、电子、纺织等
多部门相结合的综合性工业基地。
（3）加强对传统工业部门的技术改造,实现传统产业生产的
现代化。
美国东北部老工业基地加强了对汽车、钢铁工业的技术
改造,大幅度地降低生产成本,提高产品质量,增强传统产品的
市场竞争能力。
（4）大幅度压缩地区比较优势完全丧失、增长潜力枯竭的传
第十二章国外区域经济政策451
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统工业部门。
美国和英国的老工业基地压缩了纺织、食品、普通
机械制造等夕阳工业,使生产要素转向高增长的产业部门。
（5）逐步调整工业布局,严格控制老工业城市的发展规模,
引导新建企业和老工业企业向城市边缘地带迁移,在不发达地区
开拓新的工业中心,逐步改变老工业基地工业布局过于密集的状
况。
美国东北部纽约等特大工业城市工业企业大量迁往城市边
缘,城市中心则成为科技、文化、金融中心。
20世纪80年代以
来,英国在伯明翰、曼彻斯特等城市周围建立了20多个新的工
业园区。
（6）建立组织机构,制定工业基地改造规划。
联邦德国成立
了鲁尔煤钢区开发协会（KVR）,1960年该机构编制了鲁尔区第
一个总体发展规划,提出了以煤钢为基础,发展新兴工业,调整
工业结构,消除环境污染的规划目标。
（7）制定支持老工业基地振兴的有关政策。
政府向老工业基
地提供低息贷款,用于老工业基地的技术改造和产业结构的调
整。
政府拨专款用于改造老工业基地的公共设施,以改善老工业
基地的投资环境。
（二）国外促进膨胀地区发展的实践情况
1.膨胀区域的主要特点
膨胀区域一般是一个国家的核心城市的中心地区,也称最大
的聚集体与区域。
其主要特点是:
人口与经济活动过于集中,负
外部性突出;生产与生活成本日益上升,公共服务质量每况愈
下;结构趋于老化,发展方向不明确;资源遭到破坏性开发,环
境趋于恶化。
世界上许多国家的首都或主要都市区都曾经或正面
临膨胀之苦。
之所以要治理膨胀区域是因为一方面经济与人口在少数中心过
度集中导致规模不经济,其膨胀与拥挤会导致整个国家的综合竞争
力下降;另一方面,最大的聚集体及其腹地是能为其他类型问题区
452区域经济政策
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域提供新工作与发展机会选择的最主要的源泉。
膨胀区域若没有得
到及时治理而恶化为萧条区域,将使这类区域积重难返。
2.国外促进膨胀地区发展的基本途径
（1）通过发放许可证的办法,加强对企业选址的控制。
这一
办法在英国尤为典型。
20世纪40年代中期,为控制企业向繁荣
地区集中,鼓励企业在萧条地区投资设厂,英国政府规定新建工
厂必须获得贸易委员会颁发的建设许可证。
到了20世纪60年
代,政府加强了对企业选址的引导和控制,其政策开始从广泛意
义上的制造业向具体行业渗透,从制造业向服务业渗透,并提高
了工业开发许可证的标准。
表现在:
一是1960—1962年,政府
通过财政资助和控制在汽车工业传统聚居地区———中部地区和东
半部地区颁发许可证的办法,鼓励汽车企业到墨西哥河畔及苏格
兰地区投资建立新厂;二是为鼓励办公机构从伦敦、英格兰东南
部地区迁出,开始将对企业选址的控制从对制造业企业扩展到服
务业企业,特别是办公机构选址的控制,早在1963年,英国政
府成立了办公机构选址局,鼓励办公机构迁出伦敦,以控制伦敦
办公地区办公机构的膨胀。
1965年正式颁布了《官厅工业发展
控制法》,规定凡在伦敦地区修筑超过5000英尺以上的办公建筑
必须获取“官厅开发许可证书”;三是更加严格地控制英格兰中
部和东南部地区开发证书的发放。
把需要开发工业开发许可证的
工厂面积先减为3000平方英尺（280平方米）,后又减到1000平
方英尺（93平方米）。
①通过发放许可证加强对企业选址控制的方
法,一方面可抑制繁荣地区的进一步膨胀,另一方面可促进萧
条、落后地区的开发,可谓一箭双雕,但后来这种方式因它在新
的经济形势下的不实用性而逐渐被取消了。
（2）采取分散化政策,控制膨胀地区发展。
通过膨胀区域分
第十二章国外区域经济政策453
①杜平主编:
《中外西部开发史鉴》,湖南人民出版社,2002,第263页。
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散化政策,可将企业与新投资转移到萧条或落后地区,产生一举
多得的效果。
1918年莫斯科在全球最先提出了对首都的发展与
聚集进行控制的城市发展规划,该规划虽然未得到实施,但预见
到了经济、科学、文化与行政等方面的功能在首都的集中和产业
功能向外部转移的必要性。
英国于20世纪40年代就开始执行膨
胀区域分散化政策,是全球资本主义国家中最早控制最大的膨胀
地区发展的国家。
其后,20世纪50年代与60年代,法国、荷
兰、比利时、意大利、瑞典等国也相继开始实施这种政策。
控制膨胀地区的发展,主要是分散首都与最发达的城市区域
的经济活动。
政府控制首都发展的政策与控制其他膨胀地区的政
策稍有不同。
在很多国家,控制首都膨胀区的必要性表现在:
一
是解决膨胀区自身存在的问题;二是需要解决全国区域发展不平
衡问题。
在西欧,首都膨胀区分散化政策始于英国。
由于人口与经济
活动在首都高度集中妨碍了首都的发展并影响了边缘萧条区域的
发展。
在分散首都时,围绕首都迅速发展起来了一些呈带状分布
的新城镇。
政府奖励人口与公司从首都迁至这些新中心或其他中
心。
1945—1965年（工业迁移最活跃的时期）从大伦敦迁出的制
造业超过了1/3,而且公司迁离首都的距离比从其他地区迁出的
距离长得多。
第二节英国的区域经济政策
英国是最老牌的资本主义国家,区域问题出现得最早,表现
得最充分,因而是全球公认的最先实施纯粹的区域政策的国家。
同时,英国也是一个区域发展差异问题较为突出的国家。
英国的
区域经济政策开始于20世纪20年代末,随着执政党执政方针、
454区域经济政策
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全国经济形势及地区问题的变化,在此后的几十年间经历了不断
的调整和发展。
英国区域政策的演变,也可以从另一个侧面反映
出英国对其“问题区域”开发的历史过程。
一、英国区域经济政策产生的背景及存在的区域问题
（一）英国区域经济政策产生的背景
与美国不同的是,英国区域政策的起因是严重的萧条问题而
非落后问题。
1929—1933年,资本主义世界爆发了空前的经济危
机,英国传统工业区的经济增长停滞不前,导致失业率大幅度增
加。
同时,原有的经济欠发达地区与以伦敦为中心的英格兰地区
之间的发展差距也不断拉大。
这既动摇了英国经济总量原来长期
位居世界首位的地位,也带来了国内政治社会的不稳定因素。
在
这样的大背景下,英国政府成为西方国家中最早企图通过政府制
定区域政策来干预和解决其区域问题的国家。
（二）英国的区域问题
1.北部老工业区的衰退
作为最早开始工业化的西方国家,英国从19世纪中期到
1930年长期的自由贸易时期实行的是从海外,特别是英联邦国
家购买初级产品,而本国专门生产工业出口产品的政策。
英国的
繁荣立足于出口钢铁、船、煤、纺织等产品上。
在世界范围内经
济结构的大调整中,由于英国体制改革及技术改造步伐缓慢,随
着传统产业的衰退,在第一次产业革命后曾繁荣一时的老工业区
日渐萧条,并由此引起了严重的失业问题,这也是最先成为英国
区域政策关注焦点的问题。
2.南部大城市的过密发展及“空洞化”现象的出现
20世纪40年代,南部以伦敦为中心的大都市地区的电机、
化学、航空、汽车等工业的兴起,一方面加重了北部地区的产业
衰退,另一方面使得南部以伦敦为中心的大城市圈的超密集发
第十二章国外区域经济政策455
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展。
如何缩小南北产业结构的差距及产业分布的不均,消除由此
带来的发展差距成为战后英国区域政策的重点课题。
但是,为解
决南北区域经济差距而采取的产业分散政策持续到20世纪80年
代,不仅未能对北部的产业复兴起到有效的推动作用,反而由于
伴随着严格的大城市产业发展限制而产生了城市经济社会结构的
变化,导致伦敦等大都市中心空洞化问题日趋严重。
3.落后地区的长期存在
由于多种原因,发展一直比较滞后的落后地区主要分布在北
爱尔兰、威尔士、苏格兰等地区的大部分。
从中世纪起,这些地
区的经济发展状况就与英格兰地区,特别是伦敦地区有很大的区
别。
伦敦很早就是通商大邑,是西欧、南欧、北欧商人云集,外
国商馆遍设的地方,英格兰则逐步成为工商共荣的地区。
而苏格
兰的很多地方还只是“大渔村”,威尔士则只是穷山沟。
近些年
来,由于民族、文化及经济等因素使得英国地区间离心化趋势不
断加强的情况下,促进北爱尔兰、苏格兰、威尔士等边缘地区的
发展成为英国政府不可小视的一个问题。
二、英国区域政策的演变
（一）英国早期的区域政策
英国的区域政策可追溯至1928年的《工业转移规划与青少
年转移规划》（IndustrialTransferenceSchemeandJuvenileTransference
Scheme）。
当时面对北部老工业区的衰退和高失业问题,政
府通过发放小额补助和贷款来资助失业者迁移到其他地区找工
作,促使劳动力由萧条地区向繁荣地区转移。
但是,通过这种政
策所转移的失业人数是有限的。
战前十年,每年从萧条地区迁往
繁荣地区的工人人数只有1—2万人,最多年份也不过5万。
这
对于年平均200多万人的失业者来说,不过是杯水车薪,解决不
了萧条地区的严重失业问题。
而且,将一部分工人从萧条的老工
456区域经济政策
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业区迁出,不仅未使这类地区的就业状况好转,反而使其恶化
了,因为愿意并能够迁出旧工业区的人,往往是那些受过良好教
育或技术熟练的人,这些人是萧条地区经济活力的创造者,他们
的迁移,无疑会加剧萧条地区的不景气程度。
正是出于上述原因,从1934年起,英国的区域政策开始发
生变化,即从鼓励失业者从萧条地区迁出开始转变为鼓励其他地
区的投资者对萧条地区进行投资,并为此采取了若干措施,主要
包括:
一是建立“特别地区”。
第一次确立为特别地区的是威尔
士南部地区、苏格兰、库伯兰西北及西部地区四个地区。
1934
年英国颁布了《特别地区（发展与改善）法》[SpecialArea（Development
andImprovement）Act],这是第一个针对区域问题的立
法,旨在解决巨大的区际失业差距;二是加强对企业的资助。
从
1938年起,对特别地区的资助开始包括向私人企业提供贷款、
提供办厂土地、减让租金、减让新办企业的收入所得税等多种形
式;三是提出了调控就业人口区域布局的思路。
1940年皇家委
员会发表的“关于工业人口分布报告（即巴洛报告）”中,提出
为了减少失业以及缓解企业过于向伦敦地区集中的问题,应对就
业人口进行重新布局。
1944年发表的“就业政策白皮书”也敦
促英国政府通过促进新建企业在高失业地区选址、促进劳动力在
地区及行业间的流动和加强对劳动力再培训等措施来实现“持续
的高就业水平”。
上述这些政策的出台取得了一些成效,但是由于新办企业多
为小企业,它们对于改变整个特别地区的经济形势作用有限。
同
时,由于进入战争时期,上述这些理念仅仅是提出和小规模实
施,至战前为止,区域政策的主体还是促进萧条地区的工人迁往
其他区域寻找就业机会。
进入二战后,战时经济,特别是英国政
府出于战略和防御需要而进行的工业疏散政策为上述特别地区的
发展带来了机遇。
第十二章国外区域经济政策457
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（二）英国传统区域政策
1.传统区域政策的演变及特点
（1）传统区域政策的演变
经过自20世纪30年代中期对区域政策调整的酝酿后,二战
后英国开始正式确定和实施以“鼓励企业向萧条地区迁入”为核
心的区域政策。
新的区域政策以1945年颁布的《工业布局法》
为标志。
两年后即1947年实行的“工业发展许可证”制度,强
化了这一政策倾向。
因为该制度对在繁荣地区建立大型工厂实行
一定控制,鼓励它们在萧条地区选址。
1945—1947年所确立的区域政策基本原则,一直坚持到20
世纪80年代上半叶,历时近40年。
期间,随着英国经济的周期
性变化,这种区域政策不断被加进新的内容,但其基本原则并未
有大的变动。
这一时期的区域政策,既不同于战前早期的政策,
也有别于20世纪80年代以后的政策,称为“传统区域政策”。
1945—1950年间,英国政府扩大了受援地区的范围,将“特
别地区”更名为“开发地区”;明确了区域政策的执行机构,规
定由贸易委员会负责向“开发地区”内的企业提供贷款和资助
等;为控制企业向繁荣地区集中,规定新建工厂必须获得贸易委
员会颁发的贸易许可证。
1951—1961年间,由于战后经济的迅速恢复和发展,英国各
地区的失业率明显下降,区域政策也受到了忽视。
进入20世纪60年代后,由于传统工业的进一步衰落,英国
的失业人数大幅度增加,对传统产业依赖性较高的边缘地区失业
更加严重,区域政策在英国又开始受到重视。
同时,由于20世
纪60年代是战后英国经济“长期繁荣”的时期,对区域政策的
财政支持力度也相对较大。
这一时期,英国进一步调整了受援地
区的范围,撤销了原来的“开发地区”,代之以165个小开发区;
增加了对受援地区的援助数额和在开发地区的优惠条件;加强了
458区域经济政策
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对企业选址的控制。
1961—1970年这10年可谓英国区域政策的
黄金时期。
1970—1978年间城市问题受到重视,区域政策也作了相应的
调整:
受援地区的范围开始包括本地原有企业;加强政府对私营
企业向受援地区投资的干预,1974年设立“全国企业委员会”,
通过与私营企业缔结“计划协议”,保证私营企业对衰退地区的
投资;加强受援地区区域发展机构的设置,一般而言,英国区域
政策的执行基本上是由中央政府进行的,实施的是一种高度集权
化的区域政策,从20世纪70年代中期起,英国开始设立地方性
区域政策执行机构,出现了放权与公众参与和政府组织相结合的
倾向;从1973年起加入欧共体,开始接受欧共体区域开发资金
的援助,并按照欧共体的要求和标准对本国的区域政策进行调
整;加强对内城改造的资助,并将区域政策支出的权利由贸工部
转为环境部,两个部门分工协作。
（2）传统区域政策的特点①
第一,区域政策的实施主要遵循的是“以工作就工人”的原
则,即通过各种鼓励措施,促使工业企业由繁荣地区向萧条地区
扩展,使新投资尽可能多地在萧条地区选址,以增加萧条地区的
就业机会。
第二,区域政策所涉及的地区主要是失业较高的落后地区及
老工业区,所涉及的产业主要是制造业。
这是因为,战后以来英
国的萧条地区主要是第一、二次工业革命时期所形成的老工业
区,尤其是采煤、造船、钢铁和纺织等传统工业比较集中的北部
及西北部地区。
这些地区的经济萧条主要是由于上述传统产业的
衰退引起的,这些地区的失业者,主要是适应制造业生产的工
人。
为了解决这类产业工人的失业问题,区域政策主要以促进萧
第十二章国外区域经济政策459
①杜平主编:
《中外西部开发史鉴》,湖南人民出版社,2002,第265页。
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条地区的工业振兴为目标。
第三,区域政策实施过程中主要采取的是法律、行政干预与
经济干预并重的手段。
从二战后至20世纪80年代,英国政府实
施区域政策的主要工具有两种:
一是企业选址控制,二是
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