国家技能振兴战略.docx
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国家技能振兴战略
国家技能振兴战略
TheNationalStrategyofDeveloping
TechnicalandVocationalTraining
提要：
本文是作者1999年3月应邀为全国教育科学规划办公室主持的丛书《面向21世纪我的教育观·职业技术教育卷》撰写的文稿。
根据主办方面的要求，当时用的题目叫《我的职业教育观》。
文中主要观点和大部分内容均引自作者主持的劳动部1997-1998年度部级课题《国家技能振兴战略》的主报告纲要《建设国家职业资格体系，实现国家技能振兴战略》（由张小建指导，陈宇、陈李翔合写，陈宇主笔）。
这一次在本书刊出时恢复使用原课题标题，同时由作者根据近年来的工作发展作了进一步的调整补充。
从经济活动和人力资源开发的相互关系出发，研究职业教育培训是作者理论思想的一个主要特点。
作者在深入剖析我国传统教育培训制度存在的方向性偏差的基础上，从理论高度阐明，经过多年的实践，建构面向21世纪的新型职业教育培训体系--国家职业资格体系的时机已经成熟。
国家职业资格体系是与国家学历文凭体系并重的我国人力资源开发的支柱；是一个以职业活动为导向，以职业能力为核心的全方位的人力资源开发体系。
它直接服务于劳动力市场，服务于企业经济活动。
它的建设对推动国家经济发展、实现充分就业和促进科学技术迅速转化为现实生产力有至关重要的作用。
本文全面而概括地论述了国家职业资格体系的指导思想、基本框架、整体结构、以及各个主要部分的设计目标和运行原则。
可以把本文看作是作者近十年来研究我国国家职业资格体系的一个小结。
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1．背景和目标
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．经济发展与人力资源开发
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经济是国家的本质，是一切社会活动的基础和中心。
从本世纪末到21世纪中期，是我国实现经济起飞、民族中兴，完成社会主义现代化建设第三步战略目标的关键时期。
这一时期经济体制、产业结构和经济增长方式将发生重大变革，经济活动的质量和规模将有根本性飞跃，与此相应的社会生产结构和职业结构也将发生重大变化。
国家人力资源开发必须紧紧围绕经济活动这个中心，始终把为经济发展服务作为自己的主要目标。
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在新世纪到来之际，经济全球化的潮流和新经济的兴起，引发了争夺新世纪发展制高点的国际竞争。
初现端倪的知识经济与传统工业经济的重大差异，不但表现在生产规律和经济增长方式正在发生深刻变化；表现在世界范围内经济资源和社会财富正在重新分配；而且表现在知识经济促使人重返生产活动的中心，在人和物这两个因素的力量对比中，人重新占据优势成为主导力量。
权力和财富开始向人力资本、特别是优质人力资本倾斜。
物质资本追捧人力资本，人力资本支配物质资本已经成为新时代的主要特征，人力资源在经济增长中的决定性作用表现得越来越强烈。
这些因素都导致了社会发展对人的素质和能力提出了新的、更高的要求。
正如世界银行在最近发表的《中国21世纪教育发展战略目标政策报告》中所指出的：
"一个国家的经济实力将更多地取决于其开发利用和管理人力资源的能力。
技能已经取代其他因素，成为全球化经济竞争优势的基础性因素。
"①
因此，制定正确的国家人力资源开发政策已经成为每一个国家在制定跨世纪发展战略时的首要任务。
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我国自然和物质资源匮乏，主要自然资源的人均占有量均低于世界人均水平，生态环境在无序化的产业增长过程中受到严重污染和破坏，因此，经济发展再也不能走传统的、粗放的、依靠大规模物质资源投入，以及牺牲生态环境为代价的老路。
降低物质资源的投入数量，提高物质资源的利用效率，提高生产的科学和技术含量，建立新的经济增长模式，已经成为当务之急。
为了实现这一目标，我们不但需要科学和知识，而且需要技术和技能。
科学和知识是生产力，技术和技能同样是生产力。
任何科学和知识都必须通过技术和技能得到实现；任何科学和知识都只有通过处于生产第一线、直接为社会提供产品和服务的职业劳动者之手，才能转化为现实的生产力。
从历史发展的角度看，我国仍处于工业化的初期，建立高产出的种植业、发展高效率的制造业、培育高质量的服务业，是当务之急。
即使到了未来的时代，无论社会生活怎样演变，人最终消费的只能是产品和服务。
人并不能直接消费科学和知识。
科学和知识的意义在于，它们能够大大提高人们生产制造产品的效率，提高人们提供服务的质量，以及大大降低生产的成本和资源的消耗。
只要人们最终需要的是各种各样的产品和服务，人们就永远需要各行各业的职业劳动者。
培养和造就一支高素质的，掌握了先进操作技术、具备了熟练职业技能的劳动者队伍，是我们的战略任务。
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我国人口众多、基数庞大，即使采取严厉控制措施，人口增长的势头仍将持续半个世纪，人口的零增长要到我国人口总量达到15亿以上时才能实现。
显然，由此带来的总量过剩性失业压力将长期存在。
现代化过程中的经济结构调整将导致数以亿计的农村劳动力向城市地区和非农产业转移；由于产业、行业和职业的发展不平衡，城市劳动力也将面临大规模转产、转业、转岗运动。
在这一过程中，结构性失业压力也将长期存在。
五十年来我国就业工作的经验表明，一切扩大就业空间的努力都必须和提高就业质量紧密结合。
劳动者能不能获得长期稳定的就业位置，最终取决于他是不是具有这个职业、工种或岗位需要的工作能力。
而劳动者适应劳动力市场需要的能力的获得主要依赖于教育和培训，依赖于社会对人力资源的开发。
就业问题从来就不是单纯的经济问题。
在财富和权力向优质人力资本倾斜、人的能力差异越来越影响人的社会地位和经济收入的今天，教育培训也将成为平衡社会财富分配、消除收入差别悬殊的重要手段。
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发展是硬道理，吃饭也是硬道理。
为了实现经济发展、充分就业和社会公正的目标，首要的任务就是全力开发我国最丰富的资源--人力资源；全力提高人的素质和能力，提高劳动者的知识水平和技能水平。
人力资源开发是未来国家经济增长、充分就业和社会安定的主要支柱，中国未来社会经济发展只能走依托人力资源开发的道路。
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．教育改革
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教育培训事业是人力资源开发的核心。
近几十年来，我国教育培训事业迅速发展，为提高整个民族的基本素质，普及文化知识做出了重大贡献。
但是，也应当看到，有着二千年悠久历史的我国传统教育基本上是一种服务于封建等级制度的身份教育，特别是隋唐以来培养了十万进士、百万举人的科举制度，可能在文官遴选上有其不容抹煞的历史地位，但是，作为一种教育制度，把整个社会精英层引导到读经史子集、做八股文章，走学而优则仕的路上，严重制约和阻碍了社会生产力的进步和发展，以至连满清政府在康有为、梁启超、张之洞等许多有识之士的推动下，都认识到其严重危害而在一百年前将其废除。
但是，它给我们留下的沉重历史包袱却长期存在着。
特别是经济体制改革以来，我国教育培训体制脱离经济、脱离生产、自我循环、自我服务，远远不能满足社会主义市场经济发展需要的弱点暴露得越来越突出。
以"高考"为核心，以"应试"为特征，以社会"分层"为主要功能的我国现行教育制度的种种弊病，受到社会各界广泛批评，甚至被指称为"新型科举制度"。
教育必须改革。
我国的教育培训事业只有在经济改革中，才能找到自己改革的方向；只有在促进经济发展中，才能找到自己发展的道路。
教育培训事业一定要坚决转移到为经济发展和生产力发展服务的轨道上来，教育观念和思想、教育体制和结构、教育内容和方法，都需要作出适应社会主义现代化建设要求的全面改革。
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．职业技能开发
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从经济工作和劳动工作的角度，我们把直接为经济发展和劳动力市场需求服务，对我国数量最大、素质较低的后备和在职劳动力进行的职业教育培训工作，以及与之密切相关的职业技能鉴定、职业技能竞赛、技术技能人才选拔表彰和职业资格认证等工作统称为职业技能开发。
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职业技能开发是劳动保障事业的重要支柱，是连接教育和生产的纽带，是促进就业和经济发展的战略手段。
几十年来，我国的职业技能开发事业取得过辉煌的业绩，为国家经济发展和充分就业立下功劳。
但是，我们也应当看到，当前职业技能开发事业的发展存在着种种困难和障碍。
中国传统社会心理和等级意识中长期潜藏的鄙薄职业技术教育的观念，严重阻碍了国家技术技能人才的培养。
职业教育培训本身也长期存在着照抄照搬普通教育模式，缺乏独立目标，缺乏完整体系的弊端，教学活动突出理论、轻视技能，突出知识、轻视操作，培养出来的人不能适应职业劳动的要求，不能迅速形成生产力。
与经济和社会发展的迫切需要相比，当前，对后备和在职劳动力的职业技能开发，已经成为整个人力资源开发中最薄弱的环节。
劳动者的操作性、生产性技术和技能严重短缺，阻碍了劳动者的就业和在产业结构调整中再就业的实现，成为当前出现的大量失业和下岗现象的一个重要导因；同时，企业的技术技能人才严重不足，也已经导致企业内部人力资源结构不合理，先进的科学技术、工程设计和现代管理难以迅速转化为高质量的产品或服务，严重影响了企业的经济竞争力。
因此，如何将我国数量最大的低素质劳动力转化为高素质技术技能人才，这个问题已经成为我国人力资源开发的一个核心问题，成为促进充分就业、促进企业发展，实现国家经济振兴的关键问题。
根据当前形势，中国一旦加入世界贸易组织，面临更剧烈的国际经济竞争和较量，特别是人力资本之间的较量，劳动者基本素质和技术技能水平与发达国家的巨大差距会进一步充分显露出来。
如果今天我们对这一点缺乏前瞻性和预见性，我们终将会受到市场这只无情的、看不见的手的严厉惩罚。
中国不但需要一支杰出的科学家和工程师的队伍，中国同样需要一支优秀而强大的技术技能员工大军。
在一个以工人阶级为领导阶级的社会主义国家，为处于生产和服务第一线的广大工人开辟发展和成才的通道，不但具有重大经济意义，而且具有重大政治意义；在促进社会稳定、社会公正和社会进步方面，有不可估量的作用。
我们要打破传统思维方式，更充分地估量职业技能开发在新世纪发展中的地位、影响和意义，制定国家技能振兴计划。
加大各个主要环节的政策支持和技术保障，为迎接新世纪的到来培养和造就数以亿计高素质、高技能的劳动者，以及数以千万计的各类职业需要的专门技术人才。
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2．国家职业资格制度
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．资格认证制度的战略调整
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在人力资源开发活动中，资格认证具有特殊重要的地位，它引导着人力资源开发的方向。
过去很长一个时期，我国在资格认证上实行单一的学历文凭制度，不但严重妨碍和限制了人力资源在不同层次和不同领域的发展，造成不应有的社会分层分化，而且造成了经济结构与人力资源结构的失衡。
为学历文凭制度服务的现行升学考试制度将国民教育带上了"应试教育"的歧路。
整个国家被一个"高考热"和"升学率"所困扰。
学校、老师、家长、学生都陷到那个漩涡中不能自拔。
教育真正的功能完全被扭曲。
事实证明，传统的教育及其考试制度已经走到了自己的尽头。
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为了从根本上改变这种被动局面，建立起科学的国家人力资源开发新体系，党和政府一方面推动了以批判"应试教育"，倡导"素质教育"为主题的教育改革，另一方面对我国人力资源资格认证体系和政策做出战略调整。
1993年10月党的14届3中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：
"要把人才培养和合理使用结合起来"，"要制定各种职业的资格标准和录用标准，实行学历文凭和职业资格两种证书制度。
"中共中央的这个具有历史意义的决定，首次正式提出了在我国建立职业资格证书制度的思路，从制度建设和政策导向上扭转了我国教育培训事业长期存在的单纯追求学历文凭的偏向，为从根本上解决我国教育不适应社会经济发展要求的矛盾开辟了新的道路。
其后，在《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国职业教育法》中，都对实行职业资格证书制度做出了明确规定，从国家基本法律的角度确立了我国职业资格证书制度的法律地位，使我国人力资源的资格认证体系开始得到根本改造。
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．学科教育与职业教育
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从总体上讲，教育可以分成三个部分：
基础性教育、学科性教育和职业性教育。
基础性教育是学科性教育和职业性教育的共同基础。
基础教育完成后，教育有两大发展方向：
一个是按照科学体系的内在逻辑，在学科领域中发展；另一个是按照生产活动的自身规律，在职业领域中发展。
学科性教育更侧重于理论、知识和学术的严谨和完整，是推动科学发展的武器。
而职业性教育更侧重于生产和工作的实际需要，直接服务于经济和生产活动，是推动科学转化为现实的生产力的武器。
我国过去只注重学科性教育，忽视职业性教育，把它作为普通教育的拾遗或补充。
尽管最近几年这种情况有了转变，然而由于两个体系的不同导向问题没有根本解决，两个体系的理论范畴未能完全确立，具体内容更未能科学界定，使得职业教育培训在整个国家教育培训体系中的位置仍不清晰。
加上长期形成的学历至上、普教至上的社会偏见，以及由于整个社会缺乏市场化的教育培训功用和价值的评定机制，使大多数职业教育培训机构不明确自己的发展方向，不得不生搬和模仿普通教育那一套。
事实上，职业性教育与学科性教育是人力资源开发体系中并重的两个主要分支，具有各自的独立形态，服务于不同的发展目标。
它们的区别不在于层次和形式（它们都可以分为初、中、高等水平层次，也都可以采取职前、职后，在职和脱产等形式），它们的根本区别在于方向和内容。
（参见图F02-1）
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市场发育很不充分的传统社会，缺乏对人力资源真实价值的评价手段，因此，教育就承担起社会分层的功用。
学历和文凭成为确定人的不同"身份"和"等级"的主要工具。
从这个意义上说，以高考为核心的"应试"教育和历史上的科举制度具有相近的功用。
"应试教育"的实质，就是一种"等级教育"或者"身份教育"。
在这个前提下，职业教育在社会地位上就永远比不上学历教育。
因为，从层次上看，只有高等教育处在这个社会阶梯的最高等级上。
依次下来当然是为高等教育培养预备队的普通中等教育。
职业教育，特别是培养技术技能工人的中等职业教育培训必然排在这个序列的最下层，成为无缘参加高考者的收容队，或者是高考落榜者的安置所。
在这种背景下，出现轻视职业教育、鄙薄技术技能人才的现象，几乎无法避免。
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但是，一旦有了充分发育的市场，有了竞争性的环境，有了价值规律广泛发挥作用的条件，情况就会发生根本变化。
现在，社会如果仍然不重视职业教育，鄙薄技术技能人才，市场这只无情的、看不见的手就会出来教育或者惩罚人们。
忽视技术技能人员造成的劳动力市场的失衡，必将导致技术技能人员的市场价值不断提高；而普通高等院校毕业生的供给过剩则反过来将导致其市场价值不断下降。
这样的现象已经在北美、西欧、东亚（包括我国台湾省）反复出现。
毫无疑义，我国经济体制的市场化改革发展方向，为我国职业教育地位的提高创造了条件。
当一个以能力为主导，而不是以身份为主导的竞争性现代市场经济社会到来时，职业教育与学科教育平起平坐的机会也就出现；学科教育与职业教育并举，学历文凭与职业资格并重的时代也就到来了。
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工业革命以来形成的职业资格制度已经有上百年的发展史，是世界上大多数工业化市场经济国家对技术技能人员实施资格认证的通行制度。
其历史与学历文凭同样悠久，其作用与学历文凭并行不勃。
而且，工业化市场经济国家发展的历史经验告诉我们，一个国家在经济起飞前夕，人力资源开发的重点是基础性教育培训；在经济起飞中期，重点是中等层次的职业性教育培训；而在完成起飞、进入发达阶段后，重点将转向高等层次的学科性和职业性教育。
目前，我国正处于经济高速增长的起飞中期，建立与学业文凭制度并行的职业资格制度，大力发展职业性教育培训，使大多数受过基础教育的青少年、下岗失业人员和在职员工都能通过一定方式接受从事生产活动需要的中等或高等职业教育培训，同时根据生产力进步和劳动力市场发展的需要,在职业资格制度基础上建立起满足劳动者整个职业生涯需要的终身教育培训体系。
这不但完全符合我国的经济社会发展的实际，而且符合现代化进程的历史规律。
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还需要说明的是，在以上分析中，我们特别强调了学科性教育与职业性教育的区别和差异；然而，从另一个角度说，学科性教育和职业性教育共同作为国家人力资源开发的主要部分，也有相通的地方，在一些领域甚至相互交织、相互衔接、密切联系，紧密沟通。
学历文凭证书和职业资格证书也是这样，有其密切的内在的联系。
近年来，在我国中、高等职业教育培训，以及部分中、高等普通教育领域出现的学历文凭和职业资格"双证书"制度，就充分反映了两者的这种内在联系。
加强两者的沟通和联系，促进双证书制度的发展，有利于国家人力资源开发事业。
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．职业资格证书体系
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职业资格反映了劳动者为适应职业劳动需要而运用特定的知识、技术和技能的能力。
与学历文凭不同，职业资格与职业劳动的具体要求密切结合，更直接、更准确地反映了特定职业的实际工作标准和操作规范，以及劳动者从事这种职业所达到的实际能力水平。
职业资格制度是规划、培育、开发、利用、管理和监控劳动力资源的职业资格状况的综合体系，是一个由一系列子系统组成的完整的大系统，它包括四个主要组成部分（参见图F02－2）：
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2.3.1
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3．职业分类
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．职业分类的地位与作用
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职业是在人类长期生产活动中，随着生产力发展和社会劳动分工的出现，而逐步产生和发展起来的。
职业的产生和发展既是社会生产力进步的结果，同时，它又反过来进一步促进了生产力的提高。
一个国家的经济结构、产业结构、科技结构和生产力总体水平决定了社会职业的构成；而职业构成的变化也客观反映着经济、产业、科技以及生产力水平的状况。
总之，职业是社会发展的客观产物，而职业分类则是运用一定的科学方法和手段，通过对社会全体从业人员所从事的各类经济性活动进行分析和研究，按照其活动的不同性质、对象、内容、形式、功用和结果进行的类型划分和归总的工作。
职业分类是国家经济工作、劳动工作和职业教育培训工作的基础。
科学的职业分类不但将使人们有效掌握和监控国家经济结构和就业结构的变动发展，而且将为国家职业教育培训事业确定目标与方向。
我国近年来相继通过的《劳动法》和《职业教育法》等都从立法高度明确规定了国家确定职业分类，并以此指导职业教育培训工作和职业资格证书制度建设，这充分表明，职业分类在国家人力资源开发体系中具有重要的基础性地位。
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我国是最早开展职业分类的国家，这一点从2500年前儒学经典的记录中就可以看得很清楚。
如《春秋·谷梁传》写道：
"古者立国家，百官具，农工皆有职以事上。
古者有四民，有士民，有商民，有农民，有工民。
"至于《周礼》读起来更象一部古代的职业分类大辞典（只不过略嫌侧重于"白领"了一点），尤其是其中的《周礼·冬官考工记》，开宗明义说：
"国有六职，百工与居一焉。
或坐而论道，或作而行之。
……"通篇论述了王公、士大夫、百工、商旅、农夫和妇功等不同职业的分工和职责，分类之精细和描述之详尽令人叹为观止。
那时，职业分工还有很强的世袭性，一代一代传下去，甚至以自己的职业作为自己的姓氏（如姓屠、师、桑、陶、卜、贾等等），反映了人们有很强的职业归属感。
中国古代先进的职业分类是构筑中国古代灿烂文明的重要制度支柱，也为我们留下了丰富的文化遗产。
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现代职业分类是工业革命的产物，也是现代人文精神的反映。
职业分类的客观性和科学性逐步取代了传统社会职业分类中固有的封建性和等级性。
职业分类不但是职业的外在特征（社会需求性的特征）的反映，而且是职业的内在特征（个人发展性的特征）的体现。
因此，职业分类的方法也就有了多种选择。
例如：
按照职业活动的性质的差异，按照职业活动提供产品和服务的种类的不同，按照使用劳动资料和劳动对象（原料、材料、工具、设备）的种类的不同，按照工作环境条件的不同，按照职业活动规模的不同，按照员工在职业活动中发挥作用的不同，按照职业活动对员工的知识和技能要求的不同，以及按照员工在职业活动中个性心理特征的差异等等。
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在过去几十年中，我国曾长期处于计划经济体制下，政府直接垂直管理整个社会经济活动，包括直接管理居民的就业和企业的劳动人事工作。
生产组织分别隶属于不同的行政部门，实行条块分割。
在强有力的行政干预下，职业（工种）与岗位（工作）难以明确归类，划分过繁过细，大量存在交叉重复现象，缺乏科学性和实用性，给实际工作带来很大不便和困难。
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改革开放以来，我国经济体制逐步开始向社会主义的现代市场经济转轨，计划经济条件下部门分割的职业分类越来越不能适应新的体制条件下的经济结构变动、劳动力市场发展，以及就业指导服务、职业教育培训和人力资源合理配置的要求，也不利于劳动者的个人发展和整个国家劳动力素质的提高。
建立起符合新体制要求的、全国统一的、新型职业分类的工作开始提上议事日程。
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1986年，我国首次颁布了《职业分类与代码》（GB6565-86），并启动了编制国家统一职业分类标准的宏大工程。
1992年，在中央各部委的大力支持和协助下，原劳动部组织编制了《中华人民共和国工种分类目录》②，这个目录将当时我国近万个工种归并为分属46个大类的4700多个工种，初步建立起行业齐全、层次分明、内容比较完整、结构比较合理的工种分类体系，为进一步做好职业分类工作奠定了坚实基础。
1995年2月，原劳动部、国家统计局和国家技术监督局联合中央各部委共同成立了国家职业分类大典和职业资格工作委员会，组织社会各界上千名专家，经过四年的艰苦努力，于1998年12月编制完成了《中华人民共和国职业分类大典》，并于1999年5月正式颁布实施。
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．国家职业分类大典
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《中华人民共和国职业分类大典》③是我国第一部对职业进行科学分类的权威性文献，由于它的编制与国家标准《职业分类与代码》（GB6565－86）的修订同步进行，相互完全兼容，因此，它本身也就代表了国家标准。
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《中华人民共和国职业分类大典》的重要贡献是，它在广泛借鉴国际先进经验（特别是《国际标准职业分类》ISCO-88）和深入分析我国社会职业构成的基础上，突破了过去以行业管理机构为主体，以归口部门、单位甚至用工形式来划分职业的传统模式，采用了以从业人员工作性质的同一性作为职业划分标准的新原则，并对各个职业的定义、工作活动的内容和形式、以及工作活动的范围等作了具体描述，体现了职业活动本身固有的社会性、目的性、规范性、稳定性和群体性的特征。
《大典》科学地、客观地、全面地反映了当前我国社会的职业构成，填补了我国长期以来在国家统一职业分类领域存在的空白。
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《中华人民共和国职业分类大典》把我国职业划分为由大到小、由粗到细的四个层次：
大类（8个），中类（66个），小类（413个），细类（1838个）。
细类为最小类别，亦即职业。
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职业分类的基本结构和指导原则参见图F02-3。
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．职业分类的原则
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作为一项宏大的社会工程，国家职业分类的复杂性表现在，它既涉及国家经济管理、社会经济统计、劳动力市场运行和预测、职业和职业介绍、职业教育培训、以及职业资格认证等；又涉及到与企业生产经营活动相联系的企业内工种、职务、岗位和工作的设立和变化，以及企业劳动力资源的配置和管理；同时还涉及到个人的就业和从业发展方向的确定和变更，个人职业道路的选择，以及个人职业能力的培养掌握等等。
职业分类需要综合这些因素和变量，予以全面考虑。
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由于上述诸多因素的影响，职业分类不能不涉及产业、行业、职业，和工种、岗位、工作等一系列重要理论和实践范畴。
我们认为，从总体上说，产业、行业和职业这些概念主要反映了劳动分工的社会性特征，也就是说，它们与国民经济活动，社会劳动结构等这些属于宏观层面的领域相联系。
而工种、岗位、工作这些概念主要反映了劳动分工的个体性特征，也就是说，它们与特定的企
业经济活动，或者个人的职业生涯等这些属于微观层面的领域相联系。
作为国家职业分类，当然要同时兼顾到宏观和微观层面，但是，其侧重点是宏观层面，也就是说，主要反映和描述职业活动的社会性，或者说共性的特征。
（参见图F02-4）
国家职业分类的基本指导原则是：
（1）科学性。
亦即客观性。
这是最基本的原则。
这也就是说，职业分类要遵循职业活动的内在规律，客观反映社会劳动分工的实际状况。
从宏
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