对进一步完善我国政府采购制度的思考.docx
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对进一步完善我国政府采购制度的思考
对进一步完善我国政府采购制度的思考
【主要内容】自1995年上海市财政局首先开始进行政府采购试点以来，我国的政府采购行为逐步规范，财政支出管理逐步加强，采购规模不断扩大，采购成本不断降低，采购质量物有所值，并且有效防治了腐败，推动了我国经济和社会发展。
作为公共财政支出改革的重要内容，政府采购已越来越受到人们的关注。
政府采购已不仅是加强支出管理、节约财政资金的制度，还是促进经济社会发展的重要政策手段。
但是，我国政府采购制度起步较晚，由于配套制度不健全、实践经验不足等原因，我国政府采购制度还远没有发挥其应有的效益，国家机关依法采购的意识和力度都还偏弱，政府集中采购离规范化的要求还有距离。
人们对政府采购的认识还停留在满足政府履行职能的需求、节约财政资金、防止腐败的阶段上，政府采购工作在发展及实际运行过程中，还显得步履维艰。
本论文就我国政府采购在政府采购制度建设、采购规模、从业人员素质、采购预算、机构设置等方面存在的若干问题进行思考，并借鉴英美等发达国家的政府采购经验，提出了一些关于完善政府采购法律体系、扩大采购规模、加强采购从业人员素质、加强采购预算执行、加强对政府采购的监督、加强对政府采购合同的管理、推行政府采购信息化建设等方面的对策，与大家共同探讨。
【关键词】进一步完善我国政府采购思考
一、导论
（一）论文研究目的及意义
过去我国实行计划经济，政府对各类物资实行统一调配，加上国有企业实际上只是行政机构的附属物和短缺经济的背景，推行政府采购制度并没有什么实际意义。
今天的情况已经发生了很大的变化：
经济体制正在向市场化方向转轨，对外开放已经成为不可逆转的趋势，而短缺现象也已基本消失。
目前的控购办法和财政支出分散使用的办法已经远不能适应新形势。
在这种办法下，支出控制困难重重，使用效益低下，使用过程不透明，腐败现象盛行，财政监督难以收到实效，支出管理难以延伸到实物领域。
不仅如此，一些地方政府和部门往往强调所属支出单位购买本地区和本部门的商品和劳务，在支出领域推行贸易保护和经济垄断，与市场经济崇尚竞争、反对垄断的内在要求背道而驰。
建立政府采购制度也是我国加入双边和多边贸易组织的需要，并且有利于推进包括预算外资金管理、预算会计、国库体制、零基预算、项目管理等在内的整体的财政预算改革。
因此，在我国积极而稳妥地建立适合国情的政府采购制度，具有多方面的重要意义。
（二）国内外相关研究现状
国外最早对政府采购的内涵予以理论界定的学者是RussellForbes，他在对大型工业企业采购经验总结和借鉴美国与加拿大政府采购的基础上，提出了政府采购是采购组织通过招标过程中标准化和标准规范的采用，对所需存货进行采购，以达到降低成本、简化采购程序的目的而采取的经济行为。
在此基础上，有学者作了进一步的完善，指出政府采购主体需依据公共采购职能的范围，确定相应的目标，并根据政府所处的不同经济形势，采取不同的方法实现对市场干预的有效手段。
此外，Donald.W.Donbler，Herold.E.Fearon和HarryRobertPage通过将私人采购与公共采购的比较研究指出，政府采购是以政府机构为主体，确定所需材料的来源，以尽可能经济的方式和程序（包括采购交易前的计划、供应货源的研究以及采购交易后的合同管理等）按可接受的质量标准进行的采购，并获得这些商品。
政府采购有利于促进资源的合理分配和有效利用，是促进公共支出管理科学化的一个重要环节和手段，也是公共支出管理的一个重要执行阶段。
国内理论界关于政府采购的内涵界定主要持以下两种具有代表性的观点，即购买支出论和采购制度论。
支持购买支出论的学者，把政府采购等同于政府的购买性支出，主要学者观点如：
边俊杰（2001）认为，政府采购是各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位，使用财政性资金获取货物、工程或服务的行为。
又如，杨灿明、李景友（2004）认为，政府采购是公共部门利用财政资金取得货物、工程和服务的行为。
按照这样的定义，在财政支出中，所有的政府购买性支出都是政府采购。
在此之前，也有学者作出相似的定义，如“政府采购是一国政府部门及政府机构或其他直接或间接接受政府控制的企事业单位为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。
”（曹富国、何景成，1998）又如朱建元等（2000）将政府采购定义为：
“一国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。
”相比之下，支持采购制度论的学者，把政府采购等同于实施政府采购制度之后的政府采购，认为“政府采购，也称公共采购是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务或为公众提供公共服务的需求，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。
”刘慧（2001）、肖北庚（2004）给政府采购做出如下相似的界定：
政府采购是公共资金支配者（如各级政府和公共组织），为了公共利益的需要（如提供公共服务等），以法定的方式，利用公共资金购买货物、服务和工程的行为。
又如，杨汉平（2002）指出政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
在购买制度论的前提下，有人指出政府采购是指政府采购实体、采购范围、采购方式、采购政策及采购管理等一系列规定的总称（刘尚希、杨铁山，1998）。
钟晓敏（2006）给出了更为详细的界定：
政府采购是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需求，在财政部门的监督下，以法定的方式、方法和程序，利用财政性资金和政府借款，从国内外市场为政府部门或所属的公共部门购买所需的商品、工程及服务的一种经济行为。
（三）研究框架及研究方法
本文运用文献研究法和定性分析法，对我国政府采购现状的观察，总结各地区政府采购的经验，从中获得了许多重要的信息和观点作为本文的研究支撑。
此外，鉴于西方学者对政府采购的已有丰富经验，我还查阅了大量的国外资料和译著，努力使论文的写作能够具有一定的广度和深度。
（四）论文创新与不足之处
本文以政府采购为研究对象，从分析政府采购的动因入手，分析了当前政府采购存在的问题，并探讨了可行的解决方法和下一步的工作方向，以期能为政府采购的进一步深入提供一定的理论参考。
对于国内政府采购社会化的研究主要是从历史背景、现状和存在问题的角度开展，对策性措施的研究显得不足，因此笔者就尝试挖掘政府采购的历史背景，深入了解问题产生的原因，并针对我国政府采购目前面临的矛盾，所处的地位展开本研究。
但鉴于笔者时间仓促、精力有限和个人理论水平的限制，本研究尚有许多不足之处，还有许多问题有待进一步的思考：
1、政府采购存在的问题不仅仅是政府采购部门独立面对的问题，从国内国外的实践经验来看，需要政府各职能部门的大力支持与配合，各个地方政府的态度不同、所处的经济地位不同以及地域的不同都导致了政府采购的个别性和特殊性，因此还需要结合地方特色开展研究。
2、还存在着许多急需解决的实际问题，比如如何协调制度与法律之间的矛盾，如何扩大采购规模提供采购效率，如何细化采购计划及采购预算，如何进一步规范采购执行机构及提高从业人员素质等，这些问题解决的好坏将关系到政府采购的深入发展，因此必须在实践中进行进一步的研究。
二、政府采购的基本理论
政府采购制度是现代公共财政制度体系的重要内容，也是政府财政实现资源优化配置的重要手段。
（一）政府采购的基本概念
政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为①。
从政府采购的概念中我们可以看出，政府采购应当包含四个方面的内容：
1、作为政府采购当事人之一的采购人只能是各级国家机关、国有事业单位和经国家机关依法设立的团体组织，而其他法人、社会团体和个人不能成为政府采购人；
2、政府采购所使用的资金只局限于财政性资金，换句话讲政府采购的资金来源是政府行政拨款，不包括计划外资金和自筹资金等项目；
3、政府采购的范围包括两个部门，一是各级国家机关、事业单位和团体组织采购依法制定的集中采购目录以内的货物、工程和服务；二是采购各级政府所确定的政府采购限额标准以上的货物、工程和服务；
4、政府采购的对象或者说是采购的客体包括货物、工程和服务；这里所说的货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等；所谓工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等；服务，则是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。
（二）政府采购的主要特点
政府采购的主体是政府，是一个国家内最大的单一消费者，购买力非常大。
据统计，欧共体各国政府采购的金额占其国内生产总值的14%左右（不包括公用事业部门的采购）；美国政府在20世纪90年代初每年用于货物和服务的采购就占其国内生产总值的26%-27%，每年有2000多亿美元的政府预算用于政府采购。
正因为如此，政府采购对社会经济有着非常大的影响，采购规模的扩大或缩小，采购结构的变化对社会经济发展状况、产业结构以及公众生活环境都有着十分明显的影响。
正是由于政府采购对社会经济有着其他采购主体不可替代的影响，它已成为各国政府经常使用的一种宏观经济调控手段，政府采购具有如下特点：
1.政府采购的主体是依靠国家预算资金运作的政府机关、事业单位、社会团体等，是大部分实行市场经济体制国家财政管理政府直接支出的一种基本方式，并且已经推广到国际贸易领域。
政府采购为非商业性、非盈利性购买行为，即只能买，不能卖。
2.财政部门对政府采购的款项实行直接支付方式，即财政部门不是将采购款项支付给支出单位，而是按采购单位与供应商签订的合同将资金直接支付给供应商。
3.政府采购制度的采购环节是以公开、公平、公正为原则，按公开招标，减价竞卖的方式进行，这就极大地增加了采购过程的透明度，而且这一过程又直接置于财政部门的监督之下，一切按法律、法规依法办事，使违法行为得到有效抑制。
4.政府采购涉及面相当广泛，其采购对象小到日常的办公用品，大到公务用车、飞机乃至武器等无所不有。
并且，采购价值占国内生产总值的比重相当大，根据有关资料统计：
美国政府在1989-1992年间每年仅用于货物和服务的采购就占其国内生产总值的26%-27%②。
5.政府采购与企业（私人）采购相比前者能产生社会效益，具有社会责任。
政府利用自己是最大的单一“买主”所形成的巨大吸引力，通过经济手段，来实现政府想解决，但又不太好解决的社会问题。
如：
总量控制问题、结构调节问题、稳定物价问题、避免经济犯罪问题、残疾人就业问题等等。
政府在采购时通过经济手段就可以非常有效地解决这些靠行政手段难以解决的社会问题。
三、我国政府采购的现状分析
政府采购作为一项新生事物，随着政府采购工作的发展、规模的扩大，政府采购在社会经济生活和推进廉政建设中的作用愈显重要。
（一）推行政府采购的历史背景
1.从我国国内局势来看，改革开放以来，我国经济蓬勃发展，但是财政却日益窘迫，财政赤字逐年增加，债务规模逐年扩大，中央宏观调控能力严重削弱。
造成这些问题的主要原因是由于支出管理体系明显地不适应市场经济要求。
造成财政资金使用效益不高。
这样讲的理由是：
第一，从理论上讲，需求与供给问题始终是财政面临的一个矛盾，特别是在我国这样一个经济体制转轨的国家，由于特定的历史环境造成了支出结构的扭曲。
在计划经济条件下，收入和支出都高度集中，职工生老病死都离不开财政，这是计划配置的必然结果。
在由计划经济向市场经济转轨过程中，财政资金相对分散，但支出包袱却不能减少，一方面适应市场经济的管理体系正在建立，一方面计划经济条件下原有的管理机构却未能取消。
一方面产生了下岗职工安置，克服市场不完善和规避风险的各类政府基金等新的支出，一方面本应推向市场的支出仍由财政负担，财政职能范围内的事管不好，财政职能外的事又摆脱不了，在这种情况下，收入再多也不能满足支出。
第二，我国不同于其他市场经济发展比较完善的国家，这些国家有经过长期实践建立起的一整套法制化、规范化的比较适应市场经济的财政支出管理体系。
而我国这方面的工作才刚刚开始，有些还在摸索探讨之中，这方面改革的任务相当大。
这是政府采购制度走进我国财政理论和实践领域的主要背景。
2.从国际局势看，伴随着世界经济全球化和市场一体化进程的加快，世界各国曾经是封闭独立的政府采购市场也逐步走向开放。
使我国加入世界贸易组织成为历史的必然选择。
经过1973年至1979年关贸总协定东京回合和1986年至1993乌拉圭回合的谈判、协商，参加谈判的成员国最终形成了《政府采购协议》，并于1976年1月1日，正式生效实施。
由于世界贸易组织，已经取代了关贸总协定，因此，《政府采购协议》成为世贸组织的诸项协议之一，是各国加入世贸组织必须签署的文件之一③。
随着我国加入世贸组织的愿望即将实现，在我国及早建立起与国际惯例接轨的政府采购制度已迫在眉睫。
这是我国推行政府采购制度的又一重要背景。
（二）我国政府采购的基本现状
我国政府采购试点工作开始于1995年。
1995年上海市财政局首先开始进行政府采购试点，取得了很好的社会效益和经济效益。
1998年全国29个省、自治区、直辖市和计划单列市不同程度地开展了政府采购试点工作，中央国家机关的试点工作也开始启动。
到2000年，政府采购工作已在全国铺开。
自1998年国家扩大试点以来，我国政府采购市场的“蛋糕”急速增大。
2003年1月1日开始实施的《中华人民共和国政府采购法》是我国政府采购法制建设的里程碑，它标志着我国政府采购活动全面步入了法制化、规范化。
科学化的轨道。
政府采购法实施五年来，在党中央、国务院的正确领导下，各级政府和财政部门以科学发展观为统领，为政府采购制度改革由初创阶段进入全面发展阶段做了大量卓有成效的工作，为政府采购制度体系建设的再发展奠定了坚实的基础。
政府采购范围和规模不断扩大，经济效益和社会效益大幅提高。
全国政府采购规模由2002年的1009.6亿元增长到2006年的3681亿元，年均增长39.5%，2007年达到4000亿元。
2002年至2007年政府采购资金年节约率为11%，累计节约财政资金1800多亿元④。
在采购资金量快速增长的同时，政府采购的范围也由单纯的货物类扩大到工程类和服务类。
货物采购由车辆、计算机设备、医疗设备等标准商品逐步扩大到电梯、取暖用煤、建材等非标准商品。
工程采购项目由办公楼建造、房屋装修维修扩大到道路修建、市政设施等大型建设项目。
服务项目由会议接待、车辆加油扩大到网络开发、项目设计等技术含量较高的领域。
在法制建设方面，通过了《中华人民共和国政府采购法》，财政部制定了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等配套规章和规范性制度30多个，初步建立了以政府采购法为统领的政府采购法律制度体系。
自从我国推行政府采购制度以来，采购规模不断扩大，采购成本不断降低，采购质量物有所值，并且有效防治了腐败，推动了我国经济和社会的发展。
作为公共财政支出改革的重要内容，政府采购已越来越受到人们的关注。
政府采购已不仅是加强支出管理、节约财政资金的制度，还是促进经济社会发展的重要政策手段。
采购行为逐步规范，财政支出管理逐步加强，提高了财政资金使用效益，促进了廉政建设。
（三）我国政府采购存在的主要问题
欧美国家的政府采购制度已经有几百年历史，而在我国只有十几年，有法律作保障仅有五年。
我们的工作与建立完善的政府采购制度的要求还有不小的差距，我国政府采购制度还远没有发挥其应有的效益，国家机关依法采购的意识和力度都还偏弱，政府集中采购离规范化的要求还有距离。
人们对政府采购的认识还停留满足政府履行职能的需求、节约财政资金、防止腐败的阶段上，政府采购工作在发展及实际运行过程中，还显得步履维艰。
无论是政府采购制度的落实、机构的建设，还是目前普遍存在的政府采购额度、效益等问题，效果均不甚理想。
根据财政部的统计，2004年我国的全国政府采购规模为2135.7亿元，较上年增长29%，相当于1998年改革试点时期采购规模的69倍。
6年来政府采购规模年均增长率为88.8%。
随着我国的政府采购的不断发展和规模的扩大，我国政府采购工作凸现了一系列的误区和问题，极大地制约了我国政府采购的进一步发展。
1998年至2003年我国政府采购的数据如表2.1所示。
（数据来源：
历年《中国统计年鉴》，历史《中国财政年鉴》，政府部门公布的相关数据）
项目年份
GDP绝对值（亿元）
财政支出（亿元）
实际支付（采购规模）（亿元）
政府采购占GDP的比例（%）
政府采购支出占财政支出的比例（%）
1998
78345
10798
31
0.04
0.29
1999
82068
13188
130
0.16
0.99
2000
89442
15887
328
0.37
2.06
2001
95933
18903
653.2
0.68
3.46
2002
104791
22012
1009.6
0.96
4.59
2003
116694
24607
1659.4
1.42
6.74
1.相关制度模糊滞后，有关法规相互矛盾
在我国，《政府采购法》颁布之前，财政部于1999年4月17日发布了《政府采购管理办法》，此后又颁布一系列规范政府采购招标投标、政府采购合同、政府采购信息公告等部门规章。
各地也制定了有关政府采购的地方性法规或政府规章。
这些规章和地方性法规对建立政府采购制度起了非常重要的作用。
《政府采购法》实施之后，原有与《政府采购法》不适应或冲突的地方性法规和规章亟需修改，同时也迫切需要制定政府采购法的实施细则以及配套的规章制度。
《政府采购法》执行五年来，实施细则迟迟不能出台，政府采购作为一项新生事物实际工作中经常出现新情况，而现在规章制度又没有界定，造成执行上的困惑。
政府集中采购目录内品目内涵不明确，与部门集中采购有些项目存在交叉重叠的现象，容易产生歧义，造成有些单位自行采购或委托社会中介机构采购政府集中采购目录中的项目，“合法”地将集中采购转化为分散采购。
工作政府集中采购工作由于涉及国家发展改革部门、财政部门等多方主体，有关部门的文件规定存在相互冲突，集中采购机构操作过程中左右为难，而且具体的实施范围一直没有明确规定，大量新建工程项目游离于政府集中采购范围之外，这已经成为政府集中采购规模上水平的制约性因素。
政府采购是一项重要的政府活动，必须严格地按法定程序和制度来进行，并接受监督。
由于我国各地试点过程中制定的具体管理办法都只有专项管理，而不是针对所有政府采购行为而制定的配套法规，使采购工作在运行中出现许多问题，如在确定采购对象，即供货厂商的过程中徇私舞弊；在确定工程承包时，搞假投标、人情标，而不按规定的程序和制度审查承包户的建设工程能力及技术水平；采购商品、承接会议不按公平竞争的原则来确定供货（服务）的商家，在采购过程中慷国家之慨，购买质次价高的商品，给供货方以各种优惠而拿取回扣；任意扩大开支范围和标准，高开购货发票报销，接受商家贿赂以及贪污公款等等。
这些腐败行为都是政府采购法制化水平低、缺乏有效监督的表现。
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2.采购规模太小，采购效率太低
《政府采购法》明确规定，列入政府集中采购目录的采购项目，必须委托集中采购机构进行采购。
然而，在实际工作中，采购单位往往以政府采购周期长、效率低，买不到自己心目中的产品等借口，抵制政府集中采购。
不仅把工程项目委托中介机构，而且大量的集中采购目录内的项目也委托社会中介机构采购，仅把小额的、零散的、不易操作的项目，交给集中采购机构采购，造成了采购项目的大量流失和国家资金的损失。
集中采购机构浪费了大量的人力物力，结果却完成很少的采购额，这与国家实行政府采购的初衷显然是想违背的。
政府采购效率低在当前是一个普遍现象，但政府采购为了规范、透明、公平，必然要触及采购单位的既得利益，遇到阻挠不可避免。
管理部门针对采购单位逃避政府集中采购的单位，要切实加强监督管理职能，对列入集中采购目录内的采购项目，要求采购单位必须委托集中采购机构采购，违反法律规定的，有关职能部门应加大监督检查力度，对有关部门负责人和具体经办人给以予必要的行政的法律处罚。
在全社会形成一种自觉遵守法律，依法办事的良好氛围。
政府采购潜在范围非常宽泛，我国的政府采购实践活动，虽然涉及到了货物、工程、服务三大领域，但在每一领域中的项目十分有限。
我国政府采购规模还很小。
采购种类单一，范围过窄。
以货物采购为例，主要集中在办公设备等商品的购置上，该类采购占整个采购金额的80%以上，或为财政支出的30%左右。
无论从哪个口径看，目前我国政府采购的规模都是明显偏小的。
我国自实行政府采购以来，虽然采购规模连年成倍增长，但总量不大，没有发挥政府采购应有的规模效益。
致使不少地区在同一时段内进行同样项目的采购，采购批量小，效果差，没有发挥集中采购的规模效益，一定程度上造成了政府采购资源的浪费。
对供应商来说，也增加了不必要的工作量和开支。
另外，政府采购市场在条块上存在一定程度的分割。
个别行业主管部门制定内部办法，强制要求将属于政府采购的某些项目纳入其行业采购中心，造成政府采购的整体综合优势难以发挥。
我国目前政府采购的项目主要集中在财政专项拨款的办公设备购置、车辆购置及少数工程及房屋修缮，而对货物工程及劳务等项目，乃未完全实行规范的政府采购，这使得政府采购节约财政资金的作用难以充分发挥。
在我国现有的政府采购结构比例中，货物类采购的比重较大，服务类采购所占比例很小，仅为采购总规模的5-10%左右。
我国2003年政府采购结构状况如表2.2所示。
（表2.22003年我国政府采购结构状况）
采购类别
采购金额（亿元）
占全年采购的百分比（%）
货物类
897.3
54
工程类
658.3
40
服务类
103.8
6
合计
1659.4
100
3.采购计划不强，采购预算不细
近年来，随着我国政府采购预算管理工作的开展，政府采购工作在各方面都取得了重大进展，但由于政府采购预算管理起步较晚，尚处于探索和完善阶段，要编制出一套科学合理的政府采购预算以及很好地贯彻执行，还面临着不少问题。
少数部门对政府采购预算、政府采购计划的编制管理不到位，虽然财政部门明确要求各部门在编制部门预算时要单独编制政府采购预算，但一些部门没有认真对待，按规定应编制政府采购预算的项目没有编入采购预算，专项资金中的采购事项也没有列入政府采购预算。
各部门年初不能按时报送采购计划，致使集中采购机构无法对全年采购规模进行整体把握，更无法统筹规划，将需求近似的项目打包采购，集中采购的规模效益很难得到有效发挥。
（1）一些部门和单位对政府采购政策还不太了解，在编制政府采购预算时存在漏报等行为；或对政府采购预算编制不重视，导致在部门预算审核过程中出现一些明显属于政府采购范围的项目不实行政府采购的现象。
（2）中央和地方各级财政状况的差别使政府采购预算范围及标准的确定较难统一，政府采购预算在执行中存在着一定的随意性，长期以来人们已经形成了分散采购管理习惯，对目前实行的政府采购程序很不适应，在政府采购预算执行过程中出现了预算归预算，执行归执行的问题。
如公开招标采购比例偏低，采购过程透明度不高，采购项目结构单一，制度建设、机构建设、基础档案资料建设与保管、政府采购管理人员的配备等政府采购基础工作还有待进一步加强等。
（3）在政府采购预算制度建设与执行方面，政府采购预算的编制缺乏必要的依据，政府采购预算不完整，预算单位利用预算外资金和自筹资金进行的采购还有相当部分没有纳入政府采购预算，政府采购预算环节的管理、采购执行环节的管理和公共性资产管理之间没有能够实现信息共享，缺乏相互间协调和配合。
在政府采购实际操作中，部分用户单位不顾实际需要，随意提高采购标准和档次，导致
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