三、社会救助的思想基础
（一）福利经济学的社会救助思想
1、旧福利经济学：
1920年英经济学家庇古《福利经济学》的出版标志着福利经济学的正式诞生。
庇古以边际效用价值论为基础，确立了社会福利最大化的标准。
他认为实际收入的边际效用是递减的，收入大则边际效用小，收入小则边际效用大。
庇古认为，根据边际效用递减法则，要增进社会福利，就必须实现收入均等化，即如果政府把富人的一部分货币转移给穷人，将会增加一个国家的经济福利。
主张通过国家干预达到收入分配的均等化这一思想。
2、新福利经济学：
20世纪30年代末，卡尔多等人提出并论证了“假想的补偿原理”。
补偿原理实质是，如果一些社会成员经济状况的改善不会同时造成其他社会成员状况的恶化或一些社会成员的改善补偿了其他社会成员状况的恶化，社会福利就增加。
根据补偿原理，政府的措施或立法使一些人得益而另一些人受损，如果得益>损失，那么政府向得利人征税以补偿受害者，增进社会福利。
（二）凯恩斯的社会救助思想
1、边际消费倾向递减规律：
凯恩斯认为，收入是消费的唯一决定因素，他把收入和消费两个经济变量之间的关系称为消费倾向。
随着就业和收入的增加，个人用于增加消费的部分越来越少，即边际消费倾向越来越低，这样在有效需求和总供给价格之间就有一个逐渐增大的缺口不能弥补。
要弥补这一缺口，必须增加个人或家庭收入以刺激社会总消费。
2、有效需求理论：
社会的就业量取决于有效需求，所谓有效需求，是指商品的总供给价格和总需求价格达到均衡时的总需求，包括消费需求和投资需求。
当总需求价格大于总供给价格时，社会对商品的需求超过商品的供给，资本家就会增雇工人，扩大生产；反之，总需求价格小于总供给价格时，就会出现供过于求的状况，资本家或者被迫降价出售商品，或让一部分商品滞销，因无法实现其最低利润而裁减雇员，收缩生产。
3、刺激消费的政策主张：
力主消费支出；主张实行高额累进税政策，以进行收入再分配，提高消费倾向。
（三）《贝弗里奇报告》的社会救助思想
1、1942年《社会保险和相关服务》（简称《贝弗里奇报告》）
2、贝弗里奇主张在实施社会保障计划时应遵循一些原则：
1、福利国家应该消除五大毒瘤，即贫困、无知（教育）、陋隘（住房和环境）、失业，实行社会保障是国家的责任；2、社会保障是缴费型的社会保险方式，覆盖从摇篮到坟墓的所有风险，最终由社会救济补充。
3、社会保障计划包括：
社会保险——满足基本需要、社会救助（国民救助）——解决特殊情况的需要、自愿保险——解决超出基本需要的额外需要。
国民救助是社会保障部在重要程度上仅次于社会保险的一项工作。
社会救助和自愿保险是对社会保险起补充作用。
《贝弗里奇报告》提出了多层次的社会保障体系，其中社会救助的保障水平为最低，即社会救助为最低层次的社会保障。
报告明确了社会救助仅仅是解决一部分的特殊需要。
四、社会救助的一般理论
负所得税理论：
美经济学家米尔顿·弗里德曼于1962年最早提出“负所得税”这一概念。
计算公式：
负所得税=法定最低收入－（个人实际收入×负所得税率）负所得税理论可以被视为一种社会救助理论，即领取社会救助金的人们不但没有缴纳税收，反而得到了税收补助。
第二章社会救助概述
一、社会救助的基本概念：
指通过立法，由国家或者政府对由于失业、疾病、灾害等原因所造成收入中断或者收入降低并陷入贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制度。
具体含义：
1、实施主体是国家；2、对象是贫困人员；3、享受社会救助的条件不是缴费而是低于贫困线
二、主要内容
（一）生活社会救助（生活是狭义的）
（二）医疗社会救助
（三）生产社会救助（四）住房社会救助
（五）教育社会救助（六）灾害社会救助
（七）护理社会救助（八）法律社会救助
三、基本功能
（一）对贫困人员的影响：
解决他们生活困难的最为有效的方法就是对他们实施社会救助。
国家通过财政拨款，支付社会救助金，使得他们有一定的收入，最终保证他们的最低生活水平。
除此之外，社会救助政策的另一项重大功能就是提高贫困人员的生存能力。
（免费的教育和培训，发放小额无息或低息贷款）
（二）对经济的影响：
社会救助的根本目标是消除贫困，而贫困是收入差距扩大的结果，这导致了消费倾向下降，不利于经济的长期稳定发展。
①贫困导致资金运行间断的恶性循环；②贫困导致经济活动在低水平上恶性循环。
（三）对社会的影响：
第一，可以稳定社会；第二，社会救助可以提高人口质量。
补充社会救助的基本特征1权利与义务的不对等性
2资金来源单一性
3享受对象的有限性
4保障水平最低
5资格审查的严格性
四、社会救助的产生和变革
1、产生：
英国与1601年颁布了《伊丽莎白济贫法》
背景：
中世纪社会向近代社会过度中，圈地运动不断发生，底层农民生活困苦，英国社会动乱。
面对贫困人员不断增加，各个城、镇和乡村开始减轻金钱和劳役的负担，同时为了维持社会秩序和安定，1531年产生了《济贫法》，但这部法不是对贫困人员实现救济，而是处罚和镇压贫困人员的。
虽然之后也相应地颁布一些法案，都效果不佳。
1601年英国政府整合了之前的种种法令，颁布了《伊丽莎白济贫法》，让具有劳动能力的贫困人员居住和工作。
2、发展：
1834年颁布了新济贫法
背景（和旧济贫法相似）：
19世纪初，英国农村地区的农民对低工资和农业机械的引进不满，发生暴动，英国社会动荡不安。
3、社会保险的产生：
1883年德国颁布了《疾病社会保险法》，率先在世界上建立了社会保险制度。
这是由当时德国的社会经济状况等因素决定的：
1、德国工人运动的迅速发展。
俾斯麦政权在镇压工人运动失败之后，转而采用软化政策，缓和劳资矛盾；2、德国新历史学派的产生。
其基本思想是主张劳资双方合作和实行社会改良政策。
俾斯麦采用了该学派的基本政策主张。
4、福利国家体制与社会救助：
第二次世界大战后，以战争时期1942年提出的《贝弗里奇报告》为基础，英国在世界上率先建立了福利国家。
（成熟标志）
5、社会救助迅猛发展的背景：
1、二战后，资本主义各国的经济飞速发展，进入了所谓的“黄金时期”，为社会救助的发展打下物质基础；2、《贝弗里奇报告》的影响；3、社会主义阵营的形成，对资本主义构成威胁，促使其政府重新考虑社会保障制度。
5、在这一阶段，包括社会救助在内的社会保障的发展的特征：
①社会保障的理论基础从“劳资斗争说”转向“社会功能说”；②实施对象从原来的城市劳动者扩大到全体社会成员；③社会保障项目的全面性。
6、20世纪70年代后半期，在以石油危机为先导的世界性经济萧条中，新自由主义或者保守主义思潮开始批评福利国家。
7、改革：
①经济萧条的发生。
人民寻找经济萧条的根源，认为当时的社会保障制度超越了经济的承受能力；②劳动积极性的下降。
过于完善的社会救助制度使国家财政必须负担较重的费用来养活懒汉，又使现役劳动者对社会产生不满，导致他们劳动积极性下降；③社会救助管理效率下降。
一方面，救助管理机构扩大，造成费用增长；另一方面，救助人员的服务质量恶劣，人们投资和储蓄热情下降，失业和贫困加重，反而加重财政负担。
8改革和调整；1支援国民的自立生活
2推进首保人员的民主主义
3提高服务质量
4建立区域向福利社会
第三章生活社会救助
一、生活社会救助概述
1、生活社会救助是社会救助中最重要的内容，指国家和社会对生活在最低生活保障标准之下的贫困人员，按法定标准给予现金和实物等帮助，以满足其最低生活需求的一项社会救助项目。
补充生活社会救助的主要特征1救助对象全民性
2最低保障性
3适时调整性
4长期救助和临时救助相结合5选择性（救助申请：
个人申请，机构受理，立案调查，社区证明，政府批准
实施原则1生存保障原则2保障最低生活需求原则3不断调整原则4与其他社会保障政策相协调原则5法制化原则
2、生活社会救助标准的确定方法
（一）市场菜篮子法（又称标准预算法）P52
测定最低生活保障线最古老、最易被人接受的方法，最早由英国人朗特里于1901年提出。
首先按照营养学标准确定一张使人维持体力恢复的生活必需品清单，然后根据市场价计算拥有这些生活必需品需要的现金数，以此确定贫困线。
我国大多数地方采取“菜篮子法”，但用作依据的生活必需品清单不是由专家根据营养学标准开列，而是通过对贫困居民的实际调查确定的。
（二）恩格尔系数法（又称最低饮食费用测算法）P53
源自恩格尔定律。
首先确定饮食基本项目及必需消费量，然后根据当时的价格计算出最低饮食费用，最后用该费用除以恩格尔系数0.6，则可得出最低生活水平的标准。
（三）收入比例法P53：
把一定比例的最低收入居民定义为需要救济的贫困居民，并把他们的收入水平定为贫困标准。
（四）生活形态法P53（又称指标剥削法）由英国人汤森首创。
3、国际劳工组织认为，在工业化国家，所谓享有最低生活水平，是指收入相当于制造业工人平均工资的30%的家庭和个人；而欧洲经济合作委员会认为，一个成年人，若属于自己可支配（缴所得税和保险税后）的收入低于平均水平的50%，则属于被救助对象。
二、我国的生活社会救助
（一）城市流浪乞讨人员的生活救助
1、国务院在1982年颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。
（2003年6月废止）
背景：
改革开放之后，大量流动人口、流浪乞讨人员涌入大中城市，带来了许多问题。
（穷则思变）
2、2003年6月20日公布、8月1日起施行的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，取代了原有的收容遣送制度，对救助的宗旨、范围、措施、管理等作了大幅调整，被认为是我国政府职能转变的重要标志之一，是一种制度上的进步，体现了政府对弱势群体的关怀，也体现了创建服务型政府、责任型政府的宗旨。
背景：
随着依法治国理念的提出，确定社会救助、保障基本人权的价值目标、提出其他额外负担，使基本人权保障的价值有优越于稳定秩序，也成为国家追求的目标。
（收容所成为了人间地狱）
3、收容遣送制度与救助管理制度的比较
收容遣送制度
救助管理制度
宪法依据
缺乏
充分
制度对象
各类流动乞讨人员
生活无着的流浪乞讨人员
制度预设
人员自由流动不具合理性
人员自由流动具有合理性
救助方式
强制救助、有偿救助
自愿受助、无偿受助
救助内容
不清晰
清晰
救助期限
15~30天
一般不超过10天
救助机构
收容遣送站
救助管理站
出站方式
强制遣送
自愿离站、救助期满出站
负责部门
公安、民政
民政
（二）农村居民最低生活保障制度2007年7月11日在全国建立
1、目标：
通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。
2、保障对象：
家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民。
3、保障管理：
①申请、审核和审批②民主公示③资金发放④动态管理
4、农村最低生活保障资金：
以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府加大投入。
中央政府对财政困难地区给予适当补助
第四章医疗社会救助
一、概述：
是社会救助的主要形式，它是指由政府从财政、政策和技术上为贫困人群中的疾病患者提供某些或全部基本的医疗健康服务，以改善贫困人群健康状况的一种社会救助项目。
二、我国的医疗社会救助
（一）改革开放之前的医疗社会救助
1、公费医疗和劳保医疗制度
公费医疗制度于20世纪50年代初正式建立。
1951年2月26日《中华人民共和国劳动保险条例》标志着我国劳保医疗制度的诞生。
2、农村合作医疗制度：
是在各级政府的支持下，按照参加者互相共济的原则组织起来，为农村社区人群提供基本医疗卫生保健服务的医疗保健制度。
（二）医疗社会救助的建立和完善
1、建立的背景：
改革开放后公费医疗制度向医疗保险制度转变；20世纪80年代，医疗社会救助的概念和做法主要用于农村扶贫；90年代以来，我国经济向市场化转型，产生了一些负面效应。
比如工人被迫下岗，患病情况下不能得到很好的医疗服务，一个病人拖垮一个家庭，而救助一个病人就能挽救一个家庭。
因此各级政府都在健全和完善医疗社会救助方面做了很大努力；我国医疗社会救助的基本内涵是：
由政府主导，全社会参与，以贫困人员中的患病者为救助对象，旨在恢复其健康，维持其基本生存能力；近年来，政府加大了对医疗救助体系的投入和制度建设，今后也将进一步改革
2、主要内容
1）救助对象：
①民政部门给予定期定量救济的“三无”人员和其他特殊对象中的患病者；②享受城乡居民最低生活保障家庭中丧失劳动能力的无业人员病患者、因自然灾害而致病的农村灾民；③享受城乡居民最低生活保障家庭中本人有医疗保险待遇的人员，但因患大病重病在享受基本医疗保险待遇和有关其他补助后，个人负担的医疗费仍有困难的人员；④享受城乡居民最低生活保障的、年满60周岁的无业老人和年龄在16周岁以下的未成年人中的患病者；⑤伤残军人、孤老复员军人及孤老烈属等重点优抚对象中的患病者；⑥因患大病重病，经各种互相救助帮困后，个人自付医疗费仍有困难且影响家庭基本生活的低收入家庭中的特困人员或未享受医疗保险人员
2）救助方式P92
（三）农村医疗社会救助
1、背景：
2003年9月，国务院新型农村合作医疗部际联席会议要求民政部会同财政部、卫生部抓紧确定农村贫困家庭医疗社会救助资金筹集办法，尽快出台文件。
《关于实施农村医疗社会救助的意见》
2、主要内容：
①目标：
力争在2005年在全国基本建立起规范、完善的农村医疗社会救助制度。
②救助对象：
农村“五保户”、农村贫困户家庭成员和地方政府规定的其他符合条件的农村贫困农民。
③救助方法：
开展新型农村合作医疗的地区，资助医疗社会救助对象缴纳个人应负的全部或部分资金，参加当地合作医疗，享受合作医疗待遇。
④申请、审批程序P96
⑤资金的筹集和管理：
救助基金主要通过各级财政拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹集。
各级财政、民政部门对医疗社会救助资金实行专项管理、专款专用。
资金主要来源于地方财政，同时，中央财政通过转移支付对中西部贫困地区农村医疗社会救助给予适当支持。
（三）我国社会医疗救助存在的问题
1、体制不明，职责不清：
①把医疗社会救助混同医疗保险；②以互助性救助混同医疗社会救助；③职能主体不明确。
2、医疗社会救助资金不足，享受条件严格，使用不规范：
①贫困人员中患病者多，医疗总量不断扩大；②医疗费价格上涨，救助对象病情变数难料，使医疗社会救助费用增加；③医疗社会救助经费不能足额及时到位，加剧乐儿经费供求矛盾和紧张情况；④对优抚对象等特殊群体的医疗政策等待遇落实不够，加重了医疗社会救助的压力。
3、制度和法规之间的对撞，增大了医疗社会救助的压力。
第五章生产社会救助
一、基本内涵：
指对有一定生产经营能力的贫困户，从政策、资金、技术、信息等方面给予扶持，使其通过生产经营活动，摆脱贫困的一种社会救助项目。
补充生产社会救助特征1救助对象必须是有生产经营能力的贫困者2救助资金偿还性3救助资金来源多渠道4救助手段多样化5救助方式更有效去摆脱贫困
救助的实施原则1坚持救助之本2坚持扶持对象到户的3坚持救助方式多样化4坚持动员社会各界力量参与5坚持自力更生，艰苦奋斗6坚持生活社会救助与生产救助相结合
动能1辅助稳定2稳定3激励
意义1有助于克服受助者的懒惰性和依赖性
2有利于缩小贫富差距，实现共同富裕
3有利于发扬团结互助的精神
4有利于建立乐观的生活信心
二、孟加拉国的生产社会救助
（一）GB模式的产生：
创立者是穆罕默德·尤诺斯。
1983年10月，尤诺斯发起的一个探讨穷人获得金融信贷服务的行动兼研究项目正式成立一个独立银行，被称为乡村银行（GrameenBank）。
（二）理论基础与目标
1、理论基础：
相信穷人的能力，挖掘和发挥他们的潜力。
2、目标：
①向贫困者贷款无需担保；②消除高利贷剥削，为广大没有利用和尚未利用的人力资源创造自我就业的机会；③将穷人以他们能够理解和运作的方式组织起来，并使他们相互支持，且从中发下你自身的社会、政治和经济力量；④将长期的“低收入-低储蓄-低投资-低收入”恶性循环转变成良性的发展循环，即“低收入-贷款-投资-更多收入-更多投资-更多收入”。
3、主要特征：
①GB是贫穷农民的股份制银行；②GB只向贫困户贷款，尤其是贫穷妇女，贷款无需抵押担保；③GB提供小额度、短期贷款，贷款回收实行分期偿还；④提供连续贷款服务；⑤联户贷款，联户担保；⑥每周中心会议制度；⑦建立必要的小组储蓄基金；⑧市场利率化；⑨程序简单化、活动公开化；⑩重视贷款的发放与回收，重视培训，强调自愿、互助、信任和平等。
4、优势：
①GB模式瞄准的是真正的穷人群体，能够有效地达到就住到户的目标；②GB模式的建立与运行是超越政府的，带有自下而上的性质，区别于传统救助的自上而下的方式，所以贫困户的积极性与参与程度非常高；③GB模式具有良好的组织和运作系统，以小额信贷为突破口，以救助项目为切入点，来打破贫困的恶性循环链条，效果明显优于传统的救助方式。
三、我国的生产社会救助
（一）农村生产社会救助
主要内容：
1、政策扶持（税收优惠、制度保障）；2、资金扶持：
①财政资金投入；②信贷资金投入（小额信贷——93年引进孟加拉国乡村银行模式）；③科技扶持；④信息扶持
（二）城市生产社会救助主要内容：
造成城市居民贫困的根本原因是失业问题。
1、对从事个体经营的扶持政策：
收费优惠政策；税收优惠政策；经营场地方面的扶持政策；小额担保贷款。
2、对从事非正规就业的扶持政策：
减免税费；缴纳社会保险费的优惠；资金扶持；综合保险；免费培训。
3、再就业培训：
为帮助下岗失业人员再就业而组织的培训，出发点是提高下岗失业人员的劳动技能和经营管理能力，强化下岗失业人员创业意识和能力的培养，帮助其自谋职业，实现再就业。
第六章住房社会救助
一、基本内涵
指政府向低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供现金补贴或直接提供住房的一种社会救助项目。
二、我国的住房社会救助
（一）廉租住房
1、廉租住房即由国家出资建设规格适当、设备齐全的住房，以低廉的可以接受的方式向住房弱势群体成员（或家庭）提供，保证其住房达到社会最低生活标准。
2、基本特性：
社会保障性；政府主导性；运作过程的封闭性；实施方式的多样化；非营利性
3、存在的问题：
①廉租保障对象狭窄②资金来源不确定③廉租住房数量十分有限
④缺乏有效的房源纤细交流机制⑤供应对象收入统计与监管机制滞后
⑥廉租房建设地点不合理
（二）经济适用住房
1、经济适用住房指以行政划拨土地，享受政府优惠政策，以保本微利为原则，面向中低收入职工家庭的普通商品房。
2、经济适用住房要严格控制在中小套型，中套住房面积控制在80平方米左右，小桃住房面积控制在60平方米左右。
3、作用与意义：
①是实现房改目标的重要途径之一
②可以改善城镇居民的居住条件，充分体现政府的社会保障职能
③能够平抑商品房价格
④可以带动相关产业发展
4、实施困难：
①如何界定对象：
经适房的购买对象是中低收入家庭，但个人收入情况难以掌握。
操作难点：
1）家庭收入难准确计算；2）单位开出的证明可信度差；3）人们得收入是动态的；②标准如何确定：
建设标准应当与中低收入承受力相适应，但目前经适房面积越来越大，适应了高收入家庭的需要；③如何决定价格：
经适房的价格比一般商品房低。
但实际上价格仍过高，真正的中低收入家庭买不起。
第七章教育社会救助
一、基本内涵：
指国家和社会团体为了保障适龄人口能获得接受教育的机会，从物质上对贫困地区和贫困学生在不同阶段所提供援助的一种社会救助项目。
二、我国的教育社会救助
两免一补：
对农村义务教育阶段经济困难学生实行免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费（2001年）
三、中小学教育社会救助存在的问题
1、农村的义务教育面临很大困难
2、高中阶段教育社会救助机制几乎空白
3、农民工子女教育社会救助制度缺失
四、高等教育社会救助存在的问题
1.教育社会救助职责不明
2.资金问题是困扰该体系完善的最大阻碍因素
3.“五大”帮困措施自身的缺陷
（1）助学贷款。
最大问题是由于贷款风险防范机制没有真正建立起来，银行贷款给大学生的积极性不高。
（2）勤工俭学。
第一，勤工俭学工作岗位数量太少，不能满足大学生的要求；第二，报酬太低，无法真正解决贫困大学生的经济问题；第三，大学生的勤工俭学观念有待于更新，不愿意从事一些比较艰苦、不体面的工作。
（3）帮困奖学金。
各高校设立的各种帮困奖学金发放金额偏低，享受人数偏少。
另外，各类奖学金发放的标准主要依据是学习成绩，这就使得一些由于原来基础差等原因造成学习成绩并非很优秀的贫困大学生无法享受到许多奖学金。
而且，在实施过程中，还存在不透明性和公开性差的等情况。
（4）学杂费减免。
第一，享受条件太苛刻，使得能够享受的大学生数量非常有限；第二，从近几年的实施情况来看，无论是享受人数上还是在享受金额上，都有逐步减少促使。
（5）直接困难补助。
存在着发放金额和享受大学生数有限的问题。
4.私立高校的教育社会救助体系尚未健全
第八章灾害社会救助
一、基本内涵：
指国家和社会依法向因遭受自然灾害袭击而造成的生活贫困的社会成员提供一定的物质帮助
升级会员 