【研究】外国公务员薪酬管理制度最新发展的研究分析顾问项目中期报告.doc

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外国公务员薪酬管理制度最新发展

的研究分析顾问项目中期报告

报告摘要

引言

1.     公务员薪酬政策及制度检讨专责小组（「专责小组」）委聘普华永道咨询有限公司协助研究若干海外国家在公务员薪酬管理方面的最新发展，在顾及香港公务员薪酬制度的历史和发展下，寻找一些可供香港借鉴的做法。

本报告主要根据专责小组在我方职权范围内所订下的五个研究重点进行研究：

·         普遍采用的薪酬政策、薪酬制度和薪酬结构

·         以薪酬幅度制或其它薪酬制度取代固定薪级制的经验

·         用以厘定薪酬水平和薪酬调整幅度的制度和机制

·         推行绩效奖励制度（或其它激励措施）的经验

·         精简和下放薪酬管理职能的经验。

2.     本报告概述这项中期研究的主要研究成果，重探讨澳洲、加拿大、新西兰、新加坡和英国在这方面的一些主要原则和整体安排。

为方便论述起见，我们在报告摘要后编纂了一个海外国家公务员薪酬安排概览表。

至于每一国家的有关详情，可参考附录内的有关资料。

3.     我们的研究方法旨在确保我们能以一致的方式搜集数据，从而提出精辟而且切合香港实际环境的研究成果。

为符合这一准则，我们借助资深顾问对每一国家进行重点研究。

我们的顾问大部分为有关国家的离任高级官员，对该国公务员薪酬制度的发展有深入认识。

可资借鉴的经验与良好措施：

研究个案摘要

4.     尽管每一国家都有其不同的公务员薪酬制度以配合各自的特定需要，但我们仍根据本研究的成果把其中的共同课题和可资借鉴的经验简介如下：

·         薪酬与职级的改革在实施过程中，不可也不应脱离公务员制度的整体改革。

薪酬及职级改革若要取得成功，必须在其它多个范畴内推行相辅相成的改革，例如把人力资源与财务管理职能下放予各部门和机构，及设立辅助性的绩效评核和管理架构，以便薪酬和职级改革能够以公平而一致的方法进行。

·         要有长远目光。

一般而言，薪酬及职级安排的推行需时多年，必须按步就班，才可减低风险和培养公务员队伍的实力。

无论在政治层面或公务员上层架构的层面，政府高层必须对改革作出持续的承诺和支持，才可维持动力。

·         必须取得关键人士对改革的认同和承诺。

尽早向公务员队伍内的管理人员和员工征询意见，将有助公务员加认识变革需求和各种变革方案，消除他们的疑虑，并在构思改革建议时尽早吸纳他们的意见。

·         要投放较多的资源。

这可提供推行薪酬改革时的所需实力和承诺。

资源的投放领域一般包括：

相关培训和技能发展；通讯；改变公务员理念体系和促进绩效文化发展的特别措施；发展支持设施（例如技术系统）以确保薪酬管理制度的有效运作。

·         因应公务员制度改革而对薪酬及职级安排所作出的大规模变动，对公务员而言，难免有得有失。

推行薪酬或职级安排以取得成效绝非易事，难题与挫折常有发生。

以下都是一些有待处理的问题：

员工对改变现状的抗拒；员工在新制度下若有所失、因而士气低落以至工作动力顿减；如何取得充足经费推行建议中的改革。

 5.     在介绍过这些可资借鉴的经验后，我们以下将会根据上文所提到的五个研究重点，进一步论述我们就海外个案的良好措施所取得的研究成果。

普遍采用的薪酬政策、薪酬结构和薪酬制度

 6.     以下是上述国家薪酬政策的普遍趋势：

 · 进一步把薪酬政策和管理职能下放予个别部门和机构

· 认为公务员在某些领域内（如平等机会）可作为优秀雇主并带头树立榜样，连带在薪酬政策上也发挥其应有作用，例如：

从平等机会的角度强调薪酬安排的公正无私

 · 强调财政负担能力（受预算规范约束），提供足以招聘、留用和激励员工的薪金，减少重公务员薪酬与私人机构的挂

· 透过不同形式的绩效奖励，致力加强公务员薪酬与表现的联系

 · 以较灵活的措施（例如合并津贴并把其并入基本薪金）取代僵硬的中央统筹制度

 · 至于上述国家内与香港纪律部队大致相若的部门，其中只有少数因受特别规条约束（例如被取消采取工业行动的权利）而获提供独立的薪酬安排；事实上，其它队伍的待遇与一般政府部门或公营部门的职类并无分别。

以薪酬幅度取代固定薪级的经验

7.     上述五国均以较灵活的薪酬幅度取代高级公务员的固定薪级（按年资自动增薪）。

有些国家在这方面的发展步伐较快，已将灵活薪幅制推广至全体或大部分公务员。

在薪酬幅度制下，每一薪酬幅度均设有最低薪点和最高薪点，公务员的薪酬可根据个人表现在薪酬幅度内自由移动。

用以厘定薪酬水平和进行薪酬调整的制度和机制

8.     上述五个国家都在不同程度上把薪酬水平和调整幅度的厘定职能下放予个别部门和机构。

影响所及，大部分国家都摒弃了由中央以计算公式厘定薪酬的做法，不再强调公务员薪酬与私人机构的比较，而是重以符合预算规范的财政负担能力、实现绩效目标、如何「招聘、留用和激励」员工作为主要的考虑因素。

薪酬趋势和水平调查一般只用作公务员按议薪准则订立集体和个人雇佣协议时的参考信息，并不会用来主导公务员的薪酬调整工作。

9.     影响所及，中央机构的角色已出现转变，重制定整体的薪酬政策架构及提供咨询意见，不再直接参与薪酬厘定事宜。

推行绩效奖励制度的经验

10. 上述改革在薪酬方面的一个共同课题，就是致力使公务员（尤其是高级公务员）薪酬进一步与表现挂。

除了上文已介绍过的灵活薪幅制外，上述各国所推行的其它绩效薪酬措施还包括：

· 个人表现花红，包括「一次过」的表现花红和并入基本薪金的表现花红

· 团队制绩效金—较少采用，一般要求工作团队实现既定的绩效目标或完成某一任务或项目。

11. 高级公务员是绩效奖励制的重点推行对象。

究其原因，一方面是表现优异的高级公务员有必要得到适当奖励和激励，另一方面是高级公务员的工作一般要求他们运用较大的酌情权和监控力度。

高级公务员的绩效薪酬（属于不固定薪酬）在其薪酬总额内的比重，各国均有不同，而且分别甚大。

新加坡的高级公务员薪酬平均约有40%是按个人表现与整体经济表现发放的薪酬，可见新加坡政府在推行绩效薪酬制方面步伐最快。

12. 绩效薪酬制的推行成效主要取决于两个关键因素：

发展一个可以信赖而且稳健的绩效管理架构，以及提供充足经费以便能有效分辨表现平庸与表现突出的员工。

精简和下放薪酬及职级管理职能的经验

13. 正如上文所指出，上述各国都按照一个由中央制定的政策架构，在不同程度上把薪酬职能下放予个别部门和机构。

虽然这方面的措施大大改善了公务员的服务效率，但职能下放也带来了一些有待正视和认真处理的辣手问题，尤其是有意见认为这会使公务员队伍出现分化。

14. 大部分上述国家也对其职级安排进行了重大改革。

以下是职级改革方面的一些共同特点：

· 把一般职系人员并入不同部门

· 透过精简职级数目以及薪酬幅度数目，减少管理结构的层级

· 把职类合并为范围较广的员工组别，藉此改善职级及人力资源管理

· 建立用以评估职位比重的职位评值制度和程序

· 不再过度强调以学历作为职级或职系评定的首要标准。

 对香港有何启示

 15. 本报告不拟提出任何具体建议。

但我们相信，根据上述五国的经验以及香港公务员队伍所面对的挑战，上文所提到的五个关于薪酬与职级制度的重点范畴值得加以进一步探讨。

具体而言，香港公务员队伍可：

· 对其薪酬政策及其背后原则进行更深入的检讨

· 进一步探讨应否引入灵活薪幅制

· 检讨现时用以厘定薪酬水平和调整幅度的机制

 · 探讨可否进一步推行以绩效为主的薪酬与奖励制度

 · 探讨可否进一步把薪酬与人力资源管理的职能下放至个别部门。

 海外国家公务员薪酬安排概览

16. 我们在本报告内拟订了一个简略的图表，以便读者能对上述各国的公务员薪酬安排能一目了然。

该概览表按专责小组所指定的五个研究重点简介各国的有关资料。

我们期望该表能有助读者阅览本报告内的各项主要研究成果。

17. 在制定该表时，我们难免只就每一国家的有关资料提供简单摘要，因此读者在阅读有关数据时必须多加留意。

为免误解，读者应参考附录A至附录E内关于各国的详尽资料。

引言

本报告简介

18. 公务员薪酬政策及制度检讨专责小组（「专责小组」）在2002年2月委聘普华永道咨询有限公司协助研究若干海外国家在公务员薪酬管理方面的最新发展，在顾及香港公务员薪酬制度的历史和发展下，寻找一些可供香港借鉴的做法。

本研究以澳洲、加拿大、新西兰、新加坡和英国作为主要探讨对象。

19. 本报告包含这项中期研究的主要成果。

我们按照专责小组所提出的五个研究重点简介本研究的主要成果：

·         普遍采用的薪酬政策、薪酬制度和薪酬结构

·         以薪酬幅度制或其它薪酬制度取代固定薪级制的经验

·         用以厘定薪酬水平和薪酬调整幅度的制度和机制

·         推行绩效奖励制度（或其它激励措施）的经验

·         精简和下放薪酬管理职能的经验。

20. 尽管我们已详细探讨这五个国家的公务员薪酬制度，但本报告将集中讨论这些国家在公务员薪酬制度方面所采用的主要原则和整体安排。

我们相信借助这方面的重点论述，本报告将可在本阶段的薪酬检讨工作内，作为公众咨询的辅助渠道，协助公众就香港公务员队伍薪酬管理制度未来面貌的各种策略性方案进行深入讨论。

21. 薪酬管理涉及不少通用术语，但各国在这些术语的运用上并不一致。

举例说，就香港公务员队伍而言，grade一词指职系，但在海外国家则指职级，其意思倒与香港的rank相若。

为了统一处理这些通用术语的意义和用法，我们根据这些术语在香港公务员队伍内的实际用法（如适用的话）编纂了一个词汇表，以供读者查阅。

22. 本报告的附录A至附录E分别摘录了各有关国家公务员薪酬管理安排的主要特色和当中可资借鉴的经验，作为我们在介绍各国良好措施和可资借鉴经验时的背景资料

研究范围和方法

各国个案研究的范围

23. 我们在手进行本研究时，曾与专责小组确定了各国个案研究的范围。

双方同意本研究应：

·         具体处理专责小组所提出的五个研究重点

·         重对上述国家公务员薪酬安排的主要原则和整体特色提供合理论述，并对这些措施的发展原因、成效和可资香港借鉴的经验进行深入探讨

·         就海外国家内相当于香港纪律部队的公务员队伍探讨其薪酬安排（原因在于这类公务员的薪酬安排一般有别于其它公务员）

·         就整体薪酬结构内的各种主要福利和津贴进行概括介绍；但本报告不拟讨论整体人力资源管理事宜，除非这方面的讨论有助人们概括了解各种薪酬安排和发展

·         重探讨中央/联邦政府的公务员薪酬制度，除非当中有一些职位组别（相当于香港公务员队伍内的主要职位组别）的管理职能由中央公务员体系以外的机构负责。

研究方法

24. 按照我们的研究方法，我们务求在紧迫的时间内提出精辟而且切合专责小组工作要求的研究成果。

研究进行其间，我们:

·         制定了一个详细而结构严谨的研究框架，以确保关于上述各国公务员薪酬制度的介绍和评述都能按一致的方式和理念进行。

·         借助资深顾问对每一国家进行重点研究。

我们的顾问大部分为有关国家的离任高级官员，对该国公务员薪酬制度的发展有深入认识，而且与该国政府现任高层官员保持接触，因而可迅速取得有关资料和观点。

·         对香港公务员的薪酬安排、其历史背景和主导其发展的一些特别考虑因素进行研究。

尽管就本研究的工作范围而言，我们无需对香港公务员薪酬制度作出