政府投资项目的全过程管理建议.doc

政府投资项目的全过程管理建议.doc

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政府投资项目的全过程管理建议

1、明确界定政府性投资项目的内涵和范围

通常界定固定资产投资性质是按项目建设投入资金的性质来区分的。

但由于政府性项目不仅涉及面广，而且投入资金的渠道也较多（既有财政预算内安排资金、业主单位预算外资金、向银行贷款以及相关企业垫资等），所以，仅依据建设资金性质来界定项目性质是不全面的，它容易淡化一些项目资金虽是财政资金以外筹集，但最终由政府负债偿还的责任。

因此，应按项目的资产权属、性质来区分更为直接和清晰。

因为只有国有资产的权属归政府，而其余的资产权属则不属政府。

2、规范政府性投资项目的决策计划和管理

评审中发现，许多建设项目未能严格按基本建设程序做好前期准备工作，没有项目建议书、初步设计审查、投资估算批复等文件；没有对项目的必要性、经济性和可行性进行充分的论证；没有经过严格的实地勘察、科学的分析和全面规划；没有对施工图设计方案进行了优化；对投资估算、投资预算的的重要性认识不足，搞“三边”工程，即边批复，边设计，边施工，导致“三超”现象严重，即概算超估算、预算超概算、结算超预算。

施工过程中随意扩大规模、范围和建设标准，导致工程造价大幅增加。

解决的思路是要建立一套完整的政府性投资项目管理制度，逐步实现政府性投资项目的决策程序、计划安排和资金管理的科学化、制度化和规范化。

3、健全政府投资项目决策机制，投资主管部门应在全面征集行业主管部门和有关单位意见建议的基础上，通过综合平衡、专家评定、广泛征求意见等过程，遵循统筹兼顾、量力而行、综合平衡的原则，提高决策的科学、民主水平，避免政府性投资项目的随意性和盲目性。

逐步建立和实行政府投资项目的公示制度和听证制度。

4、强化项目设计的管理。

项目设计深度直接关系到工程造价大小和工程质量优劣，强化对项目设计深度的管理，优化设计方案，是控制工程造价和提高工程质量的关键。

（1）在设计单位选择上，应积极推行设计招投标办法，通过方案对比，择优选择设计单位。

（2）在施工图设计阶段，应优化设计方案，进行二次设计，使其在满足经济、适用、美观和使用功能的同时，以科学的设计控制投资规模，积极推行限额设计，防止在工程设计中任意提高安全系数的设计标准，这样既能保证设计方案先进，又能使工程造价得到有效控制。

（3）建设单位应积极与设计单位配合，主动影响设计，参与设计，并采取适当的形式，如设计图纸会审、专家会议论证等，广泛听取各方意见，完善设计方案，优化设计方案，提高设计深度。

5、合理确定投资。

首先要加强项目概（预）算编制管理。

要借助中介机构或组织有关专业技术人员，根据设计文件或图纸，结合使用功能，对项目概（预）算进行审核，提高概（预）算的严谨性、准确性。

防止由于图纸不详、清单编制漏项或者项目特征描述不详而造成的变更和资金浪费。

同时，对使用的主要材料应组织市场调查，掌握市场材料价格、材料的性能和质量，尽量采用性价比较高的材料，防止预算编制时材料价格过高或过低，影响概（预）算的准确性。

6、规范政府性投资项目计划和资金管理。

（1）根据财力可能、依据经过审核的概（预）算及资金拼盘情况，科学编制政府性投资项目的年度计划，除人力不能抗拒因素外，凡未列入年度计划的项目，一般不予立项。

（2）始终坚持厉行节约的原则，杜绝项目实施过程中随意变更、频繁变更。

坚决杜绝项目规模、项目建设标准、项目投资成本严重失控现象，项目建设单位要严格按项目建立基建资金专帐，实行专户预算和管理。

（3）要把财政资金的拨付与项目建设进度充分对接，实行直拨制，项目建设单位应按月向主管部门报送资金使用情况。

（4）加强中介机构管理，对中介机构提供的设计、预算、决算等咨询成果加强监管和约束。

7、严把程序关。

对政府性投资项目应当遵循先审批后建设、先勘察后设计、先设计后施工、先验收后结算、先结算后支付的原则。

（1）在招标阶段，对金额达到招投标法规定的项目和应实行政府采购物资、设备等，都必须依法进行招投标或政府采购。

加强对招标控制价的管理，严把审核关。

借助中介机构的力量，对招标控制价实施编、审分别管理的机制，确保在招标阶段达到对投资的有效控制。

（2）在工程实施阶段，应着重抓好施工现场管理，在严格把握工程进度的同时，确保工程质量。

在现场签证方面，严格按有关程序办理，采取建设业主、工程监理、施工单位和其他监督部门联合会签的形式，及时签证，保证签证真实准确、合理、经济。

对确需进行变更的项目，应与设计等相关单位联系，取得变更依据，出具变更理由，估算变更金额等，严格履行工程变更相关变更审批程序。

中介机构可以接受委托，对建设项目实施全过程跟踪审计，确保政府资金充分、合理、有效的、规范的使用，以规避项目管理和资金风险。

（3）在竣工结算阶段，首先要进行竣工验收，验收合格后由施工单位按时编制好工程结算，经建设单位初审后，由建设单位送政府投资评审中心审定。

中介机构可以接受委托，对竣工结算进行审核，合理确定工程投资，为财政拨款提供依据。

　　8、加强项目代建制（BT、BOT）管理。

（1）需尽快建立健全,包括招标、融资、建设、移交、回购等环节的法律法规和规范，统一相关的合同文本和操作方式。

将招商方和投资方权利和义务以及建设项目在特定期间内的权属关系予以明确。

（2）制订项目监督管理机制。

成立由有关领导组成的工程建设项目协调领导小组，对项目实施统一领导和管理；组织相关专业人员或机构，对工程建设项目进行充分的调研、评估和论证；加强监督管理，借助中介机构，对建设项目从规划的选择、立项、招投标、施工、验收等各个环节实施全过程监督管理，使BT、BOT模式工程建设项目合法、合规、有序。

9、中介机构参与工程建设项目咨询或审计主要内容

（1）项目前期的相关咨询服务

①项目基本建设程序和基本建设管理制度执行情况

对建设项目从立项批复、研究论证、批准建设到准备开工过程中决策程序的真实性、完整性进行的审查与评价。

审查建设单位关于项目建设相关的管理制度建立及执行情况。

②可行性研究报告

审查可行性研究报告是否按项目规模由相应的权力部门批复，项目实际情况与批复内容是否存在差异。

审查建设项目的管理方式，是否执行建设项目法人责任制。

③初步设计（勘察）

设计（勘察）管理审计是指审查和评价设计（勘察）环节的内部控制及风险管理的适当性、合法性和有效性；勘察、设计资料依据的充分性和可靠性；委托设计（勘察）、初步设计等各项管理活动的真实性、合法性和效益性。

④项目征地及拆迁补偿情况

审查建设项目用地数量、方式是否符合实际需要，建设用地是否经政府部门批准；各种土地安置补偿费用是否符合当地政府规定的标准。

（2）建设过程中工程管理的咨询服务

①招投标过程的咨询服务

审查的主要目标是审查和评价招投标环节的内部控制及风险管理的适当性、合法性和有效性；招投标资料依据的充分性和可靠性；招投标程序及其结果的真实性、合法性和公正性，以及工程发包的合法性和有效性等。

②项目实施阶段

审查建设单位工程管理内部控制制度的健全、有效性，现场管理资料是否完整，对于设计变更、隐蔽工程、材料代用、工程质量、事故管理是否规范。

审查施工组织设计是否合理、有序，各项部署是否有利于工程建设进度，检查计划进度的制定、批准和执行情况，项目计划进度与实际进度是否吻合，是否符合施工合同规定，对于工期延误，应查找原因，划分责任。

检查有无工程质量保证体系，施工单位是否建立了工程质量管理机构、并依据质量管理规定对施工各环节进行检查监督。

③工程建设资金管理和使用及财务收支

审查建设资金的来源与使用情况，实际资金来源与批准的筹资方案不同是否按规定进行处理。

审查工程进度所需建设资金是否已按批准的筹资方案落实到位。

财务部门是否制定并遵循项目资金管理制度，资金使用是否按项目进度计划执行。

是否存在资金未落实且无法提供明确的资金保证即同意开工的情况。

建设资金的收支是否纳入财务预算，手续是否完整，授权是否明确。

对工程预付款、进度款支付程序及执行情况进行审核。

主要审核工程预付款、进度款支付程序是否与规定相符。

（3）竣工结算和竣工财务决算的审核

①竣工结算的审核

按照合同条款，对建安工程结算、洽商签证、交付资产清册等事项进行审核，最终确认工程造价。

②竣工财务决算的审核

审查资本性支出的合规、合法性；竣工决算报表、账簿及原始会计凭证的真实、准确性；财务在执行总部规章制度等方面，对项目概算的控制、资金计量支付的监督、交付使用资产的管理等情况。

（4）建设项目后评价

①项目全过程的回顾与评价

对项目立项决策阶段、项目建设准备阶段、项目建设实施阶段、项目生产运营阶段的回顾与评价。

②项日绩效和影响评价

包括项目技术效果评价、项目财务和经济效益评价、项目环境影响评价、项目社会影响评价、项目管理评价等。

③项目目标实现程度和可持续性能力评价

从项目的目标实现程度、项目可持续性能力、项目的成功度等方面进行评价。

④总结经验教训，提出对策和建议