新形势下推进湖北城镇化建设的思考与建议.docx

新形势下推进湖北城镇化建设的思考与建议.docx

《新形势下推进湖北城镇化建设的思考与建议.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《新形势下推进湖北城镇化建设的思考与建议.docx（7页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

新形势下推进湖北城镇化建设的思考与建议

新形势下推进湖北城镇化建设的思考与建议

联合课题组

2011年第10期——经济建设

美国一位诺贝尔经济学奖获得者说，中国的城市化和美国的高科技发展将是影响21世纪人类发展进程的两件大事。

按照构建促进中部地区崛起重要战略支点的定位，湖北理应在中国城市化的伟大进程中有所作为。

那么如何抢抓本世纪头20年第2个10年城镇化加快发展的重要战略机遇，实现湖北跨越式发展呢？

根据省政府领导的要求，省政府研究室（中心）联合省住建厅，对本世纪头20年湖北省城镇化问题进行了专题研究，形成本研究报告。

  一、湖北城镇化发展的成就、问题

　　进入新世纪以来，省委、省政府抢抓我国城镇化加快发展的重要战略机遇，采取一系列重大战略措施，加快我省城镇化建设，全省呈现出城镇化率明显提高、城镇体系逐步完善、城镇经济实力不断增强、城乡社会事业统筹发展的良好局面。

　　第一，城镇化建设处于快速发展阶段。

2010年，全省城镇化率达到47%，比2000年增长7.3个百分点。

按照城镇化发展的一般规律，人口城镇化率在30%以上为加速发展阶段，我省正处于城镇化发展的加速时期。

“十五”期间，湖北城镇化率年增速稳定在0.6%左右，“十一五”期间，湖北城镇化步伐逐步加快，年增速分别为0.6%、0.5%、0.9%、0.8%和1%，呈现出加快发展的良好态势。

尤其可喜的是，武汉城市圈发展上升为国家战略，一批城市步入同等城市先进行列，为下一步我省城镇化加快发展奠定了重要基础。

　　第二，大中小城市和小城镇协调发展，城镇体系明显优化。

至2010年底，全省有城镇816个，其中省辖市12个，县级市24个（含3个直管市），县城40个，建制镇740个。

按城镇规模分，湖北省有特大城市和大城市6个，中小城市40个，3万人以上的建制镇46个。

近几年来，随着长江经济带的加速开放开发，高铁时代的到来，城镇发展空间得到进一步拓展，沿江城镇带和沿高铁城镇带发展迅速，我省城镇布局得到进一步优化。

　　第三，加快城乡一体化建设，为推进城镇化建设积累了有益经验。

鄂州等城乡一体化试点、仙洪新农村建设试验区，88个新农村建设乡镇试点等工作，探索出了一条具有湖北特色的新农村建设、城镇化发展路子，在全省城镇化建设中发挥了重要示范作用。

如，鄂州市坚持把工业和农业、城市和乡村作为一个整体，统筹构建城乡“四位一体”空间布局、统筹推进城乡产业融合发展、统筹建设城乡基础设施“六网”工程、统筹推动城乡基本公共服务均衡发展，以及统筹推进城乡一体化体制机制创新，加快了城镇化进程。

2010年，鄂州城镇化率达到60.5%，位居全省第二。

　　第四，县域经济加快发展，为推进城镇化建设提供了有力支撑。

县域经济是城镇化的基础，县域经济的发展，有力促进了城镇化水平的提高。

我省县城和小城镇数量多、分布广，是连接城乡的桥梁和纽带。

2010年县域生产总值达到8923亿元，同比增长15.2%，高出全省平均水平0.4个百分点。

县域经济占全省经济的比重由2005年的54.4%提高到2010年的56.5%；县域固定资产投资占全省的比重由41.4%提高到57.8%；消费比重由51.5%提高到54.8%。

23个县（市、区）的城镇化率超过40%，一批工业重镇迅速崛起。

　　第五，城乡基础设施不断改善，为加速城乡融合搭建了桥梁。

加大路网、水网、林网、电网、信息网、商贸网等基础设施向农村延伸的力度，加快城乡生产要素的流动，促进城乡的互通共荣。

城镇基础设施和社会文化设施建设的力度不断加大，城镇的整体功能逐步提升，城镇的服务能力和供给能力进一步增强，城镇供水、燃气、公交、城市道路不断完善，用水普及率、人均城市道路面积、建成区绿化覆盖率、污水处理率等主要指标呈逐年上升态势，增强了城镇服务能力、供给能力，大大改善了城镇居民的生产和生活条件。

　　湖北城镇化发展虽然取得了较大成绩，但城镇化水平与工业化水平相比，仍明显滞后；城镇化速度与世界平均水平、全国平均水平比，相对较慢。

2010年，全省城镇化率为47%，增长幅度连续9年低于全国平均水平。

目前，我省城镇化率虽然在中部仍居首位，但优势已十分微弱，领先湖南、安徽、江西仅2-3个百分点。

形势异常严峻，任务非常艰巨。

　　第一，城镇数量多但质量不高。

我省城镇数量在全国位居前列，但大中城市数量少，小城镇数量多，发展质量不高。

除武汉市外，其它城市人口均未达到100万。

县城规模一般在10万人左右，建制镇平均人口不到一万人，其中规模效益较差的小城市和小城镇比重超过了40%。

城镇规模过小，使文化、教育、医疗、卫生等公共设施因配置成本高而难以配置，导致城镇化质量不高。

　　第二，城镇结构不合理。

一是我省城镇空间布局不尽合理。

东密西疏特点十分明显，城镇主要沿交通干线或长江汉水集聚，东部城镇数量多、密度高、规模大，而西部城镇少，规模小。

二是大中小城市与城镇的布局不够合理。

缺乏梯次推进的发展格局，制约了城市的协调稳健发展。

三是二级城市规模偏小。

与我国东部沿海地区比较，我省二级城市的规模偏小，市区非农业人口超过100万的城市几乎没有（襄樊90万、宜昌70万），而江苏有5个，山东有4个，广东有5个。

县城以下城镇人口总数为828万人，占全省城镇人口比重为30％。

　　第三，异地城镇化趋向明显。

2000年后我省人口外迁规模急剧扩大，户籍人口与常住人口之差（即净流出人口）由2001年的298.7万人增至2010年的462万人。

究其原因：

一是工业化推进速度不快，产业发展对城镇化的带动作用有限。

从2001年到2010年的10年中，湖北工业占全省GDP的比重仅提高了8.5个百分点，城镇化率仅提高了6.2个百分点；二是湖北的优势制造业属非劳动密集型产业，客观上造成了吸纳就业能力偏弱的现状，导致本省就业岗位提供不足。

从2001年到2010年的10年中，全省非农产业就业比重仅提高了1.6个百分点；三是薪酬不高，湖北的就业人员工资相对沿海发达地区明显偏低。

  二、湖北城镇化发展前景

　　城镇化主要指经济总量的提高和经济结构的非农化，其中工业化是直接推动因素，而第三产业的兴起与兴旺则是城镇化程度的表现。

非农化生产所具有的高度聚集特性，使得单位空间内经济活动强度和规模大增，城镇化过程实质上是产业结构由低级向高级不断演进的过程。

城镇化的最终表现就是人口中城镇人口的比重。

按照库兹涅兹定律，农业向工业转化、再向第三产业转化是产业结构演化的一般规律。

城镇化正是这一规律的体现，因为城镇化的特征就在于二、三产业较为发达。

一些国际组织常用人均国内生产总值、工业化率、三次产业结构、城市化率等指标衡量一国的发展水平。

　　新世纪的第二个十年，是全面建设小康社会的关键时期，是湖北实现跨越式发展、构建促进中部地区崛起重要战略支点的关键时期，也是湖北城镇化加速期，城镇化发展格局面临新变化、新要求、新机遇，促进湖北城镇化发展的动力和潜力强劲。

　　第一，湖北进入跨越式发展的关键时期。

湖北省将跨越式发展写在未来发展的旗帜上。

按照城镇化进程的一般规律，一个地区城镇化水平与经济发展水平相适应。

人均生产总值是反映一个国家或地区经济实力和富裕程度的综合型指标。

湖北城镇化水平与人均生产总值之间存在一定的正相关关系。

过去10年，湖北城镇化率与人均GDP保持同步上升状态。

2020年，湖北人均GDP将突破10000美元。

同时，城镇化将成为跨越式发展的重要力量。

城镇化是投资和消费需求的结合点。

未来10年，城镇化将继续成为促进湖北跨越式发展的重要增长点。

　　第二，湖北进入工业化加速发展的关键时期。

世界工业化和城市化进程表明，工业化是城市化的发动机，城市化是工业化的促进器。

工业化创造供给，城镇化创造需求，二者相互制约、相互促进。

由于工业化自身的经济规律所驱使，相应要求人口的集中、生产要素集聚和城镇功能以及城镇布局的完善与优化，使产业结构与城镇功能、城镇结构达到相互均衡。

工业化与城镇化必须同步推进、协调发展，才能成为经济发展的动力。

过去10年，湖北城镇化水平与第二产业增加值比重高度相关，走出两条近似重合的曲线。

目前，湖北工业化发展迅速，工业化水平达到49.1%，处于工业化中期。

但近几年来，城镇化相对水平低、增速慢。

未来10年，湖北将进入工业化的中后期，与之相适应，城镇化将达到一定的水平。

　　第三，湖北进入全面建设小康社会的关键时期。

实践表明，人均地区生产总值从3000美元向10000美元提升阶段，是加快发展爬坡过坎的关键阶段，更是人民群众对提高生活水平和改善生活质量预期明显增强的阶段。

未来10年，城乡居民家庭可支配收入将不断提高，这将有力地支撑城镇化的持续发展。

适应我省经济社会加快发展的客观需要，适应人民群众改善生产生活条件、向城市聚集和发展的强烈愿望，需要加快城镇化步伐。

　　据预测，我国城镇化快速发展将持续相当长时间，到2020年，城镇化率将达到56%左右。

“十二五”期间，湖北城镇化处于加速发展时期，城镇化率超过50%，城镇人口将超过农村人口。

根据湖北“十二五”规划，到2015年，全省城镇化水平达到52%以上；每年转移农村人口60万人以上，五年共新增300万以上的农村人口转移进入城镇；城乡产业良性发展，城镇就业岗位持续增加，社会保障体系基本健全，居住、交通、教育、文化、卫生和环境等条件大为改善；城乡规划建设管理水平全面提升，城镇基础设施和公共服务设施更加配套完善，综合承载能力和竞争力明显增强，主要指标超过全国平均水平，位居中部地区前列；城乡体制障碍逐步消除，发展差距逐步缩小；城镇快速发展新格局初步形成，基本构成经济文化生态强省的城镇体系。

　　“十三五”时期，湖北进入城镇化强化时期。

近年来湖北城镇化水平每年提高0.6－1个百分点，如果取0.8的中间值，到2020年，全省城镇化水平达到56%，城镇化总体格局继续得到巩固。

其中，武汉城市圈城镇化水平达到70%。

 三、湖北城镇化发展的基本原则和总体思路

　　立足于湖北城镇化的现实起点、发展阶段和发展要求，未来10年湖北城镇化发展的指导原则应该是：

遵循城镇化发展规律，以培育壮大城市群为支撑，以稳步推进农民工市民化为重点，以增强综合承载能力为依托，以创新体制机制为保障，积极稳妥地走出一条以人为本、城乡统筹、布局合理、以大带小、集约高效、功能完善的湖北特色城镇化道路。

　　第一，突出以人为本，推进人口城镇化。

按照自愿、有序、分类、统筹、稳健的原则，逐步推动人口城镇化。

深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。

解决农民工在城镇的就业和生活问题，实现在劳动报酬、子女就学、住房租购以及医疗、失业、养老等社会保障方面与城镇居民享有同等待遇，稳步推进农民工市民化。

　　根据湖北近十年来人口增长情况和我国人口政策分析,2015年总人口为6350万人左右，转移农村人口300万人，全省城镇化率达到52%；2020年前后出现人口高峰，总人口为6500万人。

如果按照56%的城镇化率，意味着到2020年，城镇人口将达到3640万人，比2010年新增700万人。

　　第二，突出“一主两副”，优化城镇空间布局。

坚持以武汉为全省主中心城市，襄阳、宜昌为省域副中心城市的“一主两副”总体格局，按照“大小多少”、“三个层次”的城镇化发展思路，把武汉城市圈和“宜荆荆”、“襄十随”城市群做大做强，把具有一定规模的中小城市（县城）、中心镇做多，逐步归并和减少村镇数量，缩小城乡人均住宅占地规模，形成以武汉城市圈为核心，以城市群和中小城市为支撑，以湖北长江经济带为纽带，具有区域竞争力的城镇空间布局结构。

特大城市和大城市由6个增至15个左右，中小城市由40个增至50个左右，3万人口以上的建制镇由46个增至100个左右。

　　第三，突出板块效应，支持城市圈和城市群加快发展。

目前，全国范围内初步形成了城市群的布局。

武汉城市圈建设是构建长江中游城市群的重要组成部分，应从全国城市群发展格局来谋划，在全国城市群发展中发挥更大作用。

省委、省政府支持武汉、襄阳、宜昌三个城市跨越式发展，这既是立足于三市的基础地位，也是着眼于湖北城镇化长远发展的战略考虑。

武汉要加快发展成为全国性的具有更强竞争力的特大城市，争取在全国城市中争先进位。

发挥武汉中部地区中心城市的带动作用，推动武汉城市圈大力构建区域统筹规划体系、产业统筹布局体系、设施统筹建设体系和市场统筹共建体系，推进圈域一体化进程，努力形成功能互补的高端产业聚集区、布局合理的城市连绵区、改革开放的先行区、城乡统筹和“两型”社会建设示范区。

　　支持襄阳、宜昌两个省域副中心城市扩大规模，完善功能，增强区域辐射力和竞争力，发展成为区域核心城市；按照新型城镇化要求，优化城市群城镇布局，科学整合资源，走集群发展道路，提高综合实力，发挥其对鄂西北和鄂西南区域的辐射作用，带动区域发展。

支持城市群现有设区中等城市依托中心城区，完善城市功能，打造优势产业，壮大经济实力，形成大城市规模。

　　第四，突出分类指导，加快县域城镇发展。

提升县城综合承载能力，使其逐步成为农村人口转移的主要载体。

一批发展基础较好的县（市）要率先将县城发展成为人口聚集能力强、功能完善的中等城市；一批发展基础较差的县要加快完善县城基础设施，扩大县城规模，提升经济实力，逐步发展成为小城市。

其他县级市县城要按照资源状况、发展基础和环境容量，通过扩容提质，突出特色，创造由小城市向中等城市过渡的条件。

　　优先支持县域中心镇发展，集中打造特色资源镇，增强公共服务和居住功能，成为接纳农村人口转移的重要节点。

每个县建成3－5个综合实力突出、布局合理、规模适度、功能较完善、特色明显的中心镇或特色镇。

选择100个重点中心镇，实施扩权强镇，增强产业集聚能力，建设成为经济强镇或县域副中心。

选择一批镇区人口在5万人以上、产业支撑力强、镇区建设发展较快的建制镇作为镇级市建设试点。

以历史文化名镇、旅游名镇创建和资源开发等为契机，集中打造一批生态文化旅游特色镇。

　　第五，突出基础支撑，提升城镇综合承载力。

培育壮大城镇支柱产业，加快城镇社会事业建设，推进交通、通信、供电、给排水等城镇基础设施建设和网络化发展。

挖掘自然资源和产业基础优势，形成大中小城市和小城镇合理分工的产业发展格局，增强城镇经济实力。

大力发展城市公共交通。

积极倡导自行车、新能源环保汽车等绿色出行方式。

推动大城市环线建设，因地制宜发展快速公交系统，实现地铁、轻轨、高架桥、快速出口路互通互联。

推动城市公共交通监控中心和公共出行信息服务系统建设。

合理规划城市道路和停车场，增加城市主干道公共交通港湾式停靠站设置比例。

加强市政公用设施建设，提高城镇电力、给排水、供气、垃圾处理设施等保障水平和运行效率。

加强科技、教育、卫生、文化、体育、人口计生、社会福利等基础性公共服务设施建设，创造健康、文明、和谐的环境，提高城镇居民生活水平。

优化城市能源利用结构。

努力提高城市园林绿化水平。

深入开展城镇环境综合治理。

 四、加快湖北城镇化发展的对策建议

　　实现城镇化是一个长期的艰巨的任务，也是一项复杂的系统工程。

城镇化不能单打一，不是简单的人口城镇化。

否则，城镇化不可持续。

必须遵循城镇化发展的规律，积极稳妥探索湖北城镇化持续发展的正确路径。

　　第一，坚持以“两圈一带”战略为统领。

“两圈一带”战略是引领湖北科学发展的总体战略，也是构建促进中部地区崛起重要战略支点的“支点战略”。

必须在“两圈一带”战略的指导下，走出一条具有湖北特色的新型城镇化道路。

湖北城镇布局要与“两圈一带”总体部署对接，城镇规划要与圈带建设规划对接。

尤其武汉城市圈的人口、GDP总量和地域面积在湖北省都具有举足轻重的地位和优势，武汉城市圈城镇化的发展在很大程度上决定了湖北省的城镇化进程。

因此，要通过“两圈一带”框架下快速交通的延伸和产业的梯次转移，助推武汉城市圈及其周边地域城镇化发展，发挥武汉市及其城市圈的扩散效应。

尤其是要打破行政壁垒，加强城市发展对接，利用城际交通或高铁线路，拓展城镇发展空间。

加快构建大武汉都市圈，发挥都市圈的作用，促进经济社会一体化。

　　第二，坚持规划先行。

推进城镇化离不开科学规划。

城镇规划要符合国民经济与社会发展规划，与“两圈一带”建设规划对接，还要基于主体功能分区。

一是要把推进城镇化纳入长期规划之中，从全局角度进行通盘考虑，对城镇化建设进行宏观规划与指导。

二是要统筹城乡规划，切实改变目前城乡规划分割、建设分开、管理分治的状况，抓紧抓实编制城、镇、村一体化的规划。

三是维护规划的权威性、严肃性，加强对规划实施的领导和管理。

要完善法律法规，依法加强对规划实施的监督管理，及时发现和纠正规划实施中的偏差，保证规划全面实施。

　　第三，强化产业支撑。

产业发展是城镇化的根本动力。

工业化是城镇化的基础。

要继续加大工业化力度，加强产业支撑，大力发展优势产业和特色经济，为城镇化提供支撑。

城镇化发展要注意避免城镇产业空洞化，尤其要避免制造业的空洞化。

在推进城镇化过程中，要坚持“三个结合”。

一是城镇化与工业化相结合。

大力发展特色产业，通过特色产业的发展，发挥资源、交通、区位优势，为城镇化发展提供强有力的经济支撑。

注重发展战略性新兴产业，为城镇化提供产业基础。

加快资源枯竭型城市转型，促进资源型城市可持续发展。

发展个私经济，引导农民向城镇有序流转和聚集。

充分利用公共投资的导向作用和基础设施的带动作用，引导乡镇企业向小城镇集中，发展一批产业集聚、集约经营、规模经济明显的工业园区和特色产业区。

二是城镇化与农业产业化相结合。

以城镇为依托，培育和发展农业产业化龙头企业，推进农业产业化。

三是城镇化与服务业发展相结合。

工业有机构成高，从2000－2010年第二产业就业比重看，湖北第二产业就业与城镇化率相关性不高，工业就业比重在逐步降低而且上升的空间已经较小，非农产业就业比重的较快上升主要依靠第三产业的迅速扩张。

与工业相比，第三产业具有明显较高的就业弹性，并且随着经济发展水平的提高而不断增强对整个就业的带动效应。

要高度重视服务业的发展，大力发展以现代物流、信息服务、金融保险、现代会展、中介服务等服务业，提高城市对劳动力的吸纳消化能力。

　　第四，推进体制机制创新。

城镇化是一场深刻变革，会带来生产方式、生活方式的巨大变化。

要真正实现城镇化，必须打破城乡二元结构，加快建立与新型城镇化相适应的体制机制。

一是创新城镇化建设投融资体制。

未来10年每年新增70万城镇人口，需要大量的基础设施、公共服务设施建设来满足新增城市人口的巨大需求。

而巨额的投资，政府财政远远不能满足，必须探索有效的金融支持路径。

进一步完善政府引导、市场运作的多元化投融资体制。

积极争取国家政策性银行、商业性银行和国际金融组织贷款，吸引社会资本全面参与城市基础设施领域。

丰富直接融资手段，探索基础设施资产证券化、基础设施投资基金、发行市政债券等城市建设融资手段，提升金融对城镇化的支持能力。

鼓励有实力的企业参与小城镇建设和村庄整治。

二是突破城乡户籍束缚。

从当前来讲，户籍制度成为城镇化的最大掣肘。

必须把户籍制度改革摆上重要议事日程，列出时间表，争取户籍改革取得重要突破。

户籍制度改革，不是简单地变换市民身份，而是让具备在城市谋生能力的群体连带家属转变为城镇人口，转变居住地和生活方式。

要通过建设宜居宜业的环境，实现农村人口向城镇的有效转移。

三是突破土地资源制约。

未来10年城镇人口增加700万人，目前城区面积已不具备容纳的土地条件，必须破解土地瓶颈制约的矛盾难题。

解决土地制约的着力点：

①存量土地挖潜，加大对闲置土地的处理力度，优化土地利用结构；②城镇建设走集约、节地、提高土地利用率的道路；③推动集体建设用地使用权进入市场流转，建立城乡统一的建设用地市场流转机制。

建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩、新增城市建设用地指标与当地土地开发和整理数量相挂钩的机制。

加大迁村并镇的实施力度，盘活农村宅基地。

借助集体土地流转市场，允许农民以土地使用权换取城镇居民居住权和保障权。

为此，加大土地货币化力度，加快集体土地交易市场建设和流转速度，允许农民以转包、出租、互换、转让、入股等形式进行土地经营性交易。

以规模经营推动农业产业化，提高土地利用水平，提高土地收益。

同时，在就业、教育、卫生等方面制定强有力的政策，强力推进城镇化步伐。

　　第五，改进和加强社会管理。

在逐步实现城镇化的过程中，必须加强城镇社区管理。

尤其是加强针对增量市民的服务和管理，逐步适应以城镇人口为主体和核心的社会管理。

城镇化涉及城建、经济和社会发展的各个方面，涉及人口、资源和环境的各个层次，必须加强对城镇化进程的综合管理。

要建立强有力的推进机构，加强制度建设，构建制度化的区域合作机制。

要打破行政壁垒整合行政区划，适度合并村、镇。

要积极探索符合城镇经济社会发展特点的行政管理体制，建立与城镇密集区特点相适应的城镇区划体系。

　　第六，走可持续城镇化道路。

在城镇化加快发展的同时，必须提高城镇化的质量。

要以武汉城市圈“两型”社会建设综合配套改革试验为契机，把环境保护和生态建设放在推行新型城镇化的突出位置，推进九大体制机制创新，杜绝先污染后治理的老路子。

在城镇建设中努力做到先保护后开发，先配套后施工。

突出抓好节能减排，积极构建城市节能减排产业体系，遏制高耗能、高污染行业，加快重点能源消耗企业的节能技术改造。

加大环境整治力度，严控主要污染物排放总量，提高污水、垃圾、废气的处理能力。

要努力改善生态环境，结合城镇规划，根据功能定位以及生态环境容量，对城镇建设规模、发展形态和开发方式进行分区控制；加强城镇湿地生态系统、绿地生态系统和城镇绿化建设。

总之，就是要构建行之有效的污染防治体系、山川秀美的自然生态体系、打造舒适宜人的宜居环境体系，构建紧凑型城市结构与开放生态空间相结合的城乡形态，构建城市园林与乡村农田、林网相联通的生态网络，进一步激发农民进城生活热情，实现人与自然和谐发展。

■

   课题组负责人：

刘良谋 张学峰

   课题组成员：

刘月明　秦思敏　洪盛良　李文斌  胡建斌　王　琳  邱　实　袁  野   喻　颖