建立现代企业制度过程中加强对国有企业党员领导干部监督问题的探索.docx

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建立现代企业制度过程中加强对国有企业党员领导干部监督问题的探索

建立现代企业制度过程中加强对国有企业党员领导干部监督问题的探索

　　随着社会主义市场经济的逐步建立，在深化国有企业改革，加速转换经营机制，建立现代企业制度过程中，××市国有企业党风廉政建设面临一些新情况、新问题，对这些情况和问题进行分析，并提出对策，对于加强党内监督，搞好新时期企业党风廉政建设，保证企业沿着社会主义方向健康发展，都具有现实意义。

本文试图在介绍××市企业转机建制工作现状，分析企业腐败现象的基础上，对建立国有企业党员领导干部监督机制进行初步探讨。

　　一、国有企业改革工作正向纵深发展，但仍然存在不少问题

　　改革开放以来，特别是党的十四届三中全会提出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》后，××市十分重视通过企业经营机制的改革，促进企业的发展，明确提出率先建立社会主义市场经济体制，逐步实现以体制优势替代原来的政策优势，成为特区经济高速发展的新动力。

　　建立社会主义市场经济体制的基本框架由二个体系有机组成，一是建立全国统一的联接国内国际市场的、最终要能实现有限资源优化配置的市场体系，二是转变政府职能，实行政企分开，以间接调控手段为主的政府宏观体系和三个制度，即产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，以按劳分配为主体，效益优先、兼顾公平的收分配制度，以及社会保障制度等。

构成这一框架的核心是建立现代企业制度。

近年来，××市采取切实措施加大企业转机建制、建立现代企业制度的力度，形成包括国有资产管理局、国有产权营运主体和国有企业等三个层次的国有资产管理体系；企业转机建制的试点工作在大部分行业已基本完成，正在全面推广；加快企业分配制度和社会保障制度改革步骤；健全社会服务功能，组建××产权交易中心，加快发展并进一步规范社会服务中介机构。

　　总的说来，××市企业转换经营机制工作起步早，起点高，对于特区实现建立社会主义市场经济体制这一改革目标，对促进企业的发展，起了关键的作用。

但不可否认，一些国有公司在转换经营机制中仍存在着一些不正常、不规范现象，不但影响企业转机效能的发挥，也对企业党风廉政建设带来一定的影响。

目前主要存在问题有：

　　1、转制力度不够。

企业转换机制缺乏内存积极性，

　　规范运作上与现代企业制度的要求还有差距。

一些公司虽然形式上成立了股东会、董事会、监事会，但没有与之配套的管理制度和议事制度，没有按公司章程履行各自的职责，重大问题的决策由董事长或总经理一人说了算，“新三会”的平衡制约机制没有发挥应有的作用，尤其是监事会较为薄弱，监督制衡机制没有真正建立起来。

个别企业董事长和总经理由一人担任，决策层与执行层合二为一，弱化了董事会的职能。

有些由国有企业改制的股份制企业中，董事长代表了绝大多数的股权，对股东大会负责的监事会实际上成为对董事长负责，监事会的独立监督权受到削弱。

公司劳动、人事、薪酬改革、福利分配的新机制还未完全形成，容易产生董事长或总经理的个人专权。

　　2、政企尚未分开，企业作为社会法人依法享有的自主经营权难于保障。

　　3、企业党的核心作用无法保证，新旧“三会”职能的运作不落实。

　　二、国有企业领导干部廉洁自律受到重视，但工作有待于深化

　　中央纪委二次全会以后，各行业都加强了反腐败斗争和党风廉政建设的力度。

根据江泽民同志在党的十四届四中全会上提出“对于国有企业领导干部，也需要提出自律要求”的批示，中纪委五次全会明确把领导干部廉洁自律对象范围延伸到国有企业领导干部，专门制定了四条规定和三项制度，内容都属群众反映较强烈的热点问题。

　　根据中央部署，××市近年来重视开展了企业领导干部廉洁自律工作，成立专门工作机构，加强了组织协调、宣传指导、监督检查等方面的力度，取得了一定成效。

从对全市97家国有企业427

　　名领导干部廉洁自律自查和组织检查的情况看，大多数能遵守廉洁自律规定，有些企业领导干部的住房尚达不到市里规定的标准，对中央规定的收入申报、礼品登记、业务招待费使用向职代会报告等三项制度，都能制定措施，加以落实。

1995年全市27家大中企业领导收入申报率就达100％；

　　企业业务招待费向职代会报告的制度也基本得到贯彻落实，实际开支比按规定可提取的节约234.62万元，1996年企业业务招待费开支又有明显下降；在经营活动中，对无法拒收的礼品、礼金，能主动上缴处理，近两年来，有18个单位的60名次领导干部上缴礼金106289元，40人次上交礼品325件，价值65800元，有6人上交兼职收入112470元；一些单位还针对民主生活会中反映的问题自查自纠，完善管理，如××华纶化纤公司决定将原来固定使用的小汽车分片管理，由办公室统一调动，对8

　　部由领导干部使用的手提电话，决定由个人购买。

通过开展企业领导干部廉洁自律活动，对提高企业领导干部廉洁意识，增强拒腐防变能力，促进企业健康发展，起了一定作用。

　　但是，从检查和群众反映情况看，企业领导干部的廉洁自律活动还比较薄弱。

主要存在问题有：

一是仍有相当部分企业领导干部没有把政治思想教育和廉洁自律当作保证企业健康发展的重要工作，口头上重视，工作上忽视，行动上漠视。

二是一些廉洁自律的规定不具体，不便于操作和群众监督，如业务接待费报告制度只报告总帐，对具体开支内容则没有涉及，群众的监督作用难于发挥；又如重大事项报告制度和重大决策集体研究制度，只是原则性要求，缺乏可具体操作和便于群众监督的程序规定。

三是监督检查力度不够，对企业领导干部的廉洁自律，基本停留在自觉自律的层次，上级有关职能部门未能集中群众意见和反映，开展经常性的监督检查，导致自觉自律者吃亏，影响廉洁自律的效果。

四是尚有相当领域没有涉及，对容易引发以权谋私的薄弱环节，如建设工程项目承包、生产协作单位确定、产品销售等，都没有列入廉洁自律内容。

　　三、国有企业领导干部出现的腐败现象和不廉洁行为比较严峻

　　在近几年来的反腐败斗争中，涉及国有企业领导干部的案件数量一直占相当的比例，且呈不断上升的趋势。

　　如××市纪检监察机关自1993年到1995年共立案查处国有企业领导干部220件，其中1993年70

　　件，1994年66件，1995年84件，分别占同期立案总数的40.93％，37.93％和40.97％。

　　国有企业领导干部违法违纪案件的表现形式有：

　　1、以权谋私、巧取豪夺。

　　一些企业法人代表或掌有实权的中层领导自恃特权，为所欲为，贪污受贿捞取个人好处。

有的财权大揽，搞公款私存，挪用公款私营或借他人经商，从中渔利。

　　2、失职渎职，酿成巨额损失。

一些企业法人代表，片面强调“经营自主”，对一些重大问题不作民主决策和调查研究，贪大喜功，盲目经营，给企业造成重大经济损失。

　　3、金融系统工作人员利用职便，贪污受贿。

　　这几年金融系统一直是贪污受贿等经济犯罪的多发部位和区域，主要是有的银行信贷部门工作人员乱批乱贷、索贿受贿；有的非法炒买炒卖外汇；有的用电脑挪用公款或股民的股金炒股票。

　　除了上述严重违法违纪被立案查处的外，还存在许多与党中央的要求和群众的期望大相径庭的现象。

有的为了小团体利益，置党规国法于不顾，搞上有政策、下有对策，私设小金库，并利用小金库的奖金请客送礼，大吃大喝，污染社会环境；有的想方设法偷、漏国家税款甚至骗税；有的出于各种目的，不顾国家财务有关规定，搞两本帐，逃避国家监督。

个人方面，有的追求高级享受，不管企业经营好坏，进口豪华车照坐，手提照用，在各种娱乐场合出手大方；有的违反中央规定收取兼职收入，收取各种礼金、有价证券、中介费、回扣等据为已有；有的企业领导使用公款办理金卡，公私不分；有的违反规定多头占房，用公款超标准豪华装修，用公款购买高级商品房再以房改价格自己购买，在群众中产生相当不良影响；有的利用职权为家属及亲友经商办企业提供各种便利条件，如用承租、转包、或项目工程招标、或替他人贷款提供担保等形式花样、瞒人耳目，中饱私囊。

　　尽管上述各种消极现象在国有企业负责人中仅占少数，但造成的后果很严重，且呈迅速蔓延的趋势，不能不引起各级党和政府的高度重视。

　　四、国有企业消极腐败现象滋长的原因分析

　　造成上述国有企业消极腐败现象重新滋长和蔓延的原因是多方面的。

（1）从主观上看，利己意识的泛起，是其主要原因。

　　这是产生企业负责人以权谋私的原动力，是企业出现的消极腐败行为的重要原因，值得注意的是，但这种现象在大部分党政机关于部和其他阶层中也有不同程度的存在。

（2）从外部环境看，

　　对企业党员领导干部的监督存在弱化的趋势。

一是法制建设滞后，对企业行为、市场行为和企业负责人的廉洁规定，未能及时规范；二是企业反腐败斗争的力度不够，主要表现为重视打击的一手，而弱化防范和监督工作，虽然党中央对企业领导干部的廉洁自律作出了八条规定，实施了三项制度，但未作为工作重点，督促检查不力。

三是面临企业转机建制、建立现代企业制度的实际，许多党政职能部门对企业党风廉政建设存在不敢抓、不好抓和不知道如何抓的情况，如何适应新形势加强监督检查，提不出好的对策，拿不出新招，对企业党风廉政建设带来了一定的负面影响。

　　（3）企业负责人的权利和监督不对称。

　　随着改革开放的不断深化，国有企业的自主权逐步得到落实，而这些权力大部分集中在主要负责人手中。

这对于明确企业的责、权、利，提高企业自我发展的积极性，提高企业在市场竞争中的应变能力，起了重要的作用。

但是在强化企业负责人权力的同时，缺乏对其权力运用的有效监督，外部监督受到削弱，内部监督制约机制因权力过份集中的影响，而难于到位，从而难于保证这一权力在国家通过法律法规手段作出的企业管理规定和企业结合实际制定的内部管理规章规定的轨道上运行，这是国有企业近年来出现较多违法违纪问题的有力注脚。

　　（4）企业内部管理监督机制存在缺陷，运转不灵。

　　随着现代企业制度的建立，不少企业设立了新的决策、执行和监督三位一体的运行机制，对企业人、财、物的配置也建立了一些规章制度，取得一些成效。

但普遍存在一些缺陷，表现在：

一是企业运作机制存在薄弱环节。

“新三会”与“旧三会”的关系未能理顺，难于有机衔接，形成新的制约监督机制。

在国有企业改制的股份制企业中，由于董事长一般代表着大部分的股权，能左右股东代表大会，对股东代表大会直接负责的监事会难于对董事会开展有效监督。

同时，有些企业由于“新三会”内部运行制度不健全，监事会都不具知情权，监督缺乏力度。

二是企业内部管理监督制度建设也存在薄弱环节，有的规章制度不健全，漏洞不少；有的制约了别人，对企业主要领导起不到制约作用；有的虽有规定，却缺乏检查和监督机制，得不到有效的贯彻执行。

三是企业群众和职工对企业负责人的监督难于落实。

一些企业负责人片面强调自主权，而不重视维护群众的合法权益，听不进群众的不同意见，而群众也无可奈何。

这些情况，突出反映了这样一个问题，企业负责人的自主经营权有法律保证，而监督检查措施却相当弱化。

　　五、领导干部监督体系的初步探讨

　　开展国有企业反腐败斗争和党风廉政建设，既是党中央的部署，是各级党组织和党员的政治任务，又是企业发展的内在要求。

党中央一再提出，要两手抓，一手抓经济建设，一手抓反腐败斗争，两手都要硬，这一方针，同样切合国有企业实际。

国有企业是我国国民经济的主要组成部分和基础，国有企业的性质决定它必须坚持社会主义方向，坚持企业利益与国家利益、社会利益的有机统一，任何违法经营、损公肥私行为都与国有企业性质相悖的，因而必须明确党风廉政建设在国有企业也不能例外。

企业作为社会的重要组成部分，与各级党政机关存在错综复杂的关系，搞好企业党风廉政建设，可以大大促进各党政机关反腐败斗争的深入进行，并为反腐败成果的巩固创造条件。

保证企业党员领导干部廉洁奉公，依法履行职责，也是企业自身发展的内在要求，企业负责人只有廉洁奉公，开拓进取，才能在建设社会主义市场经济过程中不断发展壮大。

因而，各级党委、政府要高度重视企业反腐败斗争和党风廉政建设，分析新时期企业转制和发展过程中出现的新情况、新问题，研究、探索如何形成行之有效的国有企业监督制约机制。

　　现代企业的监督管理机制，是一个制度和机制的综合体系。

建立、健全国有企业领导干部的监督制约机制，要有系统、动态和发展的眼光，着眼于分析现有机制对客观形势发展变化的调适水平，以采取相应对策。

我们认为，要健全这一机制，发挥其效能作用，目前应采取以下措施：

　　一是加强市场经济下反腐败的法规制度建设，依靠法律和制度的手段加强对国有企业的监管和党员领导干部的监督。

近年来我市根据上级有关部署，结合特区实际，开展了国有企业领导干部的多项廉洁自律活动，不同程度地取得一定成效。

但大量事实表明，单强调廉洁自律是远远不够的，一方面由于各地区、各部门（企业）的重视程度，采取措施的力度不同，效果不同，工作不平衡不规范；另一方面，由于缺乏法制的刚性规范，廉洁自律的成效难于巩固。

目前，急需制定系统全面、普遍适用的《反贪污法》和《反贿赂法》，严格明确两罪与经济交往、社会交往中各种现象的界限，避免各种灰色或两可的规定。

在定罪量刑方面，要体现依法惩处，具体可操作的原则，避免在具体操作中出现偏差。

其次，对国有企业的行为规范和对国有企业资产的监管，要改变目前主要依靠行政手段调整的现状，制定法律规范，纳入法制调整范畴。

三是针对国家目前法制建设滞后的局面，结合××实际，制定国有企业领导干部的廉洁规定，明确规定国有企业领导干部在经营管理和个人廉洁自律中必须遵守的纪律和要求，使监督工作有章可循。

　　二是加快转机建制、建立现代企业制度的步伐。

企业转机建制的目标之一是实现企业的自我约束，自我发展。

西方市场经济在实现企业自我约束方面已经进行数百年的探索，取得了丰富的成果，形成一些富有成效的企业管理的国际惯例，建设有中国特色的现代企业制度必须借鉴其先进经验。

市场经济要求企业必须具有权力相互协作与相互制约的功能，既使企业有较大的发展动力，同时又能避免权力滥用，对违纪违法和腐败行为有很强的免疫力。

建立现代企业制度而要从企业管理的内在规律出发，建立健全各种规章制度，充分发挥其功能作用，尤其是新三会的互相制约协调和平衡功能，调整新旧三会的关系，形成有效的企业内部制约机制。

国有企业在改制中，要结合实际，利用企业互相交叉参股、职工参股、企业法人持股等方式，逐步减少单一国有产权营运主体持股的比例，改变企业产权构成模式，以促进现代企业制度内在功能的发挥。

要逐步完善以企业效益为主，兼顾企业规模的企业分级管理制度，以企业等级定负责人的年薪和其他待遇（如配车、住房、业务招待费的使用等），明确其合法所得和以权谋私的界限，避免出现“穷庙宇，富和尚”现象。

　　三是完善企业内部监督管理机制。

党内监督是国有企业内部监督的重要环节，党组织在国有企业中的政治核心地位绝不能动摇，同时要有必要的措施保证。

通过党组织主要成员参与董事会等方式，保证党组织知情，了解经营状况，这是基础；要建立并落实国有企业党委（组）议事规则，用制度保证党组织政治保证功能和监督制约功能的发挥；要坚持党管干部的原则，国有企业中层以上干部的任免，要履行正常的考核程序，要听取党组织的意见；要明确企业纪检（监察）机构的地位和作用，可以采取企业纪委与监事会合署办公，监察机构作为经理会和监事会双重工作机构的方式，充实、加强企业内部监督力量。

企业党组织要结合实际，加强对工会、共青团等群众团体的领导，发挥职工的民主监督作用和参政议政功能，并把党内监督与群众监督有机结合起来。

在建立现代企业制度的过程中，企业内部的管理监督不但不能削弱，反而要不断加强。

转机建制要取得成效，还得靠企业练好内功来保障，企业领导要把主要精力重新集中到加强企业管理方面来，结合实际采取财务集中管理、对外签约统一审核、定期或不定期的内部审计等措施，才能取得一定成效。

加强了内部管理，规范企业行为，为防止企业人员以权谋私，也提供了有力的保障。

　　四是各级党政监督部门要适应企业转机建制的新形势，采取措施，加强监督管理。

随着企业制度改革的深化，政府对企业的管理体制发生了深刻的变化，政府对企业的管理将从原来主要依靠行政手段过渡为主要依靠法律、经济手段，行业性经济管理部门的直接管理职能逐渐消失，逐步过渡为“以政策引导市场，以市场指导企业”的模式。

政府转换职能是企业改革成功的前提、基础和重要保证。

在此过程中，尤其在面临需要加强对企业负责人制约监督的情况下，各级党政机关一方面要避免走回头路，以种种理由对企业的经营管理活动横加干预；另一方面，要研究、探索在市场经济体制下加强企业监督管理的方法与途径：

一是要加强政策规范，在涉及国有企业负责人容易以权谋私的环节，由政府或职能部门制定明确可操作的规定，明确企业主要负责人必须在一定的规章制度下运用权力，而不能超越这些制度滥用职权。

这些规章制度交由企业内部党和行政管理部门实施，国有产权运营部门、社会中介组织要负起监督检查和指导的职责，组织人事部门、财政审计部门、纪检监察部门要认真履行监督检查之职，支持企业有关职能部门大胆改造职责；二是坚持党管干部的原则，组织部门要定期对企业负责人的政治素质、业务水平、经营状况和廉洁奉公情况进行考核，认真听取群众意见，对经营业绩差、遵守廉洁规定不力、群众反映强烈的国有企业负责人，坚决给予撤换，造成严重的非政策性亏损的，移交纪检监察部门追究责任。

三是加大企业领导干部廉洁自律的力度，上级纪检监察部门要对一个时期群众反映强烈的热点问题开展监督检查，保证廉洁自律工作取得更大的成效；四是加强财政、金融、税收等方面的执法力度，对违法违规单位和负责人、直接责任人员，进行严厉的处罚，同时追究其负责人和直接责任人的党政纪责任；构成犯罪的，严格依法追究刑事责任。

要纠正当前单罚单位、不罚个人，以罚代纪、代刑以及执法、执纪不严的倾向，真正对违法违纪的国有企业负责人产生震慑作用，强化企业家阶层的自律意识。

五是大力发展社会中介组织，通过他们加强国有企业经营管理的监督；这方面现实与目标的差距还相当大，社会中介服务机构的数量、机制、质量都不适应客观需要，需要政府下大力气予以发展、规范。