某市道路PPP项目财政承受能力评估.docx
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某市道路PPP项目财政承受能力评估
某市国道改建PPP项目
财政承受能力评估
二O一五年五月
目录
一、项目概况1
（一）项目名称1
（二）项目概况1
（三）项目结构设计1
二、责任识别1
（一）股权投资支出责任1
（二）运营补贴支出责任2
（三）承担风险支出责任2
（四）配套投入支出责任3
三、支出测算4
（一）财政股权投资支出测算4
（二）财政补贴支出测算4
（三）风险承担支出测算5
（四）财政配套投入支出测算6
（五）汇总分析6
四、能力评估6
（一）财政支出能力评估7
（二）行业领域平衡性评估11
附件一：
某市G107国道改建及胜利南路长度和投资的区域分配12
附件二：
项目周边部分可开发地块价值估算13
某市国道改建PPP项目财政承受能力评估
一、项目概况
（一）项目名称
本项目名称为：
某市国道改建PPP项目（以下简称“本项目”或“项目”）。
（二）项目概况
本项目包括G107国道改建和胜利南路建设项目。
G107国道改建是为满足徽州区与屯溪区、新城区等各区日益增长的交通需求而实施的项目，总长约13公里；胜利南路是为连接屯溪和新城区、完善城区道路网骨架等实施的项目，总长约3.3公里。
本项目总投资约10.1565亿元。
（三）项目结构设计
本项目拟采用PPP模式进行运作。
某市市政府（以下简称“市政府”）授权市建委与项目公司签订《特许经营协议》，授予项目公司本项目的特许经营权。
二、责任识别
（一）股权投资支出责任
本项目中，项目公司资本金暂定为3亿元，政府指定某市城市建设投资（集团）有限公司（以下简称“市城投公司”）代表政府方占项目公司资本金的20%，社会资本占项目公司资本金的80%。
（二）运营补贴支出责任
本项目中G107国道改建和胜利南路项目均属于无收费道路，道路的建设和养护依靠财政补贴，故本项目采取政府付费模式，由政府承担全部运营补贴支出责任。
（三）承担风险支出责任
本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。
在特许经营协议中具体明确项目风险的分配，使政府和社会资本间合理分配项目风险。
风险类型
风险描述
风险分配
建设风险
1.完工延误风险
政府造成延误由政府承担；项目公司造成延误由项目公司承担；不可抗力延误通过保险降低风险。
2.建设成本超支风险
项目公司承担。
3.建设质量风险
项目公司承担。
项目运营风险和成本超支风险
4.实际运营成本高于项目公司预期成本。
项目公司承担。
5.由于项目公司的管理问题造成项目运营成本超支。
由项目公司承担：
项目公司应通过加强管理提高效率以降低这类风险。
规划及法律政策环境变更
6.由于城市规划和道路规划等相关规划调整导致道路设施改造成本大幅度提升。
由政府方承担。
7.对项目环境保护或道路维护标准等方面的要求提高，导致项目公司必须投入改造费用或增加运行成本。
此类风险应由双方共同承担。
一次投入或运行费用增加在一定范围内由项目公司承担，超出一定范围后政府方承担。
8.对项目公司税收等方面的法律变更，导致项目公司实际收入减少。
由政府方承担。
不可抗力
9.政府对项目实施没收、充公等。
由政府方承担。
10．发生自然灾害等不可抗力事件，致使项目不能或暂时不能正常运转。
要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。
不可抗力期间，双方各自承担风险。
（四）配套投入支出责任
本项目工程前期准备工作包括项目建议书、可行性研究、初步设计、施工图设计、工程施工招投标、土地征用、房屋拆迁、杆管线迁移等工作，均计入前期费用，由投资人支付，故政府无配套投入支出责任。
三、支出测算
（一）财政股权投资支出测算
项目公司资本金为3亿元，市城投公司代表政府方占项目公司20%的股权。
即由城投支出6000万元，因此无需财政支出。
（二）财政补贴支出测算
对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。
根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财经[2015]21号）对运营补贴支出计算公式：
本项目中，“项目全部建设成本×（1+合理利润率）”即为总建设投入，包括前期费用、建安成本、建设期利息，即为105460万元。
年度折现率：
当前五年期以上贷款基准利率（5.65%）,本项目拟采取绩效付费方式向项目公司支付服务费，考虑到本项目的运作有通货膨胀、不可抗力等风险因素，参考《安徽省人民政府关于进一步加强政府性债务管理的意见》（皖政〔2013〕48号）中“依靠财政性资金偿债的建设项目，融资利率一般不得超过同期银行贷款基准利率的1.3倍”的规定，结合本项目情况定为1.25倍，则项目公司年度折现率为7.06%。
财政运营补贴周期：
自建设完成后即进入能养护期，政府开始支付服务费，每年支付1次，总计支付7期。
年度运营成本即本项目的年度运营费用。
根据某市市政道路以往经验，每年运营费用为228.6万元，则每期运营费用为114.3万元。
根据以上数据数据，则：
当期道路服务费=总建设投入×当期支付比例×（1+折现率）n+当期运营费用
根据上述条件测算出服务费支出数额如下：
单位：
万元
年份
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
n
1
2
3
4
5
6
7
补贴金额
16244
17383
18603
19909
21307
22803
24406
注：
本项目按等额比例支付
政府7年内总计支出为141454万元。
关于服务费调整机制，主要考虑税种和税率、养护标准提高等的影响，这一点将在风险承担支出中予以考虑。
（三）风险承担支出测算
本项目中，产生较大政府支出责任概率且支出额度较高的风险事件估计主要是由政府方原因造成的完工延误、城市规划调整导致道路设施建设或改造成本大幅增加、税种和税率的变化、国家和地方提高道路养护标准导致养护费用提高等。
1、完工延误
假定由政府方造成延误风险事件的概率为50%，完工延误期为180天，每延误一天需支出1万元违约金，则延误风险金为90万元。
2、道路建设或改造成本增加
假定由于城市规划调整导致本项目道路工程建设成本大幅提升10%，则增加支出的金额约为1亿元。
3、养护标准提高
假设在特许经营期内，由于养护标准提高导致运营费用支出增加，假设增加支出20%，则总计增加支出金额320万元。
4、税种和税率变化
当前国家整体上都在为企业减负，税种可能会发生变化，但总体上企业所承担的税负有下降的趋势。
在本项目八年的特许经营期内，初步估计税负增加的可能性较少，增加财政支出的可能性也较小。
综上，由上述主要风险产生的支出金额约为10410万元。
（四）财政配套投入支出测算
由于政府无配套支出责任，故无需相应费用支出。
（五）汇总分析
根据上述分析，市财政无需股权投资支；运营补贴支出从2017年到2023年共计为141454万元；风险承担支出为10410万元；无配套投入支出。
因此，若不考虑风险承担支出，七年内共计需支出141454万元；若考虑风险承担支出，共计需支出151864万元。
四、能力评估
（一）财政支出能力评估
由于本项目建设区域涉及某市市区、经济开发区、徽州区，在目前道路支出财政分配计划正处于统筹考虑的情况下，本项目主要从对某市市级财政（含经济开发区）、徽州区财政收支的预估中按照《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财经[2015]21号）的相关要求评价财政承受能力，并为财政支出的分配提供参考依据。
1、某市市级（含经济开发区）财政收支情况及预估
根据某市2010年至2014年市级公共财政收支预算执行情况，2010-2014年某市市级财政收支情况如下：
单位：
亿元
年份
财政收入
增长率
财政支出
增长率
2010
17.1
49.5%
19.6
34.6%
2011
23.7
38.4%
23.6
20.7%
2012
24.1
10.3%
33.4
50.6%
2013
24.6
-6.0%
36.3
1.7%
2014
27.1
10.3%
35.6
-0.7%
经上表计算，2010—2014年某市市级财政收入年均增长率为12%，支出年均增长率为16%。
考虑国家未来经济下行风险压力较大，增长率可能在7%左右，且土地财政收支不确定性增加，结合财政预算按照收支平衡、略有节余的原则，统筹考虑，市级财政收支增长率均拟定为8%，那么2015—2023年预计财政收支数额如下：
单位：
亿元
年份
预计财政
收入
预计增长率
预计财政
支出
预计增长率
2015
29.3
8%
38.5
8%
2016
31.6
8%
41.6
8%
2017
34.2
8%
44.9
8%
2018
36.9
8%
48.5
8%
2019
39.9
8%
52.4
8%
2020
43.1
8%
56.6
8%
2021
46.5
8%
61.1
8%
2022
50.2
8%
66.0
8%
2023
54.2
8%
71.3
8%
根据财经[2015]21号文的要求，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。
假设：
2016年成立项目公司，当年支付股权投资支出；从2017年年初开始支付服务费用，共支付7年，若以市级财政每年PPP支出上限额度（一般公共预算支出的10%）为对标，则：
单位：
亿元
年份
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
年度PPP支出上限
4.49
4.85
5.24
5.66
6.11
6.60
7.13
本项目年支出
1.64
1.75
1.87
2
2.14
2.29
2.45
占比
37%
36%
36%
35%
35%
35%
34%
通过以上数据对标可知，本项目年度支出未超过某市市级PPP项目预算上限额度。
由于某市暂无其它PPP项目支出规划，因此，若暂不考虑该要素影响，本项目处于市级财政可承受能力范围之内。
2、某市徽州区财政收支情况及预估
根据徽州区2010年至2014年公共财政收支预算执行情况，2010-2014年徽州区财政收支情况如下：
单位：
亿元
年份
财政收入
增长率
财政支出
增长率
2010
3.3
50%
4.6
32%
2011
5.5
65%
6.6
43%
2012
7.5
36%
9.0
38%
2013
8.4
11%
11.8
29%
2014
9.2
10%
12.3
4%
经上表计算，2010—2014年徽州区财政收入年均增长率为29%，支出年均增长率为28%。
考虑到目前土地财政收支不确定性增加，结合财政预算按照收支平衡、略有节余的原则，统筹考虑，徽州区财政收支增长率均拟定为10%，那么2015—2023年预计财政收支数额如下：
单位：
亿元
年份
预计财政
收入
预计增长率
预计财政
支出
预计增长率
2015
10.1
10%
13.5
10%
2016
11.1
10%
14.9
10%
2017
12.2
10%
16.4
10%
2018
13.5
10%
18.0
10%
2019
14.8
10%
19.8
10%
2020
16.3
10%
21.8
10%
2021
17.9
10%
24.0
10%
2022
19.7
10%
26.4
10%
2023
21.7
10%
29.0
10%
根据财经[2015]21号文的要求，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。
假设：
2016年成立项目公司，当年支付股权投资支出；从2017年年初开始支付服务费用，共支付7年，若以徽州区财政每年PPP支出上限额度（一般公共预算支出的10%）为对标，则：
单位：
亿元
年份
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
年度PPP支出上限
1.64
1.80
1.98
2.18
2.40
2.64
2.90
本项目年支出
1.64
1.75
1.87
2
2.14
2.29
2.45
占比
100%
97%
94%
92%
89%
87%
84%
通过以上数据对标可知，徽州区PPP项目预算上限额度基本上可以满足本项目支出，但从总体上来看，由于本项目支出较多、压力较大，不利于财政的合理分配。
因此，本项目对于徽州区财政的承受能力具有一定压力。
3、结论
综上所述，本项目处于某市市级财政（含经济开发区）承受能力范围之内，而徽州区财政则具有一定压力。
但是，由于市级财政支出范围广、数额多，且未来其它PPP项目需市级财政支出的可能性较大，而本条道路目前规划中的7个地块（包括目前可开发的2个地块）主要位于徽州区范围内，土地的出让收益对道路服务费用的支出具有重要支撑作用（土地出让收益的测算可参考附件二：
项目周边部分可开发地块价值估算），因此可考虑由某市市级财政（含经济开发区）与徽州区财政共同分配本项目的预算支出。
分配的标准，可以结合道路所经行政区域的长度、投资额，综合、全面地考虑其它各重要因素予以确定。
其中，道路所经区域长度、投资额的分配数额，可参考《附件一：
某市G107国道改建及胜利南路项目长度和投资的区域分配》。
（二）行业领域平衡性评估
目前某市暂无其他道路PPP项目规划和相应财务支出计划，因此不会出现道路行业PPP项目过于集中问题。
附件一：
某市G107国道改建及胜利南路项目长度和投资的区域分配
根据前期工作《G107国道改建项目和胜利南路PPP项目汇报》中相关说明，G107国道改建及胜利南路长度和投资的区域分配数额如下表：
类目
市本级
经开区
徽州区
总计
长度
一期
1.6
/
2.98
4.58
二期
/
/
5.92
5.92
三期
/
2.42
/
2.42
胜利南路
3.3
/
/
3.3
合计
4.9
2.42
8.9
16.22
占比
30%
15%
55%
100%
投资
一期
0.84
/
1.56
2.4
二期
/
/
3.35
3.35
三期
/
1.78
/
1.78
胜利南路
2.3
/
/
2.3
合计
3.14
1.78
4.91
9.83
占比
32%
18%
50%
100%
注：
按照报告说明，工程建设投资费用按工程所在区域范围内的道路长度分担，土地房屋证收费按工程所在区域范围内实际发生费用分担。
本表中的投资一、二期不包含土地房屋征收费用，三期、胜利南路暂未有相关房屋征收费用数据，因此未予以剔除。
附件二：
项目周边部分可开发地块价值估算
一、项目周边可开发地块基本情况
规划区位于G107国道（山深线）改建线路徽州区段，某市中心城区绿心（黄山城市森林公园）以北、徽州区以南。
规划范围共涉及7个地块，总用地面积为13072亩，目前可开发土地为一、二号地块。
一、二号地块北邻徽州城区、南靠徽州文化园、西至永佳大道、东至皖赣铁路。
地块一2671亩，地块二230亩，总用地面积为2901亩，可出让用地1672.95亩，其中，商服用地394.95亩、居住用地1278亩。
二、地块价值估算方法
本地块估算价格按市场比较法予以估算。
市场比较法是指将估价对象与估价时点近期有过交易的类似地块进行比较，对这些类似地块的已知价格作适当的修正，以此估算估价对象的客观合理价格或价值的方法。
根据2012--2014年徽州区国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示，选取规划区附近部分具有参考价值的土地成交情况如下：
序号
成交时间
地块位置
土地用途
面积（亩）
成交总价（万元）
成交单价（万元/亩）
1
2014年6月
岩寺镇文化园西南侧
商服用地
26.5725
797.175
30.0
2
2014年3月
潜口镇潜坑村北侧（205国道东侧）
商服用地
79.8135
2354.498
29.5
3
2014年2月
永兴三路南侧、瑞园科技西侧
商服用地
50.691
5981.538
118.0
4
2013年12月
黄山路与滨河北路交叉口北侧
商服用地
77.5815
13964.67
180.0
5
2013年8月
岩寺镇颖溪河东侧
商服用地
9.8505
1113.107
113.0
6
2013年8月
岩寺镇颖溪河东侧
商服用地
9.3345
896.112
96.0
7
2013年7月
信行一路与龙井二路交叉口西南侧
商服用地
40.002
2120.106
53.0
8
2013年6月
岩寺镇颖溪河西侧
商服用地
6.9075
1105.2
160.0
土地出让价格受到位置、容积率、用地面积、规划用途、周边配套成熟条件等多种因素的影响，同一区域不同地块价值差别较大。
上述八块商服用块是在本项目尚未修建时成交的价格，均价为97万元/亩，最高达到了180万元/亩。
G107国道的改建和胜利南路的建设，将提升周边道路的通达性，有利于提升地块价值。
但考虑到目前土地出让收入的具有一定不确定性，为谨慎预估未来财政支出可能存在的压力，综合考虑，在完成G107国道改建后，地块一和地块二的商服用地价值拟定为90万元/亩。
由于周边住宅用地成交信息较少，难以通过市场比较法计算。
一般而言，同一地段，住宅用地价值约为商服用地的80%左右，暂按80万元/亩考虑。
三、地块价值动态估算情况
根据国土资源部2010-2014年《中国国土资源公报》，我国商业用地和住宅用地的价格及增长率如下：
年份
商业用地
（元/平方米）
增长率
住宅用地
（元/平方米）
增长率
2010
5181
10.00%
4244
11.00%
2011
5654
9.00%
4518
6.60%
2012
5843
3.30%
4620
2.30%
2013
6306
7.93%
5033
8.95%
2014
6552
3.90%
5277
4.80%
根据计算，2010-2014年，我国商业用地价格年均增长率为6%，住宅用地价格年均增长率为5.6%。
为控制财政支出风险，按照谨慎守估计原则，假设地块一、地块二商服用地和住宅用地价值年均增长幅度为5%。
考虑到土地价格的波动性，为降低测算误差，假设每两年一次增长，增长幅度约为10%。
随着地块周边其他配套基础设施的逐渐成熟，入住人口的增加，土地价值的提升具有一定潜力。
在土地供应计划上，前期多供应住宅用地，中后期加大对商服用地的供应。
由于土地供应受到土地指标、房地产市场等多种因素的影响，波动较大。
因此，在测算时，按每两年的供应情况予以考虑。
具体每两年供应比例、供应面积、当年土地供应均价可参考下表所示：
年份
2016-2017
2018-2019
2020-2021
2021-2022
商服用地
出让比例
20%
30%
30%
20%
出让面积（亩）
78.99
118.485
118.485
78.99
出让均价（万元/亩）
90
99
108.9
119.79
住宅用地
出让比例
30%
30%
25%
15%
出让面积（亩）
383.4
383.4
319.5
191.7
出让均价（万元/亩）
72
79.2
87.12
95.832
根据测算，未来八年土地出让总收入为14.5亿元。
根据经验数据，初步估算，地块一和二还需要开展征地拆迁、土地平整、道路、绿化和管网建设等，折合到经营性用地面积上，约为50万元/亩，则开发成本为8.4亿元。
根据上述测算，从静态上看，本项目土地开发净收益约为6.1亿元。
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