房地产土地供应机制及现状分析报告.docx

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房地产土地供应机制及现状分析报告

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2017年6月

正文目录

一、国土开发利用现状4

二、国有土地利用管理架构5

1、用地计划以《土地利用总规划》为基本依据5

2、年度计划根据《土地利用年度计划管理办法》下达，约束性较强6

3、严守耕地红线，实施占补平衡7

4、具体供应由地方政府根据实际情况决定8

三、土地利用规划情况8

1、全国国土规划8

2、部分城市住宅类土地供应规划9

四、实际土地供应情况11

1、全国土地供应情况11

2、一线及二线城市住宅类用地供应情况12

3、一线及二线城市土地成交溢价率水平14

五、近期土地供应政策导向15

1、强调各地政府对房地产市场的主体责任，供给端“因城施策”15

2、部分城市提出增加土地供给16

3、对“地王”警觉度提高，限制地价方面政策出台16

六、结论18

图目录

图1：

截至2016年末我国国土开发利用现状5

图2：

土地利用总规划主要内容6

图3：

我国土地利用年度管理办法基本思路7

图4：

我国建设用地年度供给情况（单位：

万公顷）9

图5：

2009~2016年全国国有建设用地及房地产用地供应面积（万公顷）12

图6：

2012年以来100大中城市一线及二线城市土地溢价率水平（%）14

我国对于国土资源的立法决定了中国住宅市场在土地供给方面的非竞争性，住宅类用地的土地供应由地方政府决策并按照规划进行。

我们对比我国一线城市及周边区域以及同等经济发达程度的国际城市，从供给角度来讲，我国一线城市居住用地占比仅相当于国际可比水平的一半甚至更低。

究竟是怎样的土地供应机制影响了城市供地？

近期的政策导向如何？

我们将通过以下几方面对未来土地供应情况进行探讨：

一、国土开发利用现状

根据《2016中国国土资源公报》，截至2016年末，我国国土面积960万平方千米，全国耕地面积134.96万平方千米，全国建设用地39.07万平方千米；2016年，国有建设用地供应51.97万公

顷，同比减少2.90%，其中，住宅用地供应面积为7.29万公顷，同比下降11.7%，占国有建设用地供应总量的6.7%，土地供应紧张。

图1：

截至2016年末我国国土开发利用现状

二、国有土地利用管理架构

1、用地计划以《土地利用总规划》为基本依据

我国实施土地用途管制的基本依据为《土地利用总规划》。

首先，制定频率方面，3年滚动编制、分年度下达；其次，管理层级方面，土地利用总规划分国家、省、市、县、乡（镇）五级，上级部门除指定本级的年度土地利用总规划外还需对下级部门进行审核，下级总规划的制定需在符合上级规划的前提之下；最后，规划内容方面（具体见图2），“规划主要目标”影响了未来土地供应，其中对于耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模为限制性规划；总之，《土地利用总规划》为用地计划制定的基本依据，确定的用地规模和总体布局安排。

图2：

土地利用总规划主要内容

2、年度计划根据《土地利用年度计划管理办法》下达，约束性较强

各省、自治区土地利用的年度计划依据《土地利用年度管理办法》下达。

首先，确立耕地保有量指标：

各省、自治区政府根据国务院确立的耕地保有量指标制定考核目标；其次，确立新增建设用地规模：

在确定耕地保有量指标的基础上测算新增建设用地规模，各级政府根据上级下达的土地利用年度计划进行指标分解，实行指令性管理，新增建设用地规模不得超标；再次，实际新增建设用地面积超出计划及违规情况处理：

因特殊情况超出计划需重新上报，经过国务院审批，同时视情况相应扣减下一年度计划指标；对建设用地整治利用中存在侵害群众权益、整治利用未达到时间、数量和质量要求等情形，情节严重的，扣减下一年度用地计划指标。

最后，结余计划指标处理：

节

余的新增建设用地计划指标，经国土资源部审核同意后，允许在三年内结转使用。

图3：

我国土地利用年度管理办法基本思路

3、严守耕地红线，实施占补平衡

对于新增建设用地的限制主要源自于我国的耕地保护政策。

首先，耕地红线绝对不能突破：

根据中共中央、国务院《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用；其次，严格落实耕地占补平衡责任，非农建设占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地义务，无法自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费；地方各级政府负责组织实施土地整治，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅。

根据《全国国土规划纲要（2016～2030年）》，到2020年，继续维持耕地保有量的现有水平，不低于18.65亿亩；到2030年不低于18.25亿亩。

4、具体供应由地方政府根据实际情况决定

在上文中1、2、3点目前现行的土地利用政策下，在实际供应土地方面，各地政府在计划范围内进行国有土地利用，具体供应节奏、实际建设用地实际供应量、如何供应等由各地政府根据所在地实际情况决定。

三、土地利用规划情况

1、全国国土规划

首先，2016年以后国有建设用地增加规模将保持缩减趋势。

2017年1月3日国土资源部发布《全国国土规划纲要（2016～2030年）》（以下简称“纲要”），提出，到2020年，我国国土开发强度不超过4.24%，到2030年不超过4.62%，截至2015年末，该数字为4.02%。

由此估算，2016年~2020年我国年均建设用地增量为4,221平方千米，相比2011年~2015年年均5,119平方千米降幅较大，而2021年~2030年，我国年均建设用地增量将进一步下降至3,648平方千米。

从未来全国土地供应总量来看，《纲要》明确了我国新增建设用地总量将保持缩减趋势。

其次，从供地结构来看，近年来我国建设用地供给一直以基础设施建设用地为主，增量供给压缩量来自于房地产及工矿仓储用地。

图4：

我国建设用地年度供给情况（单位：

万公顷）

2、部分城市住宅类土地供应规划

此前住建部、国土部联合发声，要求2017年6月底前，地级以上城市、地州盟所在地和百万人口以上的县（县级市）应编制完成住宅用地供应中期（2017~2021年）规划和三年（2017~2019年）滚动计划，并向社会公布。

截至2017年4月底，累计17个城市已发布计划。

各地区陆续公布的2017年国有建设用地供应计划住宅用地部分基本与此前发布的三年滚动计划保持一致，大部分城市未来3年供应量呈现小幅收紧趋势（表1）。

表1：

部分城市国土资源局住宅类用地规划供应情况（单位：

公顷）

一线城市方面，虽然明确供地计划仅广州、北京提出，但由于去年以来的房价过快上涨使得一线城市在土地供应方面的政策敏感度提升。

深圳：

5月5日，深圳市规划和国土资源委员会发布了关于《深圳市土地利用总体规划（2006-2020年）》调整完善方案的公示，规划调整后，全市建设用地总规模控制在100,400公顷以内，增加2800公顷。

城乡建设用地规模控制在86,500公顷以内，增加2,800公顷。

根据《深圳市城市更新“十三五”规划》，在“十三五”期间，深圳市将加快住宅供应速度，提高更新供应住房规模和比重，以城中村拆除重建为主、“工改居”为辅，实现供应商品住房、人才住房和保障性住房用地共计800公顷。

北京：

北京市国土资源局4月12日印发

《北京市2017-2021年及2017年度住宅用地供应计划》，提出今后五年全市计划供应住宅用地6,000公顷，包括国有建设用地5,000公顷，集体建设用地1,000公顷，以保障建设150万套住房用地需求。

根据此前“第二次全国土地调查”的结果，北京市可占用农地量逼近红线，房地产用地供给日趋紧张，此次供地计划，相比2012年~2016年，6,000公顷的供应量较之前5年减少了1,400公13月27日，天津市发布2017年国有建设用地供应计划，住房用地供应面积增至840公顷，较2016年显著上涨29.2%。

顷，年均1,200公顷的供应计划也仅维持在近五年的最低水平，从中长期看，住宅用地供应量并没有显著增加，但该计划较北京市2017年原供地计划调升240公顷，其中自住房用地+商品房用地大幅增加150%至650公顷，短期内或有效缓解房价上涨压力。

表2：

北京市2017-2021年度住宅用地供应计划结构表（单位：

公顷）

四、实际土地供应情况

1、全国土地供应情况

2013年以来，全国国有建设用地供应面积呈逐年下降趋势，其中房地产用地（包括商服和住宅）供应面积亦呈逐年下降趋势，2016年全国国有建设用地和房地产用地供应面积分别下降至51.80万公顷和10.75万公顷。

此外，房地产用地占国有建设用地供应面积的比例由2013年的27.40%下降至2016年的20.75%，亦呈逐年下滑趋势。

图5：

2009~2016年全国国有建设用地及房地产用地供应面积（万公顷）

2、一线及二线城市住宅类用地供应情况

一线城市住宅类用地实际供应与计划供应差距较大。

其中深圳2014~2016年住宅类用地计划供应量及完成率（实际供地/计划供地）均处于一线城市最低水平，2014~2016年供应计划完成率仅为2.74%、9.27%和16.80%；北京住宅类用地计划供应量居于一线城市最高水平，但实际推出建设用地规模很小，2014~2016年供应计划完成率仅为27.08%、34.23%和8.26%；上海、广州供应计划完成率均较高，2016年分别为50.72%和60.80%；二线城市方面，二线城市住宅类用地供应计划完成率普遍好于一线城市供应计划完成率水平，其中，杭州、苏州、长沙和太原等地供应计划完成率水平均超过100%，实际土地供应大于计划供应水平。

根据此前对《土地利用年度计划管理办法》及占补平衡的分析，实际土地供应大于计划土地供应部分需按规定程序报国务院审定，或可根据占补平衡要求“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅”进行相应指标交易。

整体来看，一线城市及部分二线城市供给端的核心要素不在供应计划的调整，而是真正落实和完成供应计划指标水平，提高供应计划完成率水平是解决土地供给端的核心问题。

表3：

2014~2016年一线及二线城市住宅类用地计划供应和实际供应情况（单位：

公顷）

3、一线及二线城市土地成交溢价率水平

房地产市场城市间分化加剧，在行业面临长期拐点的下行压力下，一线及热点二线城市近年来表现为较强的人口吸附能力，短期供求关系较为紧张，房价上涨较快，房价刚性较强地区的房地产项目安全边际及收益更高，但一线及热点二线城市土地资源具有一定稀缺性，房企对优质土地资源的争夺越发激烈，导致一线及热点二线城市土地溢价率水平进一步上涨。

2015年下半年以来一线及热点二线城市土地溢价率水平大幅攀升，其中上海2016年5~8月土地溢价率均值约139%，广州2016年5~8月土地溢价率均值约152.50%，深圳2017年4月土地溢价率水平高达343.44%。

图6：

2012年以来100大中城市一线及二线城市土地溢价率水平（%）

五、近期土地供应政策导向

1、强调各地政府对房地产市场的主体责任，供给端“因城施策”

2017年4月1日，住房城乡建设部和国土资源部联合发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，首次提出根据商品住房库存消化周期调整住宅用地供应政策，再次强调各地政府的市场主体责任，建立分层问责机制，要求各地政府明确中长期供地计划并且定期汇报政策落实情况，坚决防止地王，稳定房地产市场土地供给预期。

此次调控主要有以下几个特点：

（1）930以来的调控政策都是地方政府因城施策，此次由两部委出台的政策是首次来自中央层面的集体调控，一定程度上反映了政府对于控房价、促进房地产市场供需平衡的决心；

（2）此前调控大多集中在短期能够展现出效果的需求端，本次调控从供给端入手，对于房价上涨压力大、供给严重不足的城市要加大土地供应，高